Resolucija o normativni dejavnosti (ReNDej)

Na podlagi 109. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo) je Državni zbor na seji dne 19. 11. 2009 sprejel

RESOLUCIJO

o normativni dejavnosti (ReNDej)

I. UVOD

Skrb in odgovornost za raven kakovosti pravnih predpisov sta sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države. Predpisi so tista podlaga pravne države, s katero je določen pravni red, urejeno delovanje državnih organov, ravnanje pravnih subjektov in njihova medsebojna pravna razmerja. Vsebinsko ustrezni, pravno pravilni in nomotehnično urejeni, skratka dobri predpisi, so samo eden, vendar pa hkrati nepogrešljiv pogoj za učinkovitost prava in dobro delovanje države kot pravne države. Kakovost predpisa je v prvi vrsti odvisna od njegove vsebine, od tega, ali predpis normira prava vprašanja, ali država (ali drug normodajalec) s predpisovanjem in prepovedovanjem različnih ravnanj uspešno usmerja družbeni razvoj in določa pravila poštenega in pravičnega sožitja med ljudmi, ne da bi jim postavljala nepotrebne zahteve in povzročila nepotrebne težave pri njihovem vsakdanjem življenju in delu. Predpisi ustvarjajo pravno okolje za mirno reševanje nasprotij, ki jih prinašajo različni interesi v družbi. Jasen in konsistenten pravni red države je pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin.

II. OCENA STANJA

V Republiki Sloveniji se je po osamosvojitvi in vključitvi v Evropsko unijo končalo zakonodajno urejanje na vseh glavnih področjih, saj so bili sprejeti sistemski zakoni, kodificirana so bila posamezna zakonodajna področja, odpravljene pravne praznine in nejasnosti in v veliki večini nadomeščena uporaba predpisov bivše države z novo nacionalno zakonodajo.

Kljub temu obstajajo primeri pretiranega in kazuističnega normiranja (kar je velikokrat tudi posledica zahtev Evropske unije), pravne praznine, le deloma urejena posamezna pravna področja, nedodelanosti nekaterih rešitev na sicer pravno urejenih področjih, primeri predpisov z retroaktivnim učinkom, primeri nedoslednega uresničevanja zakonov, neizdajanja oziroma poznega izdajanja izvršilnih predpisov, nespoštovanja hierarhije pravnih aktov in podobno. Prevelika normiranost, ne dovolj določno oblikovanje pravnih norm, neprestano spreminjanje predpisov in celo spreminjanje zakonskih določb z drugimi zakoni povzročajo nepreglednost in nestabilnost pravnega reda ter težave pri izvajanju. Nomotehnične težave in pomanjkljivosti se odražajo na samem predpisu, postanejo njegov neločljiv »sestavni del«. Predpisi se pripravljajo pod časovnimi pritiski ob nespoštovanju predpisanih rokov in brez ustreznega sodelovanja s strokovno, ciljno in splošno javnostjo. To vse zmanjšuje pravno varnost in učinkovitost družbenih sistemov ter zaupanje v pravno državo. Sprejeti predpisi brez sistematičnega nadzora in analitičnega ocenjevanja dogajanja v družbi ter brez izdanih oziroma spremenjenih izvršilnih predpisov ne morejo v celoti in učinkovito uveljaviti novih družbenih razmerij, kar naj bi bil cilj predpisa. Z nacionalnimi predpisi tudi še niso v celoti urejena pomembna družbena razmerja, za katera se še vedno uporabljajo predpisi bivše države, kar je ustavno pravno in sistemsko vprašljivo. Opazno je ne dovolj premišljeno podeljevanje javnih pooblastil ob nezadostnem stalnem nadzoru nad njihovim izvrševanjem, kar povzroča nepreglednost urejanja določenega področja in razpršenost odgovornosti. Tudi v občinah se posveča premalo pozornosti kvaliteti normativne dejavnosti, kar se odraža tako pri nomotehničnem kot tudi pri vsebinskem oblikovanju predpisov, skrbi za ustrezno kadrovsko zasedbo in nenazadnje pomanjkljivem sodelovanju z zainteresirano javnostjo.

Nezadostna aktivnost nacionalnih predstavnikov pri oblikovanju predpisov v institucijah Evropske unije ter pri skrbi za verodostojno in strokovno pravilno pripravo slovenskega besedila predpisa Evropske unije in kasnejše ne dovolj sprotno usklajevanje oziroma prenos v nacionalni pravni red povzročajo težave tako pri pripravi nacionalnih predpisov kot tudi fizičnim in pravnim osebam pri uveljavljanju pravic.

Praksa kaže na neustrezno zavedanje, da se z vstopom Slovenije v Evropsko unijo urejanje določenih družbenih razmerij začne že s pripravo predpisa v institucijah Evropske unije, ki se bo po sprejemu neposredno uporabljal ali bo njegove cilje potrebno uresničiti z nacionalnimi predpisi, pri tem pa je tudi pri slednjih predpisih pogosto malo možnosti za izvirne oziroma drugačne rešitve v nacionalnih predpisih.

