Na podlagi 107. člena v zvezi s 109. členom poslovnika
državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/2002) je Državni zbor Republike
Slovenije na seji dne 28. novembra 2002 sprejel
RESOLUCIJO
o migracijski politiki Republike Slovenije (ReMPRS)
1. UVOD
Resolucija o migracijski politiki Republike Slovenije,
sprejeta na podlagi 5. člena zakona o tujcih (Uradni list RS, št. 61/99, 9/2001
– ZPPreb in 87/2002), potrjuje in dopolnjuje načela, cilje in temelje
resolucije o imigracijski politiki Republike Slovenije (Uradni list RS, št.
40/99), s poudarkom na ukrepih za njeno uresničevanje v kontekstu sodobnih
migracijskih gibanj in novih pristopov k razvijanju skupne politike migracij in
azila Evropske unije.
Selitev je ena od oblik manifestiranja svobode gibanja, ki jo
zagotavlja 32. člen ustave Republike Slovenije. Tudi v skladu s Splošno
deklaracijo človekovih pravic ima vsakdo pravico do odselitve iz katerekoli
države in do vrnitve v državo svojega državljanstva. Ocenjeno število
mednarodnih migrantov v letu 2000 je bilo 150 milijonov, od tega okoli 31,5
milijona v širši Evropi, kar celino uvršča na drugo mesto takoj za Azijo in
pred Severno Ameriko. Na splošno je število ljudi, ki se selijo iz leta v leto
večje in najverjetneje se bodo migracijska gibanja, bodisi nadzirana ali ne, v
naslednjih letih še povečala. To samo po sebi, z izjemo množičnega eksodusa, ni
nič slabega. Nekatere ekonomske analize kažejo, da so migracije večinoma
koristne za vse družbe. Vendar je sedaj zelo pogosto, da se fenomen mednarodnih
migracij povezuje s številnimi negativnimi poudarki, ki so povezani s
percepcijami zlorabe azilnih sistemov, pomanjkanjem nadzora državnih meja,
grožnjo nacionalni ter mednarodni varnosti in stabilnosti. Mnogokje obstaja
odklonilen odnos delov domačega prebivalstva do priseljevanja in priseljencev,
ki ga je mogoče povezati z visokimi stopnjami brezposelnosti in mnenji, da bi
priseljenci lahko postali ekonomsko breme ali ogrožali politično ter
družbenoekonomsko stabilnost, medtem ko so predvsem nedokumentirani posamezniki
pogosto videni kar kot kriminalci.
Sodobna migracijska gibanja se po tipu in geografskih vzorcih
razlikujejo od preteklih. Notranja odprtost prostora Evropske unije je z
uveljavljanjem načel prostega pretoka ljudi, kapitala, blaga in storitev spremenila
meje regionalnih in dnevnih gibanj ljudi, sočasno pa se je spremenila tudi
struktura migrantov. Pojav “postindustrijskega“ vzorca migracij predstavlja
zadnjega od treh valov migracij po drugi svetovni vojni in zajema tri relativno
različne sestavine: visoko kvalificirano delovno silo, iskanje azila in
neregularno, “ilegalno“ ali “skrito“ gibanje.
Medtem ko je prvi element večinoma “neviden“ proces, je bilo
drugemu, ki ga sestavljajo begunci in prosilci za azil, v zadnjih letih
posvečene največ pozornosti, delno zaradi nadzorovanja uresničevanja
mednarodnih konvencij in delno zaradi izrazitega povečanja števila prošenj za
azil najprej v državah Evropske unije koncem osemdesetih in v začetku
devetdesetih let, in zdaj v državah kandidatkah za vstop v Evropsko unijo.
Tretji element se izrazito povečuje tako z neregularnim vstopom, kot tudi z
ostajanjem po poteku različnih kratkoročnih dovoljenj za vstop ali bivanje.
