Številka: U-I-480/20-12
Datum: 18. 1. 2021
SKLEP
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Danijela Rebolja, Maribor, na seji 18. januarja
2021
sklenilo:
1. Izvrševanje 52. člena Zakona o interventnih ukrepih
za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS,
št. 175/20) v zvezi z 38. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah
Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 75/16) se do končne
odločitve Ustavnega sodišča zadrži.
2. Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši tako, da se do
končne odločitve Ustavnega sodišča prekinejo postopki za podaljšanje
akreditacij visokošolskim zavodom po 51.r členu in ne vodijo postopki izredne
evalvacije visokošolskih zavodov po 51.š členu Zakona o visokem šolstvu
(Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14,
75/16 in 65/17).
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelj na podlagi
petega odstavka 21.a člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni
list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju
ZRLI) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 52. člena Zakona o interventnih
ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19 (v nadaljevanju
ZIUOPDVE). Pojasnjuje, da je bila z izpodbijano zakonsko določbo spremenjena
prehodna določba 38. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis-K), ki je določala, da Nacionalna agencija
Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu (v nadaljevanju NAKVIS) pri
obstoječih visokošolskih zavodih preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev
visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka 14. člena Zakona o
visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki je bil spremenjen z ZVis-K, pri prvem
naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, izpodbijani
52. člen ZlUOPDVE pa je to spremenil tako, da se izpolnjevanje novih
strožjih pogojev preveri pri drugem naslednjem podaljšanju akreditacije
visokošolskega zavoda. Predlagatelj utemeljuje, da je do navedene spremembe
prišlo brez utemeljitve in iz razlogov, ki niso povezani z omilitvijo posledic
drugega vala epidemije COVID-19. Trdi, da je bilo z vključitvijo sporne
spremembe zakonodaje v interventni zakon in s sprejetjem sklepa o nedopustnosti
razpisa zakonodajnega referenduma volivcem in volivkam onemogočeno, da bi za
zakon, ki vsebuje sporno določbo, vložili pobudo ter kasneje zahtevo za razpis
zakonodajnega referenduma. Predlagatelj zatrjuje kršitev drugega odstavka
3. člena, 44. člena in prve alineje drugega odstavka 90. člena
Ustave.
2. Predlagatelj meni, da bi imel
predvideni ukrep resne in nepopravljive posledice za kakovost visokošolskega
izobraževanja, da pomeni nedopustno poseganje v postopke reakreditacije, ki so
v teku, ter da postavlja visokošolske zavode v neenak položaj, saj je v
dokazovanje kakovosti dela na posameznih univerzah vključeno več sto ljudi,
druge pa bi bile iz takega preverjanja izvzete. Pri tem se sklicuje na mnenje,
ki ga je podala NAKVIS ob sprejemanju izpodbijane zakonske določbe.
Predlagatelj zato predlaga, naj Ustavno sodišče do končne odločitve zadrži
izvrševanje 52. člena ZlUOPDVE.
3. Državni zbor je odgovoril na
predlog za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZlUOPDVE. Sklicuje se
na prvi odstavek 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS,
št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju
ZUstS) in trdi, da morajo biti v predlogu za začasno zadržanje navedene
konkretne škodljive posledice, ki bi jih povzročilo izvrševanje izpodbijanih
določb, in vsebovan prikaz škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi njihovega
neizvrševanja, ter posebej izkazana težka popravljivost škodljivih posledic.
Državni zbor uveljavlja, da predlagatelj ni izkazal, da bi v 30-dnevnem roku,
ki ga ima Ustavno sodišče v obravnavanem primeru na voljo za odločanje, prišlo
do škodljivih posledic. Obenem meni, da bi po drugi strani z začasnim
zadržanjem nastale škodljive posledice, če bi visokošolski zavod v tem času
izgubil akreditacijo, Ustavno sodišče pa bi kasneje odločilo, da izpodbijani
52. člen ZlUOPDVE predstavlja nujni ukrep za odpravo posledic epidemije.