Te pomanjkljivosti so nemalokrat tudi odraz prepočasnega oziroma neustreznega odziva, od ljudi in civilne družbe ter gospodarstva nemalokrat odtujenih političnih akterjev in uprave. Takšno ravnanje pristojnih organov škoduje tako ljudem in gospodarstvu kot državi ter zmanjšuje zaupanje v organe oblasti.

Pospešeno urejanje vseh teh vprašanj, nadgrajeno z ugotavljanjem presoje posledic zakonodaje in zagotavljanjem sodelovanja strokovne in druge javnosti, morata biti izhodišče in temeljna usmeritev zakonodajnega dela. Prav tako mora zakonodajna ureditev upoštevati, da zakon ni vsemogoč in edini način urejanja družbenih razmerij. S poenostavitvijo zakonskih norm in odpravo administrativnih ovir je mogoče prispevati k vsesplošnemu družbenemu razvoju ob zagotavljanju pravne varnosti in s tem uresničevanju pravne države.

III. CILJI

S pripravo in sprejemom predpisov ob sodelovanju strokovne in druge zainteresirane javnosti se zasledujejo naslednji cilji:

-        krepitev pravne države,

-        zagotavljanje pravne varnosti,

-        varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin,

-        spoštovanje načela delitve oblasti na državni ravni in v razmerju do lokalne samouprave ter Evropske unije,

-        dosledno spoštovanje hierarhije pravnih aktov,

-        zagotavljanje jasnosti, preglednosti, kakovosti in določnosti predpisov,

-        uveljavljanje državljanske participacije,

-        izvajanje presoje posledic predpisov,

-        upoštevanje prizadevanj Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj za pripravo boljših predpisov.

IV. IZHODIŠČA IN NAČELA ZA PRIPRAVO PREDPISOV

Priprava, sprejemanje in izvajanje jasne, pregledne, kakovostne in določne zakonodaje so mogoči le s široko in jasno izraženo politično podporo, strokovno usposobljenimi in politično nevtralnimi uslužbenci uprave ter ob čim širšem družbenem soglasju.

Politična podpora se mora odražati predvsem pri ustvarjanju pogojev za pripravo in sprejem kakovostne zakonodaje in zagotavljanju spremljanja njenega učinkovanja. Na prvem mestu je treba zagotoviti zadostno število javnih uslužbencev z ustrezno in primerno izobrazbo, dodatnimi specifičnimi znanji in izkušnjami za delo v upravi, ki bodo imeli primerne prostorske in tehnične pogoje. Pripravo predpisov je treba v celoti zaupati javnim uslužbencem, ki morajo imeti najboljši pregled nad stanjem na svojem področju, znati predlagati primerne, strokovno utemeljene rešitve, obvladati pravila nomotehnike in skrbeti za uspešno izvedbo in spremljanje sprejetih predpisov. Za vso to dejavnost jim je treba dati primeren čas za proučevanje in analiziranje problemov, pripravo medsektorsko in medresorsko usklajenih rešitev ter njihovo preverjanje in usklajevanje s strokovno in z drugo zainteresirano javnostjo. Nenazadnje mora politična podpora obsegati tudi z drugimi dejavnostmi primerljivo plačno politiko z ustreznim sistemom nagrajevanja in napredovanja.

Pri oblikovanju in pripravi predpisov je treba upoštevati naslednja načela:

-        Načelo potrebnosti pravnega urejanja

Načelo potrebnosti pravnega urejanja področja postavlja pred zakonodajalca (normodajalca) nujnost poglobljene analize politike (ki se uvaja na novo ali spreminja in dopolnjuje), iz katere izhajajo vprašanja, ki jih je treba urediti, vzroki za nastanek problemov, natančno določeni cilji in načini urejanja. Pri tem se odločitve za urejanje s predpisi sprejemajo restriktivno, to je samo v primerih, ko se oceni, da z drugimi vrstami ukrepov zastavljenih ciljev ni mogoče doseči ali zagotoviti njihovega izvrševanja.

-        Načelo samoomejevanja

Načelo samoomejevanja zahteva od zakonodajalca odgovorno odločitev za urejanje družbenih razmerij s predpisi in s tem poseganje v družbena razmerja in človekove pravice in svoboščine le v obsegu, ki je nujno potreben za dosego zastavljenih ciljev (legitimnost cilja, upravičenost posega).

-        Načelo sorazmernosti

Načelo sorazmernosti zahteva presojo upravičenosti oziroma nujnosti, primernosti in proporcionalnosti predpisovanja obveznosti (dolžnosti) z urejanjem družbenih razmerij in poseganjem v pravice in svoboščine za doseganje ciljev, ki jih ni mogoče doseči z drugimi blažjimi posegi.

-        Načelo odgovornosti

Načelo odgovornosti normodajalca predpostavlja ravnanje organov po pravilih stroke ob prevzemanju politične odgovornosti za pravilnost sprejetih politik in uresničitev zastavljenih ciljev, spoštovanje hierarhije pravnih aktov, sistemizacije prava in nomotehnike.