Spremenili so se tudi geografski vzorci migracij, na primer
še nedavno države izseljevanja so postale države priseljevanja. S koncem hladne
vojne so se predvsem zaradi geopolitičnih in ekonomskih sprememb odprle tudi
nove migracijske poti med vzhodom in zahodom evropske celine. To je povzročilo
izjemno intenzivno gibanje ljudi, v katerem srednja in vzhodna Evropa, predvsem
države kandidatke za članstvo v Evropski uniji, postajajo vse bolj raznoliko
migracijsko okolje. Preko njih potekajo migracijski tokovi iz vzhoda na zahod,
v največji meri po nezakonitih poteh, vedno bolj identificiranih s tihotapljenjem
in trgovino z ljudmi.
Novo dinamiko migracijskih tokov spremljajo nove oblike
upravljanja z migracijami. Z zmanjšano rastjo priliva v aktivno prebivalstvo v
kontekstu vedno večje potrebe po delavcih, še posebno visoko strokovno
usposobljenih, v nekaterih primerih pa tudi nekvalificiranih, se v začetku 21.
stoletja v razvitem svetu, in še posebno v Evropi, dogajajo velike spremembe,
ki ne učinkujejo le na intenzivnost in kvaliteto migracijskih tokov, z novimi
smermi in regijami, ki se vpletajo v ta proces, temveč tudi na reakcije držav
in skupnosti držav na migracijske fenomene. Rastoči trend upravljanja migracij
in upravljanja migracijskih politik na regionalnih ravneh, od katerih je
Evropska unija najizrazitejša, s hkratno potrebo po upravljanju migracijskih
politik na svetovni ravni, lahko vidimo kot proces borbe različnih interesov za
re/definiranje kategorij migracij in kodificiranje področja dovoljenega in
področja nezakonitega gibanja ljudi.
2. PREGLED MEDDRŽAVNIH MIGRACIJ IN OCENA STANJA IZVAJANJA
MIGRACIJSKE POLITIKE V SLOVENIJI
Po podatkih Statističnega urada Republike Slovenije je tuje
prebivalstvo v Sloveniji septembra 2001 štelo 44.264 oseb, približno 2000 več
kot zadnjega dne leta 2000. Podatki Ministrstva za notranje zadeve izkazujejo,
da je koncem leta 2001 51.449 oseb imelo različna dovoljenja za prebivanje, od
teh 69 odstotkov za začasno prebivanje. Med 13.534 osebami, ki imajo dovoljenje
za stalno prebivanje, ima 63 odstotkov to dovoljenje po določbah zakona o
urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji (Uradni list RS, št. 61/99, 54/2000 – odločba US in 64/2001).
Stanje na dan 30. 9. 2002 pa izkazuje, da je v Republiki
Sloveniji imelo 52.844 oseb urejen status tujca in sicer: 17.389 oseb je imelo
veljavna dovoljenja za stalno prebivanje (po zakonu o tujcih: 5.757, po zakonu
o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki
Sloveniji: 11.170, po noveli zakona o začasnem zatočišču: 863). Število tujcev
z začasno urejenim tujskim statusom: 33.278, število oseb z veljavnim statusom
po zakonu o azilu (Uradni list RS, št. 61/99, 113/2000 – odločba US, 124/2000
in 67/2001): 41 in število oseb z veljavnim začasnim zatočiščem: 1.273. Med
državljani posameznih držav v vseh kategorijah izstopajo državljani Bosne in
Hercegovine, pred državljani ostalih republik nekdanje SFRJ. Med ostalimi
državami je največ državljanov Ukrajine, Kitajske, Rusije itd.
Medletna primerjava izdanih dovoljenj za stalno prebivanje
pokaže, da je število izdanih dovoljenj že v letu 1999 znatno preseglo
dolgoletno povprečje, še večje odstopanje pa je vidno v letu 2000 in se bo po
pričakovanjih ponovilo leta 2002, saj je bilo že do 30. 9. 2002 izdanih 3.493
dovoljenj za stalno prebivanje. Odstopanja od povprečja so posledica
uveljavitve zakona o urejanju statusa državljanov držav naslednic nekdanje SFRJ
v letu 1999. 7.141 izdanih dovoljenj v letu 2000 je odraz pristopa ministrstva,
pristojnega za notranje zadeve, da takoj oziroma kar najhitreje reši tiste
vloge, ki so bile ob vložitvi popolne in zato ni bilo potrebno izvajati
dodatnega dokaznega postopka.