Državni zbor trdi, da morajo biti za izdajo sklepa o začasnem zadržanju
izvrševanja izpodbijane zakonske določbe izkazane hujše posledice nezadržanja
od posledic zadržanja izvrševanja izpodbijane zakonske določbe, ter da če so te
enake, Ustavno sodišče takega sklepa ne izda, kot ga tudi ne izda v primeru, če
začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske določbe ni potrebno. Pri tem
se sklicuje na sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 19. 12.
1996 (OdlUS VII, 26) in št. U-I-28/97 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list
RS, št. 23/97, in OdlUS VIII, 271). Po mnenju Državnega zbora je predlog
za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE neutemeljen.
4. Mnenje je podala Vlada, ki meni, da
niso podane procesne predpostavke za obravnavo zahteve in Ustavnemu sodišču
predlaga, naj zahtevo zavrže brez presojanja izpolnjenosti pogojev za začasno
zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE. Podredno Ustavnemu sodišču
predlaga, naj predlog za začasno zadržanje zavrne.
5. Predlagatelj se je izrekel o mnenju
Vlade glede predloga za začasno zadržanje izvrševanja 52. člena ZIUOPDVE.
Trdi, da Vlada ni podala nobene obrazložitve svojega predloga, naj Ustavno
sodišče predlog zavrne. Predlagatelj vztraja, da lahko v času do končne
odločitve Ustavnega sodišča nastopijo nepopravljive posledice, ter se pri tem
ponovno sklicuje na stališče, ki ga je podala NAKVIS ob sprejemanju zakona
glede ukrepa iz 52. člena ZIUOPDVE.
B.
6. Po prvem odstavku
39. člena ZUstS sme Ustavno sodišče do končne odločitve v celoti ali delno
zadržati izvršitev predpisa, če bi zaradi njegovega izvrševanja lahko nastale
težko popravljive posledice. Kadar Ustavno sodišče odloča o začasnem zadržanju
izvrševanja izpodbijanega predpisa, vselej tehta med škodljivimi posledicami,
ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa, in škodljivimi
posledicami, ki bi nastale, če se izpodbijane določbe sploh ne bi izvrševale,
pa bi se v ustavnosodni presoji izkazalo, da niso v neskladju z Ustavo.
7. ZVis-K je s spremembo
14. člena ZVis določil strožje pogoje za ustanovitev visokošolskega
zavoda. Zakonodajalec je zato z 38. členom ZVis-K določil, da NAKVIS
preveri izpolnjevanje pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in
drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis1 pri prvem
naslednjem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda, vendar ne prej kot v
šestih mesecih od uveljavitve tega zakona. Z uveljavitvijo izpodbijanega
52. člena ZIUOPDVE je bila zakonska ureditev spremenjena tako, da NAKVIS
izpolnjevanje strožjih zakonski pogojev za ustanovitev visokošolskega zavoda
preverja šele ob drugem podaljšanju akreditacije visokošolskega zavoda. Iz
obrazložitve predloga izpodbijane zakonske določbe izhaja, da je predlagatelj
podaljšanje roka za izpolnjevanje zaostrenih pogojev utemeljil z izrednimi
razmerami, ki so nastopile s pojavom širjenja nalezljive bolezni COVID-19.2
8. Izdaja morebitnih odločb o prvem
podaljšanju akreditacije visokošolskemu zavodu po uveljavitvi ZVis-K, sprejetih
ob upoštevanju izpodbijanega 52. člena ZIUOPDVE brez presoje pogojev za
ustanovitev visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega
14. člena ZVis, bi pomenila, da bi bila tem visokošolskim zavodom
akreditacija podaljšana pod
neenakimi, manj zahtevnimi pogoji kot tistim, katerih odločitev o podaljšanju
akreditacije je že bila podvržena presoji izpolnjevanja teh pogojev po
14. členu ZVis. V primeru, če bi se izkazalo, da je 52. člen ZIUOPDVE
protiustaven in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, to na odločitev o
podaljšanju akreditacij visokošolskim zavodom, o katerih bi do tega trenutka že
bilo pravnomočno odločeno, ne bi imelo učinka (44. člen ZUstS). Poleg tega
pa bi bila v opisanem primeru onemogočena pravica volivcev do referenduma. Če
bi namreč Državni zbor kasneje sprejel zakon z enako vsebino in bi bil o njem
razpisan referendum, bi volivci glasovali o nečem, kar bi bilo lahko že vsaj
deloma izvršeno, oziroma o nečem, na kar dejansko ne bi mogli več vplivati.