-        Načelo določnosti

Načelo določnosti zahteva pripravo splošno razumljivih in jasnih predpisov, kar zagotavlja pravno varnost, zaupanje v pravo in enakost pred zakonom ter onemogoča različno tolmačenje oziroma uporabo predpisov v praksi.

-        Načelo dostopnosti

Načelo dostopnosti predpostavlja obveznost organov, da zagotovijo čim širše seznanjanje s predpisi v razumnih uveljavitvenih rokih, ki so le izjemoma krajši od z Ustavo določenega uveljavitvenega roka, omogočijo pridobitev oziroma vpogled v predpis ter dostop do ažurnih in enostavnih registrov veljavne zakonodaje.

-        Načelo poenostavitve

Načelo poenostavitve predpostavlja enostavne postopke z možnostjo uporabe modernih sredstev in brez nepotrebnih obremenitev, preglednost predpisov z razumno strukturo, pravilno in enotno uporabo strokovnih pojmov, kodifikacijo posameznih področij, pripravo prečiščenih besedil, preprečuje spreminjanje enega predpisa z določbami v drugem predpisu ter odlaganje začetka uporabe že veljavnega predpisa, če ni za to posebej utemeljenih razlogov.

-        Načelo transparentnosti

Načelo transparentnosti predpostavlja predstavljanje politike urejanja določenega področja čim širši javnosti, posebno pa ciljnim skupinam, na katere se nanaša; najavo, pripravo in sprejemanje predpisov po rednih zakonodajnih postopkih, ki omogočajo kakovostno seznanjanje ter odzive in vplive zainteresirane javnosti.

V. PRIPRAVA PREDPISOV

Družbena razmerja se urejajo v predpisih s pravili ravnanja. Priprava oziroma sprejemanje predpisov je poglavitna naloga državne uprave, torej ministrstev. Zato morajo biti ministrstva kadrovsko in tehnično usposobljena spremljati in urejati področja, za katera so ustanovljena. Kadrovska zasedba mora obsegati področne in pravne strokovnjake, ki so sposobni sistematično spremljati družbena dogajanja, zaznavati probleme in jih ustrezno strokovno, učinkovito in gospodarno razreševati s pripravo oziroma sprejemanjem normativnih ali drugih ukrepov ter z nadziranjem oziroma izvrševanjem. Pri tem ravnanju jim je vsekakor dobrodošla pomoč javnosti, civilne družbe ali posameznih strokovnjakov izven uprave, vendar ti ne morejo in ne smejo opravljati nalog namesto njih, saj za to delo niso ustrezno usposobljeni, niti nimajo celovitega vpogleda v stanje področja. Prav tako ti subjekti niso in ne morejo biti odgovorni za kasnejše izvajanje in razlaganje posameznih rešitev.

Pri pripravi predpisov je zaradi zagotavljanja pravne varnosti in s tem uresničevanja pravne države treba dosledno upoštevati pravila vede o izdelavi pravnih predpisov – nomotehnike. Nomotehnika neposredno služi pravni varnosti in je njen bistveni sestavni element. Poznavanje in upoštevanje nomotehničnih pravil omogoča, da predpisi v pravu učinkujejo tako, kot je njihov namen: da jasno, natančno in nedvoumno sporočajo pravnim subjektom obvezno vsebino, ki jo določajo in omogočajo njihovo učinkovito izvajanje v praksi. Skrb in prizadevanja za nomotehnično raven in kakovost predpisov je torej hkrati skrb za pravno varnost, skrb za pravno varnost pa skrb za pravno državo. Le na ta način je pravo res vnaprej določeno in s tem poznano in predvidljivo, se je nanj možno zanesti kot na obstoječe veljavno pravo in ga pravilno razumeti, enotno razlagati in uporabljati. Dosledno in enotno izvrševanje predpisov pa zaokroži pojem pravne varnosti, ki je sestavni del, v širšem smislu pa enak pojmovanju pravne države.

Vsebina predpisa je odvisna od uresničevanja politik na določenem področju družbenega urejanja. Dejstvo, da predpise sprejemajo politični organi, ne odvezuje, da predlagane in sprejete odločitve ne bi bile v skladu s pravili stroke, tako področne kot pravne.

Dosledno upoštevanje obveznih sestavin predpisa in njihovo pravilno izvajanje sta predpogoj tako za procesno kakor tudi materialno ustreznost predpisa.

Priprava nacionalnih predpisov je odvisna tudi od ustreznega oblikovanja evropskega pravnega reda, tako po vsebini kot po sistemizaciji prava, zato je treba pripravi stališč Republike Slovenije, ki jih nacionalni predstavniki zastopajo v institucijah Evropske unije, posvetiti kar največjo pozornost. Zagotoviti je treba pravočasne, strokovno in politično argumentirane podlage za zavarovanje nacionalnih interesov ob sodelovanju strokovne in ciljne javnosti. Delovanje v institucijah Evropske unije in vpliv na nacionalno državo in pravni red je treba z obveščanjem in seznanjanjem približati splošni javnosti.