Ne glede na to, da je bilo od osamosvojitve države izdanih
20.088 dovoljenj za stalno prebivanje jih je bilo na dan 31. 4. 2002 veljavnih
še 17.389. Razkorak med obema številkama je pripisati dejstvu, da je precej
tujcev pridobilo državljanstvo Republike Slovenije, nekaj tujcev je umrlo, ali
pa se je dovoljenju odpovedalo.
Po letu 1998 pomembnost deleža tujih državljanov v
prebivalstvu Slovenije ponovno rahlo raste, vendar stopnja rasti po letu 1999
pada. Ni še jasno, ali gre le za kratkoročni fenomen, ki je lahko posledica
različnih vzrokov, med drugimi tudi skromnih stopenj priliva, naturalizacije
(1.305 oseb v letu 2001) in uradnega priznavanja segmenta populacije oziroma
urejanja statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje Jugoslavije. Kljub
nihanjem se delež tujcev v zadnjih letih ni bistveno spremenil in s približno
dvema odstotkoma v celotnem prebivalstvu ostaja med najnižjimi v Evropi. Več
kot 90 odstotkov tujcev v Sloveniji je državljanov Bosne in Hercegovine,
Hrvaške, ZR Jugoslavije in Makedonije.
Po letu 1998, ko je bil zabeležen negativni selitveni
prirast, je ponovno več priseljnih kot odseljenih tujih državljanov. Skupni
selitveni prirast je tako v zadnjih treh letih pozitiven (2.615 v letu 2000)
navkljub negativni neto migraciji državljanov Republike Slovenije (-624 v letu
2000). Razlogi za priseljevanje so različni. V letu 2000 se je po podatkih o
dovoljenjih za prvo prebivanje (3.851) več kot polovica tujcev priselila zaradi
zaposlitve in dela, nekaj manj kot četrtina pa zaradi združevanja družine. Po
spolni strukturi v prvi skupini prevladujejo moški (87%) in v drugi ženske
(62%). Državljanska sestava v glavnem odseva sestavo tuje populacije.
Od 25. 6. 1991 do 30. 9. 2002 je bilo vloženih skupaj 205.544
vlog za pridobitev slovenskega državljanstva, od tega je bilo z dokončnim
upravnim aktom rešenih 201.028 vlog, na odločitev pa čaka še 4.516 oseb, od
katerih je v postopku 3.569 oseb, 947 oseb pa čaka na uvedbo postopka.
Ugotovimo lahko, da je v enajstletnem obdobju samostojnosti
Republike Slovenije 191.429 oseb pridobilo državljanstvo Republike Slovenije,
na dan 30. 9. 2002 je imelo 17.389 oseb veljavno dovoljenje za stalno prebivanje,
33.278 oseb je imelo veljavni začasni status (veljavno dovoljenje za začasno
prebivanje, veljavni delovni ali poslovni vizum), 1.273 oseb ima veljaven
status po zakonu o začasnem zatočišču (Uradni list RS, št. 20/97, 94/2000 –
odločba US in 67/2002), 41 oseb ima status begunca, ki velja kot dovoljenje za
stalno prebivanje.