Tudi če bi tak zakon kasneje ne bil sprejet, pa bi odločbe o prvem podaljšanju
akreditacij, sprejete v času veljavnosti 52. člena ZIUOPDVE, ohranile
svojo veljavo. Glede na navedeno bi v primeru, če bi se 52. člen ZIUOPDVE
izvrševal, potem pa bi se izkazalo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku
in bi ga Ustavno sodišče razveljavilo, lahko nastale težko popravljive
škodljive posledice.
9. Člen 38 ZVis-K je uredil prehodno
obdobje preverjanja pogojev iz prvega in drugega odstavka spremenjenega
14. člena ZVis za obstoječe visokošolske zavode in določil, da se ti
preverjajo šele ob prvem podaljšanju akreditacije (vendar ne prej kot v šestih
mesecih od uveljavitve ZVis-K). Z uveljavitvijo 52. člena ZIUOPDVE je bilo
to prehodno obdobje podaljšano. Začasno zadržanje izvrševanja 52. člena
ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, ki ga izpodbijana zakonska določba
spreminja, bi povzročilo, da bi morali obstoječi visokošolski zavodi pogoje iz
prvega in drugega odstavka spremenjenega 14. člena ZVis izpolnjevati brez
prehodnega obdobja, čeprav se obdobje, za katero so pridobili akreditacijo pred
uveljavitvijo ZVis-K, še ni izteklo. Zadržanje izvrševanja 52. člena
ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K bi lahko vodilo tudi v to, da
nekateri obstoječi visokošolski zavodi, ki bi jim bila v primeru uporabe
izpodbijane določbe akreditacija podaljšana v času do končne odločitve
Ustavnega sodišča, v teh postopkih ne bi bili uspešni. Pomenilo bi namreč to,
da bi morali obstoječi visokošolski zavodi takoj in s tem tudi v postopku za
prvo podaljšanje akreditacije visokošolskega zavoda (51.r člen ZVis) po
uveljavitvi ZVis-K in v postopku morebitne izredne evalvacije visokošolskega
zavoda (51.š člen ZVis) izpolnjevati zakonske pogoje za ustanovitev
visokošolskega zavoda iz prvega in drugega odstavka spremenjenega
14. člena ZVis. Za te visokošolske zavode bi torej začasno zadržanje
izvrševanja izpodbijane zakonske določbe lahko pomenilo nastanek škodljivih
posledic z izgubo akreditacije, kot trdi Državni zbor. Vendar je nastanek teh
škodljivih posledic mogoče preprečiti z določitvijo načina izvršitve začasnega
zadržanja 52. člena ZIUOPDVE v zvezi z 38. členom ZVis-K, v skladu s
katerim se postopki za podaljšanje akreditacij visokošolskim zavodom prekinejo
za relativno kratek čas do končne odločitve Ustavnega sodišča, NAKVIS
pa v tem času tudi ne vodi postopkov izredne evalvacije visokošolskih zavodov.
Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka sklepa.
10. Ustavno sodišče je na podlagi
tretjega odstavka 39. člena ZUstS določilo način izvršitve odločitve o
začasnem zadržanju izpodbijane zakonske določbe, v skladu s katerim se do
končne odločitve ne vodijo postopki izredne evalvacije visokošolskih zavodov po
51.š členu ZVis. Na ta način je omililo učinke začasnega zadržanja, ki bi sicer
povzročilo uveljavitev zahteve po izpolnjevanju pogojev iz spremenjenega
14. člena ZVis brez prehodnega obdobja. Z določitvijo ustreznega načina
izvršitve je poleg tega morebitne škodljive posledice zadržanja mogoče omejiti
na način, ki na drugi strani ne povečuje možnosti za nastanek škodljivih
posledic izvrševanja morebiti protiustavne določbe. Ustavno sodišče je zato odločilo
tudi, da se za čas do končne odločitve prekinejo vsi postopki za podaljšanje
akreditacij visokošolskim zavodom,ki jih NAKVIS vodi po 51.r členu ZVis, kar
pomeni, da roki iz 51.r člena ZVis za opravo procesnih dejanj v tem času ne
tečejo, svet NAKVIS pa ne sprejema odločitev iz osmega odstavka 51.r člena
ZVis. Ob tem je Ustavno sodišče upoštevalo, da bo glede na naravo zahteve in
kratek instrukcijski rok iz petega odstavka 21.a člena ZRLI takoj nadaljevalo z
odločanjem o zahtevi.