Kot delno novost pri pripravi predpisov je treba uveljaviti in izvajati poglobljeno presojo posledic predpisov in določiti standarde sodelovanja javnosti, da se dosegajo boljša kakovost, čim večja družbena sprejemljivost in utemeljenost (legitimnost) predpisov.

VI. NAMEN IZDELAVE IN UPORABE PRESOJE POSLEDIC PREDPISOV

Veljavna ureditev priprave predpisov zahteva od pripravljavcev, predlagateljev predloga zakona, da ocenijo stanje na področju urejanja in razloge za sprejem predpisa, cilje, načela in poglavitne rešitve predloga, oceno finančnih posledic predloga za državni proračun in druga javno finančna sredstva, navedbo, da so sredstva za izvajanje v državnem proračunu zagotovljena, če se predvideva poraba proračunskih sredstev v obdobju, za katero je bil proračun že sprejet, prikaz ureditev v drugih pravnih sistemih in prilagojenosti predloga ureditvi Evropske unije, druge posledice, ki jih bo imel predlog zakona, ter posvetovanje z zainteresirano javnostjo. Te zahteve se v veliki večini primerov zagotavljajo bolj formalno, kar ima gotovo za posledico sprejemanje ne dovolj kakovostnih predpisov, ki jih je treba zelo hitro in pogosto spreminjati in dopolnjevati. Čeprav ni izrecno zahtevano, ni pa niti prepovedano, bi se lahko in bi se morale v okviru veljavne ureditve opravljati poglobljene analize in ocene posledic posameznega predloga, ki jih predvidevajo številne pobude v okviru Evropske unije in Organizacije za ekonomsko sodelovanje in razvoj.

Cilj, h kateremu je treba stremeti, je dosledno izvajanje veljavnih zahtev za pripravo predpisov in njihova nadgradnja s čim bolj kvantificiranimi presojami posledic predpisov na vseh področjih, predvsem na okoljskem, gospodarskem in socialnem, kar vključuje tudi prostorske in varstvene vidike, s presojami za zmanjšanje ali odpravljanje administrativnih obremenitev in poenostavitev postopkov. Poglavitni cilj je zagotoviti čim večjo legitimnost sprejetega predpisa tudi s sodelovanjem strokovne in druge javnosti v postopku njegovega sprejemanja in kasnejšega izvajanja.

Namen priprave presoje posledic predpisov je izboljšanje kakovosti novih predpisov in poenostavitev zakonodajnega urejanja ter naknadno ugotavljanje doseganja zastavljenih ciljev. Sistematično presojanje posledic predpisov, zlasti ključnih okoljskih, gospodarskih in socialnih posledic predlogov, daje tako pripravljavcu kot tudi drugim akterjem v odločevalskem procesu nujno potrebne informacije in argumente za predlaganje in sprejem odločitev na normativni ali drugih ravneh odločanja. Taka presoja zahteva resno in temeljito, na specifičnem strokovnem znanju utemeljeno raziskovalno- analitično delo na posameznih področjih javnih politik in ne le formalno izpolnjevanje predpisanih obrazcev oziroma metodologij.

Znanstvene in tehnološke spremembe imajo vedno večji vpliv na družbo in obstoječi sistem vrednot. Njihove politične, ekonomske, etične, moralne in okoljske posledice so postale tako vsesplošne, da je treba posebno pozornost nameniti tehnološki presoji novih tehnologij in znanstvenih odkritij v obliki nepretrganega spremljanja znanstveno-tehnološkega razvoja z etičnega, sociološkega, ekonomskega in drugih vidikov ter seznanjanja in opozarjanja odločevalcev na prednosti in nevarnosti, ki jih razvoj znanosti in nove tehnologije prinašajo.

Presoje posledic predpisov, ki so namenjene podpori v postopku sprejemanja odločitev, ne morejo in ne smejo nadomeščati političnih odločitev. Presoja posledic predpisov služi za utemeljevanje ukrepov za doseganje zastavljenih ciljev določene politike v internih usklajevanjih in posvetovanjih z zainteresirano javnostjo. Predstavila naj bi različne možnosti za ukrepanje in podala prednosti in slabosti (analitično oceno) za posamezne alternative, kjer je to mogoče.

Primerna pozornost v postopku sprejemanja predpisov mora biti namenjena aktivnostim za spodbujanje posvetovanj s strokovno in z drugimi zainteresiranimi javnostmi, zato je ključnega pomena oblikovanje standardov za vključevanje javnosti. Na ta način je mogoče zagotoviti sodelovanje vseh strokovnih, kadrovskih in drugih človeških virov države pri oblikovanju in graditvi pravnega reda.