Po podatkih Zavoda za zaposlovanje je bilo na zadnji dan
oktobra 2001 v Sloveniji 33.773 tujih delavcev z različnimi delovnimi
dovoljenji. Od teh jih ima 10.480 tudi dovoljenje za stalno prebivanje. V
primerjavi z letom 1997 ugotavljamo rahel pad skupnega števila prijavljenih
tujih delavcev. Največjo skupino tujih delavcev predstavljajo državljani drugih
držav nekdanje Jugoslavije (77,6%). Drugo skupino tvorijo državljani drugih
jugovzhodnih in vzhodnoevropskih držav, predvsem Ukrajine in Ruske federacije
(14,5%). Od drugod je tujih delavcev malo, iz Kitajske na primer 121, iz visoko
dohodkovnih držav (EU in ZDA) 135. Glede na spol prevladujejo moški, vendar je
v drugi skupini več migrantk žensk. V izobrazbeni strukturi zaposlenih tujcev
prevladujejo nekvalificirani delavci, skoraj 80 odstotno zaposleni v
gradbeništvu. 623 delovnih dovoljenj je izdanih za samozaposlitev. Po navedbi
istega vira je 4.187 tujcev v letu 2001 prvič prišlo v državo na podlagi
dovoljenja za zaposlitev. Zakonsko določena kvota, omejena na 5 odstotkov
aktivnega prebivalstva, je bila po navedbi Ministrstva za delo, družino in
socialne zadeve v letu 2001 izkoriščena 44 odstotno. Iz navedenih podatkov
sledi, da so bila gibanja delovne sile v letu 2001 pod zakonsko določenim
limitom. Uporaba kvotnega sistema poleg skupnega najvišjega števila tujih
delavcev omogoča tudi številčno omejevanje prisotnosti tujih delavcev po
posameznih namenih, oziroma možnost določanja podkvot, kar bo temeljilo na
oceni potrebnosti kvotnih omejitev.
Od leta 1998 se je izrazito povečalo število prosilcev za
azil, še posebno v letu 2000, ko je bilo 9.244 prošenj v primerjavi s 776 v
letu poprej. V zgodnjih devetdesetih letih so prosilci skoraj izključno
prihajali iz ZRJ, BiH in Albanije, v letu 2000 pa jih je bilo največ iz Irana,
Turčije, Iraka in ZRJ. V letu 2001 se je število prosilcev ponovno občutno
zmanjšalo in sicer na 1.511 oseb. Skupno ima v Sloveniji azil 41 oseb, od tega
25 od leta 2001.
Število oseb z začasnim zatočiščem se je od avgusta 1997
prepolovilo. Vendar že skoraj desetletje v Sloveniji biva 1.237 državljanov
Bosne in Hercegovine z začasnim zatočiščem, kar narekuje potrebo po drugačni in
trajnejši ureditvi njihovega statusa in njihovi integraciji. Državni zbor
Republike Slovenije je 15. julija 2002 sprejel spremembe in dopolnitve zakona o
začasnem zatočišču, s katerimi je trajneje uredil status oseb z začasnim
zatočiščem. Po noveli zakona o začasnem zatočišču je bilo na dan 30. 9. 2002
izdanih 863 dovoljenj za stalno prebivanje, 207 oseb pa se je vrnilo v BiH.
V zadnjih letih se je povečalo tudi število ljudi, ki skušajo
vstopiti, krajši čas ostati ali pa preiti Slovenijo, zakonito ali nezakonito. Z
vizumskim režimom, ki vsebinsko ne odstopa od vizumskega režima v državah
Evropske unije, je Slovenija v letu 2001 izdala 104.134 vstopnih vizumov (za
približno tretjino več kot v letu 1999) in 10.205 tranzitnih vizumov (skoraj
šestkrat več kot v letu 1999). Nezakonito prehajanje državne meje se je začelo
povečevati v letu 1996 in se izrazito povečalo v letu 2000, predvsem zaradi
večjih skupin državljanov Irana, v letu 2001 pa se je število obravnavanih oseb
zmanjšalo za 42 odstotkov, na skupno 20.871. Nekoliko se je spremenila tudi
njihova državljanska sestava, predvsem so to bili državljani Romunije, Iraka,
Turčije, ZRJ in Makedonije. V prvem polletju leta 2002 je bilo obravnavanih
3.640 ali za 70 odstotkov manj ilegalnih prehodov državne meje kot v enakem
obdobju leta 2001 (v prvem polletju 2001 je bilo teh 12.271). Najpogosteje so
bili obravnavani državljani ZRJ, Makedonije in Turčije.
Zaradi kršitev zakona o tujcih je bilo v letu 2001
obravnavanih 15.251 oseb ali za 14.6 odstotkov manj kot v letu 2000. Največ
primerov je bilo zaradi nedovoljenega prestopa državne meje, in sicer 11.466
ali za 16.8 odstotkov manj kot leta 2000. Zaradi nedovoljenega bivanja v državi
je bilo vloženih 392 predlogov za uvedbo postopka o prekršku ali za 14.2
odstotkov manj kot v letu 2000. V prvem poletju leta 2002 je bilo obravnavanih
3.234 (8.672) oseb ali za 63 odstotkov manj kot leto prej. Največ primerov je
bilo zaradi nedovoljenega prehoda državne meje, in sicer 2.087 ali za 57
odstotkov manj kot leta 2001. Zaradi nedovoljenega bivanja v državi je bilo
vloženih 198 predlogov za uvedbo postopka ali za 19 odstotkov več kot v letu
2001.