C.
11. Ustavno sodišče je sprejelo ta sklep na
podlagi prvega in tretjega odstavka 39. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr.
Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja
Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar,
dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sklep je sprejelo
soglasno.
Dr. Rajko Knez
predsednik
___________
1 Prvi in drugi odstavek
14. člena ZVis določata:
» Visokošolski zavod se
lahko ustanovi, če:
1. so opredeljena študijska
področja in znanstvenoraziskovalne oziroma umetniške discipline, za katere se
visokošolski zavod ustanavlja; pri opredelitvi študijskih področij se uporablja
klasifikacijski sistem izobraževanja in usposabljanja KLASIUS, pri opredelitvi
znanstvenoraziskovalnih področij pa mednarodna klasifikacija Frascati;
2. so predloženi predlogi
študijskih programov, ki jih bo visokošolski zavod izvajal, pri čemer mora biti
izkazana povezanost teh študijskih programov z znanstvenoraziskovalnim,
umetniškim oziroma strokovnim delom izvajalcev predmetov in z okoljem, v
katerem bo zavod deloval;
3. so zagotovljeni
ustrezni prostori, tehnično-tehnološka in druga potrebna oprema za izvedbo
študijskih programov;
4. so študentom in
zaposlenim zagotovljene storitve knjižnice visokošolskega zavoda, ki bo z
izvajanjem knjižnične dejavnosti podpirala študijski, strokovni, raziskovalni
in umetniški proces visokošolskega zavoda;
5. so zagotovljeni
visokošolski učitelji, znanstveni delavci, visokošolski sodelavci in drugi
strokovni sodelavci, potrebni za izvedbo študijskega programa, pri čemer mora
biti v kadrovskem načrtu izkazano:
– da bo imela univerza za
izvajanje vsakega letnika univerzitetnega študijskega programa zaposlenih
najmanj tretjino visokošolskih učiteljev za poln delovni čas oziroma temu
ustrezen obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega;
– da bo na samostojnem
visokošolskem zavodu – fakulteti ali umetniški akademiji ekvivalent najmanj
enega zaposlenega visokošolskega učitelja za poln delovni čas oziroma temu ustrezen
obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega na študijski program;
– da bo na samostojnem
visokošolskem zavodu – visoki strokovni šoli ekvivalent najmanj enega
zaposlenega visokošolskega učitelja za poln delovni čas oziroma temu ustrezen
obseg zaposlitev za krajši delovni čas od polnega na dva študijska programa;
6. ima predložen program
strokovnega oziroma raziskovalnega dela in poročilo o temeljnem ali
aplikativnem znanstveno-raziskovalnem oziroma umetniškem delu predvidenih
nosilcev in izvajalcev predmetov v zadnjih petih letih na področjih, za katera
se visokošolski zavod ustanavlja in v katerih so predlogi študijskih programov.
Za ustanovitev univerze
morajo biti akreditirani študijski programi na vseh treh stopnjah na vsaj
štirih znanstvenoraziskovalnih disciplinah po klasifikaciji Frascati in vsaj
petih izobraževalnih področjih na drugi klasifikacijski ravni KLASIUS. Za
ustanovitev samostojnega visokošolskega zavoda – fakultete ali umetniške
akademije, morajo biti izpolnjeni pogoji za izvajanje študijskih programov
najmanj za dve stopnji, za samostojni visokošolski zavod – visoko strokovno
šolo pa najmanj za prvo stopnjo.«.
2 Predlog Zakona o
interventnih ukrepih za omilitev posledic drugega vala epidemije COVID-19
(PKP6), EVA 2020-1611-0125 z dne 10. 11. 2020, obrazložitev predloga
57. člena zakona.