Za vsak predlog zakona je treba izdelati presojo posameznih posledic, ki jih ta predlog povzroča. Za podzakonske predpise se izdela le v primeru, ko celovite ocene ni bilo mogoče izdelati ob predlogu zakona. Pri predlogih zakonov, za katere se predlagata obravnava in sprejem po nujnem postopku zaradi interesov varnosti ali obrambe države ali zaradi odprave posledic naravnih nesreč ali zato, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države, se presojo posledic, ki je zaradi nujnosti ukrepanja ni mogoče v celoti opraviti ob pripravi predloga, opravi po dveh letih izvajanja predpisa. Z njo se seznanita Državni zbor in širša javnost.

1. SMERNICE ZA PRIPRAVO PRESOJE POSLEDIC

Pri oblikovanju in izvajanju javnih politik, ki zajemajo administrativne, organizacijske in politične dejavnosti, je odločilnega pomena presoja posledic predpisa, ki naj bi bil odraz javne politike na določenem področju.

Presoja posledic predpisa je sestavljena iz analitičnih korakov. Namen je določiti, ali so določeni predpisi potrebni oziroma ustrezni za uresničitev politike v primerjavi z možnimi alternativami. To zahteva temeljito, celovito in pregledno analizo opredeljevanja ciljev ter verjetnih posrednih in neposrednih finančnih, administrativnih, okoljskih, gospodarskih, socialnih in drugih posledic, ki naj bi jih imel posamezen predpis. Analizo je treba izvesti tudi v določenem obdobju po uveljavitvi predpisa in z njo izvesti vrednotenje oziroma ugotoviti, ali so bili načrtovani politični cilji doseženi v praksi.

a)     Opredelitev problematike

Presoja posledic predpisov se začne z ugotovitvijo in natančno opredelitvijo problema, ki terja pravočasno, ustrezno in učinkovito ravnanje pristojnih organov. Za reševanje problema je treba ugotoviti vzrok za nastanek problema, opredeliti obseg problema in ugotoviti subjekte ter družbeno razmerje, na katero se problem nanaša, in morebitne posledice na okolje, gospodarstvo in socialni položaj. Priporočljivo je, da se problem osvetli z različnih vidikov ob sodelovanju strokovne in drugih zainteresiranih javnosti, ki jih problematika zadeva. Ustrezna odločitev je odvisna od njene sprejemljivosti za prizadete subjekte in upoštevanja splošno sprejetih vrednot in interesov. Celovita analiza problema zagotavlja pravilno odločitev za ustrezno in uspešno ukrepanje na nacionalni ravni, v lokalni samoupravi oziroma v institucijah Evropske unije.

b)     Opredelitev ciljev

Celoviti analizi problema sledi postavljanje ciljev, ki se jih želi doseči za rešitev problema z določitvijo javne politike, ob upoštevanju sprejetih strategij na nacionalni ravni in v institucijah Evropske unije.

Cilj mora biti:

-  določen, dovolj natančen, da ne dopušča različnih razlag;

-  merljiv oziroma opredeljen tako, da omogoča preverjanje uresničitev cilja; merjenje se opravi po vnaprej določenih merilih oziroma standardih;

-  čim bolj sprejemljiv za politične akterje (predlagatelje in normodajalce) ter ciljne skupine;

-  realen, da je utemeljeno pričakovati njegovo uresničitev in s tem rešitev problema;

-  dosegljiv v razumnem času, saj nerazumno oddaljena uresničitev lahko pomeni neuresničitev cilja in s tem nerešitev problema.

c)     Alternativne možnosti za rešitev problema

Za doseganje opredeljenih ciljev je treba ugotoviti načine, alternativne možnosti s predstavitvijo prednosti in slabosti, orodja in mehanizme ter ravni in postopke odločanja.

Presoje posledic predpisov morajo upoštevati alternativne možnosti pravnega urejanja. Cilj presoje posledic predpisov je pregled vseh vidikov problema in izbira najboljše možnosti za rešitev. Posamezne možnosti se primerjajo z merili uspešnosti, učinkovitosti in konsistentnosti. Proučitev alternativnih možnosti za rešitev problema vključuje presojo nujnosti reševanja problema z reguliranjem, možnosti delne regulacije in delnega reševanja z drugimi načini (s standardi, kodeksi, kolektivnimi pogodbami). Rezultati presoje smotrnosti posameznih možnosti za reševanje problema se predstavijo kot del ocene posledic predpisov tako subjektom odločanja kot zainteresiranim javnostim z namenom doseganja ustrezne odločitve in njene čim širše sprejetosti.

Presoja alternativnih možnosti se opravi po kriterijih:

-  uspešnosti – utemeljenost pričakovanja, da bo z izbrano možnostjo dosežen cilj, to je rešitev problema,

-  učinkovitosti – utemeljenost pričakovanja, da bo z izbrano možnostjo dosežen cilj z najmanjšimi obremenitvami,

-  upravičenosti – utemeljenost pričakovanja, da bo izbrana možnost za doseganje cilja imela najmanjše negativne vplive na okoljsko, gospodarsko in socialno področje.