Sorazmerno z naraščanjem števila ilegalnih prehodov državne
meje je v zadnjih letih naraščalo tudi število obravnavanih kaznivih dejanj
prepovedanega prehoda čez državno mejo. V letu 2001 je bilo sicer zaradi tega
kaznivega dejanja osumljenih 743 oseb ali za 12,1 odstotkov manj oseb kot v
letu 2000. V prvem polletju leta 2002 je bilo zaradi suma storitve kaznivega
dejanja prepovedanega prehoda čez državno mejo osumljenih 547 ali za 46
odstotkov več oseb kot v enakem obdobju leta 2001. Poleg tega je bilo sodnikom
za prekrške vloženih 210 ali za 16.6 odstotkov manj predlogov za uvedbo
postopka o prekršku zoper osebe, ki so vodile oziroma pomagale tujcem prestopiti
državno mejo zunaj mejnih prehodov.
V letu 2001 je bilo na mejnih prehodih zavrnjenih 59.917 oseb
ali za 33.4 odstotkov več oseb. V prvem polletju leta 2002 je bilo zavrnjenih
22.771 oseb ali za 15 odstotkov manj kot v enakem obdobju leta 2001.
Skladno s sklepi Vlade Republike Slovenije z dne 18. 1. 2001
so bila v razreševanje problematike, poleg Ministrstva za notranje zadeve,
intenzivnejše vključena tudi druga pristojna ministrstva, znotraj policije pa
so bila v ta namen porazdeljena finančna sredstva. Vlada Republike Slovenije je
s sklepom dne 14. 5. 2002 ugotovila, da se je nedovoljeno prehajanje državne
meje zmanjšalo v takšni meri, da več ne ogroža stabilnosti notranjih razmer,
kot je to ugotavljala v mesecu januarju 2001. V obdobju od 1. januarja do 30.
septembra 2002 je bilo v primerjavi z enakim obdobjem leta 2001 obravnavanih
5.623 (v letu 2001 – 18.797) ilegalnih prehodov državne meje, kar predstavlja
70 odstotkov manj kot v enakem obdobju lani. Najpogosteje so bili obravnavani
državljani ZRJ – 1.675 (v letu 2001 – 2.356), Makedonije – 1.039 (v letu 2001 –
1.492), Turčije – 680 (v letu 2001 – 3.006), Iraka – 428 (v letu 2001 – 2.989),
BiH – 358 (v letu 2001 – 337), Hrvaške – 296 (v letu 2001 – 401), Moldavije –
237 (v letu 2001 – 647), Romunije – 138 (v letu 2001 – 3.425) in Albanije (v
letu 2001 – 16).
Po oceni policije je zmanjšanje nedovoljenega prehajanja
državne meje posledica večje učinkovitosti pri varovanju državne meje in drugih
ukrepov, med katerimi je pomembno boljše sodelovanje s sosednjimi varnostnimi
organi in carinsko službo, predvsem na slovensko-hrvaški meji.
V zadnjem obdobju je bila sprejeta zakonodaja, ki jo je
določila resolucija o imigracijski politiki Republike Slovenije in ureja
področje azila, imigracije ter zaposlovanja tujcev. Sprejeti so bili: zakon o
azilu, zakon o tujcih, zakon o policiji (Uradni list RS, št. 49/98, 93/2001,
52/2002 – ZDU-1 in 56/2002 – ZJU), zakon o zaposlovanju in delu tujcev (Uradni
list RS, št. 66/2000), zakon o urejanju statusa državljanov drugih držav
naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji. Zakon o azilu je bil v letu 2000
in 2001 dopolnjen in spremenjen v skladu s pravnim redom Evropske unije. V letu
2002 so bili sprejeti tudi zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o začasnem
zatočišču, zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o tujcih in zakon o
spremembah in dopolnitvah zakona o državljanstvu (Uradni list RS, št. 96/2002)
ter zakon o nadzoru državne meje (Uradni list RS, št. 87/2002).