č)    Ugotavljanje verjetnih okoljskih, gospodarskih in socialnih posledic

Pri presojanju posledic predpisov je potreben celovit pristop, ki obsega analiziranje finančnih, administrativnih, okoljskih, gospodarskih in socialnih posledic za opredelitev javnih politik na posameznem področju. Analiza se mora usmeriti na pregled zaščite varovanja interesov, ki so pomembni za posamezen primer, na podlagi določenih pokazateljev ter medsebojnih vplivov.

Posebna pozornost je potrebna pri:

-  posledicah na okolje: posledice na kakovost okolja in narave, kakovost življenja in zdravje;

-  posledicah na področju gospodarstva: ugotavljanje posledic na razvoj gospodarstva, nacionalno konkurenčnost, potrošnike, srednja in mala podjetja;

-  posledicah na socialnem področju: ugotavljanje posledic na človekove pravice in temeljne svoboščine, ob upoštevanju načel pravne in socialne države.

d)     Ugotavljanje finančnih in administrativnih posledic

Vplive predpisov je treba presoditi tudi z vidika celotnih stroškov, ki jih bodo predlagane rešitve povzročile posameznim skupinam oziroma kategorijam prebivalcev ali gospodarskih subjektov ter javnim financam zaradi prilagoditve oziroma izvršitve (dodatne zaposlitve, usposabljanje obstoječega kadra, materialni in administrativni stroški) v začetnem letu izvajanja in v nadaljevanju. Posebej je treba opredeliti finančne posledice za javne finance in zasebni sektor, s posebno pozornostjo do malih podjetij.

Presoja posledic predpisov obsega tudi presojo opravičljivosti in nujnosti uvajanja novih administrativnih obremenitev in odpravo obstoječih s pomočjo metodologij za merjenje administrativnih stroškov (vodenje evidenc, oddajanje statističnih izkazov in poročil, objave, vpisi v različne registre).

Namen ocenitve administrativnih stroškov v postopku priprave novih predpisov ali sprememb obstoječih je preprečevanje nastajanja novih, nepotrebnih administrativnih, neposrednih ali posrednih, stroškov ter obenem finančno ovrednotenje posledic novega predpisa.

Enak pristop je treba opraviti tudi v primeru, ko je posledica predlagane rešitve odprava oziroma zmanjševanje stroškov.

e)     Primerjava alternativnih možnosti rešitev

Za izbiro optimalne možnosti za reševanje problema je treba oceniti bistvene posledice, ki jih imajo posamezne alternativne možnosti reševanja. V ta namen je treba opredeliti prednosti in slabosti vsake možnosti ter jih primerjati med seboj, kar predstavlja podlago za celovito presojo o možnosti, s katero bodo doseženi zasledovani cilji z najmanjšimi stroški in najmanjšimi negativnimi vplivi na okolje, gospodarstvo, socialo in druga področja. Oceno rezultatov je treba predstaviti na pregleden in razumljiv način.

Pri analizi stroškov in koristi je treba narediti realno, verodostojno in strukturirano analizo, če je mogoče, tudi za obdobje desetih let. Vsako oceno in predpostavko je treba natančno opisati in pojasniti uporabljeno metodologijo. Če stroški predlagane rešitve presegajo koristi, je potrebnost predvidenih stroškov treba ponovno preučiti oziroma to možnost reševanja opustiti.

Ključni koraki primerjave alternativnih možnosti so predvsem:

-  opredelitev cilja,

-  predstavitev alternativnih možnosti za dosego cilja,

-  postavitev kriterijev za primerjavo alternativnih možnosti (kriterij mora biti merljiv, vsaj kakovostno),

-  ovrednotenje in rangiranje kriterijev,

-  razvrščanje alternativnih možnosti glede na rezultate, dosežene na podlagi zastavljenih kriterijev.

Z analizo tveganj se predvidevajo možni neželeni dogodki in njihove možne posledice na predlagane rešitve.

Za izvedbo analize tveganj je treba:

-  identificirati tveganja,

-  oceniti verjetnost neželenih dogodkov,

-  oceniti možne posledice ob neželenih dogodkih.

f)      Uveljavitev in spremljanje ter evalvacija predpisa

Za uspešno seznanjanje s sprejetimi predpisi je treba določiti razumen uveljavitveni rok, ki naj bi bil pri temeljnih sistemskih predpisih daljši od z Ustavo določenega petnajstdnevnega roka. Izvesti je treba dodatno seznanjanje splošne javnosti in ciljnih skupin s poglavitnimi rešitvami in obveznostmi, ki jih prinaša predpis, in izvesti aktivnosti, ki izhajajo iz predpisa. Posebno pozornost je treba posvetiti morebitnim problemom pri izvajanju predpisa.

S spremljanjem praktične uveljavitve predpisa se ugotavlja uresničevanje ciljev, ki so bili zastavljeni s sprejetim predpisom. Presojo posledic predpisa se izvaja na podlagi meril, opredeljenih v postopku priprave predpisa. Če cilji niso doseženi ali so doseženi le delno, je treba ugotoviti, kaj je temu vzrok: neustrezna zasnova predpisa, nerealno zastavljeni cilji, neustrezno izvajanje ali nepredvideni dogodki.

2. SMERNICE ZA SODELOVANJE S STROKOVNO IN Z DRUGIMI ZAINTERESIRANIMI JAVNOSTMI

Državno upravo zavezujejo k vključevanju javnosti v postopke odločanja številni pravni in politični dokumenti.

Zagotavljanje legitimnosti sprejetih odločitev in zmanjševanje demokratičnega deficita z omogočanjem sodelovanja čim širšega kroga subjektov pri pripravi odločitev predstavljata izhodišče za sprejem kakovostnih in učinkovitih predpisov ter njihovo izvajanje za uresničevanje politik na posameznem področju. Javnosti je treba omogočiti trajno sodelovanje, in sicer s prejemanjem predlogov in mnenj za ureditev ali spremembo posameznega vprašanja ter s predstavitvijo predlogov ureditve v postopku priprave in sprejemanja predpisa. Sodelovanje javnosti je lahko spontano, ki izhaja iz interesa posameznika ali pa organizirano s pozivom ciljnim skupinam in strokovnjakom. Ob tem je treba upoštevati, da imajo določene interesne organizacije s posebnimi predpisi oziroma dogovori opredeljeno vlogo v postopkih priprave predpisov.

Pri vključevanju javnosti je treba upoštevati:

a)     načela

-  načelo pravočasnosti: pravočasno obveščanje javnosti (strokovne, zainteresirane ali ciljne javnosti) in zagotavljanje razumnega časa za sodelovanje (pregled gradiv, pripravo predlogov, pripomb in mnenj);

-  načelo odprtosti: omogočanje posredovanja pripomb in predlogov in mnenj v čim zgodnejši fazi priprave odločitev;

-  načelo dostopnosti: dostopnost gradiv in strokovnih podlag, uporabljenih v pripravi odločitev;

-  načelo odzivnosti: obveščanje sodelujočih o razlogih za upoštevanje ali neupoštevanje njihovih pripomb, predlogov in mnenj;

-  načelo transparentnosti: zagotavljanje transparentnosti postopka s predstavitvijo vsebine urejanja ter ravni in postopka sprejemanja odločitev, načina in rokov sodelovanja, pripomb in predlogov in mnenj vseh udeležencev;

-  načelo sledljivosti: zagotavljanje transparentnosti prejema in upoštevanja predlogov, pripomb in mnenj kakor tudi gradiv, nastalih v samem procesu sodelovanja (npr. zapisnikov), ter njihova dostopnost.

b)     minimalna priporočila

-  sodelovanje javnosti pri pripravi predpisov naj traja praviloma od 30 do 60 dni; izjema so predlogi predpisov, pri katerih sodelovanje po naravi stvari ni mogoče (na primer: nujni postopki, državni proračun);

-  pripravi naj se ustrezno gradivo, ki vsebuje povzetek vsebine s strokovnimi podlagami, ključna vprašanja in cilje;

-  po končanem postopku sodelovanja naj se pripravi poročilo o sodelovanju s predstavitvijo vpliva na rešitve v predlogu predpisa;

-  poziv k sodelovanju naj se izvede na način, ki bo zagotovil odziv ciljnih skupin in strokovnih javnosti ter obveščenost najširše javnosti; oblikujejo naj se liste subjektov, katerih sodelovanje pri pripravi predpisov določa zakon in subjektov, ki se ukvarjajo s področjem, zaradi kontinuiranega sodelovanja in obveščanja.

VII. URESNIČEVANJE RESOLUCIJE

Sprejem resolucije brez vsesplošne podpore in brez aktivnosti za njeno uresničitev ne bi pripomogel k dvigu osveščenosti ljudi, k izboljšanju kakovosti delovanja organov oblasti in k razvoju splošne pravne in politične kulture. Njen namen je spodbuditi odgovornost vseh subjektov za splošno pravno kulturo, ugled države, splošno stanje družbenih odnosov in navsezadnje za skupno dobro. Kolikor bolje je v družbi pravo sprejeto in obravnavano kot dragocena dobrina, toliko bolj in prej je možno pričakovati, da se bosta hkrati krepila tudi občutek in skrb za pravno varnost.

Da bi zakonodaja odražala družbena razmerja, opredeljena v Ustavi, je pri normativnem urejanju treba:

-        dosledno spoštovati hierarhijo pravnih aktov, vključno z razmerjem nacionalnih predpisov do mednarodnih pogodb in predpisov Evropske unije, sistemizacijo prava ter načelo delitve oblasti;

-        stremeti k večji skladnosti pravnega reda ter k medsebojni usklajenosti zakonov, ki urejajo vsebinsko medsebojno povezana področja, ki naj se praviloma obravnavajo sočasno in sprejemajo po vsebinskem zaporedju;

-        zaradi preglednosti pravnega reda in zagotavljanja pravne varnosti sprejemati spremembe in dopolnitve osnovnega zakona z njegovimi novelami, ne pa v okviru drugih zakonov;

-        dograditi pravni red s sprejetjem predpisov, ki bodo v celoti nadomestili uporabo predpisov bivše države v Republiki Sloveniji;

-        na podlagi celovite presoje posledic pripravljati in sprejemati take zakonske rešitve, da bodo podlaga za hitrejši, učinkovit in usklajen razvoj družbe ob upoštevanju pozitivnih in preprečevanju negativnih vidikov znanstveno-tehnološkega razvoja v skladu z družbenim sistemom vrednot;

-        urejati le temeljna vprašanja družbenih razmerij in materialno-pravna razmerja, ki so splošnega pomena;

-        izogibati se prepodrobnemu normiranju ter kazuističnemu urejanju posameznih vprašanj oziroma razmerij;

-        pri odločanju o podeljevanju javnih pooblastil za izdajo splošnih aktov ravnati restriktivno in obrazložiti utemeljenost prenosa pristojnosti iz državne uprave na nosilca javnega pooblastila;

-        urejati družbena razmerja s predpisi le v primerih, ko zastavljenih ciljev ni mogoče urediti na drug način;

-        dosegati čim širše soglasje o družbeni potrebnosti posameznega posega države s predpisi;

-        spodbujati in zagotavljati sodelovanje javnosti pri pripravi in spremljanju izvajanja predpisov;

-        zagotoviti, da je le utemeljena javna korist ob pogoju, da se ne posega v pridobljene pravice, lahko razlog za učinkovanje posameznih zakonskih določb za nazaj;

-        dosledno zagotoviti, da se sprejemanje predlogov zakonov po nujnem postopku omeji le na restriktivno uporabljene poslovniške razloge za tak postopek;

-        pravočasno uveljavljati spremembe in dopolnitve ureditve posameznega področja, ko ta ne ustreza več novim družbenim razmeram, ter dosledno urediti prehod na novo pravno ureditev z uskladitvijo prejšnjih pravnih razmerij;

-        opredeliti rok za uveljavitev sistemskih zakonov, praviloma daljši kot 15 dni, in to predvsem takrat, kadar zakoni v osnovi spreminjajo obstoječe norme sistemskih predpisov, ki vplivajo na človekove pravice in temeljne svoboščine ter pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb;

-        po večkratnih ali obsežnih spremembah in dopolnitvah zakonov pripraviti uradna prečiščena besedila zakonov;

-        ob predlogu zakona pripraviti tudi osnutke podzakonskih predpisov, ki skupaj predstavljajo celoto urejanja družbenega razmerja;

-        pripraviti vsebinske obrazložitve določb predlogov zakonov zaradi boljšega razumevanja in pravilnega izvajanja ter morebitnih kasnejših razlag namena zakonskih določb;

-        dosledno spoštovati predpisane postopke in roke brez časovnih pritiskov;

-        okrepiti nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem predpisov;

-        trajno spremljati izvajanje predpisov s presojo posledic na podlagi vnaprej določenih meril.

Ker normativna dejavnost terja, poleg jasno izraženih političnih usmeritev, strokovno usposobljene in politično nevtralne kadre, je še posebnega pomena skrb za njihovo stalno usposabljanje in izpopolnjevanje ter ustrezno materialno in moralno spodbujanje kakovostnega in učinkovitega dela ter izboljševanje pogojev njihovega dela. Predpise naj pripravlja uprava, zunanja strokovna pomoč pa se povabi k sodelovanju le pri specifičnih strokovnih vprašanjih.

Državni zbor in Vlada naj s spremembami in dopolnitvami poslovnikov in sprejemom drugih aktov ter doslednim izvajanjem v praksi zagotovita uresničevanje ciljev, načel in smernic iz te resolucije.

Organi samoupravnih lokalnih skupnosti naj v čim večji možni meri sledijo ciljem, načelom in smernicam iz te resolucije.

Izobraževalni programi in strokovni izpiti ter pogoji za delo v upravi naj se dopolnijo z vsebinami iz te resolucije.

Visokošolske organizacije naj vprašanju priprave predpisov v skladu s cilji te resolucije posvetijo ustrezno pozornost v študijskih programih.

Vlada naj spodbuja organiziranje civilne družbe ter identificira ciljne skupine za sodelovanje pri pripravi predpisov.

Državni zbor in Vlada spremljata uresničevanje te resolucije.

Državni zbor obravnava poročilo o uresničevanju te resolucije na podlagi predloga delovnega telesa Državnega zbora in mnenja Vlade na koncu prvega leta in na začetku zadnjega leta mandatne dobe ter sprejme stališča o njenem uresničevanju oziroma potrebne spremembe in dopolnitve.

Št. 001-01/09-3/22

Ljubljana, dne 19. novembra 2009

EPA 524-V

Državni zbor
Republike Slovenije
dr. Pavel Gantar l.r.
Predsednik