Na podlagi sprejetih predpisov in drugih sprejetih podzakonskih
aktov je pravni red na področju azila, vstopa, gibanja in prebivanja tujcev,
njihovega vračanja in izgona, zaposlovanja tujcev, nadzora državne meje in
vizumskega režima ter sklepanja dvostranskih sporazumov o ponovnem sprejemu
oseb usklajen s pravnim redom Evropske unije. Pravni red Republike Slovenije se
bo moral tudi v nadaljevanju ažurno prilagajati spremembam in dopolnitvam
pravnega reda Evropske unije na omenjenih področjih.
Tako ugotavljamo, da je v okvirih politično časovne
razsežnosti strategije vključevanj v Evropsko unijo usklajevanje zakonodaje
tega področja relativno uspešno, da pa so tako v smislu nadaljnjega
prilagajanja evropskemu pravnemu redu kot njegove uveljavitve potrebne določene
spremembe tudi na zakonodajnem področju. Sodelovanje z drugimi državami,
meddržavnimi in naddržavnimi strukturami se je na tem področju v zadnjih dveh
letih pospešeno in v glavnem pozitivno razvijalo. Vendar oblikovanje in stalno
dograjevanje politike migracij in azila ne more biti videno kot uveljavljanje
ustavnih in mednarodno pravnih načel, ali ožje, v luči priključevanja Evropski
uniji, harmonizacije notranje zakonodaje tega področja z evropskim pravnim
redom, temveč kot tematsko področje, ki je z lastno strategijo, načeli,
izhodišči in pravili integralna in fleksibilna entiteta prebivalstvenega,
gospodarskega, družbeno – kulturnega in političnega razvoja Republike
Slovenije. Glede na slednje ocenjujemo, da se druge relevantne politike, kot so
zunanja in varnostna politika, pa tudi zaposlitvena, investicijska,
izobraževalna, znanstveno – raziskovalna, socialna in zdravstvena politika, še
niso dovolj uskladile z načeli in cilji celovite migracijske politike, čeprav
so nekatera področja pri tem aktivnejša in bolj sistematična, kot na primer
pristop Ministrstva za kulturo.
Upravičeno lahko rečemo, da je tudi zaradi tega prihajalo do
različnih neusklajenih aktivnosti, podvajanj in celo tekmovanj, kar je privedlo
do negativnih učinkov za nekatere skupine migrantov in do večje kritike
upravljanja z migracijami in različnimi kategorijami migrantov – med drugim
iskalcev azila, oseb z začasnim zatočiščem in nezakonitih migrantov oziroma
prebežnikov. S hkratnim povečanjem števila prosilcev za azil in neregularnih
prestopov državne meje, je morda prav kritika, negodovanje in odpor posameznih
državljanov ali skupin civilne družbe, domačih in mednarodnih nevladnih
organizacij, delujočih na področju človekovih pravic in človekoljubnosti,
privedla do spoznanja, da je lahko ekonomska, socialna, politična in človeška
cena za državo in družbo večja kot so stroški dosledne, celovite in
koordinirane migracijske politike.
Zaradi navedenega predlagana resolucija o migracijski
politiki ob ohranjanju načel, ciljev in temeljev prve resolucije o imigracijski
politiki Republike Slovenije predvsem dopolnjuje ukrepe za njeno uresničevanje.
3. NAČELA MIGRACIJSKE POLITIKE REPUBLIKE SLOVENIJE
Glede na svoj univerzalni pomen se temeljna načela
oblikovanja migracijske politike Republike Slovenije, ki so bila opredeljena v
predhodni resoluciji, ne spreminjajo in so:
-
načelo solidarnosti, mednarodne delitve bremen in odgovornosti, ki
predpostavlja obveznost nudenja zaščite in pomoči beguncem, vendar njihov
posredni pomen zajema tudi nezakonite migracije in njihove posledice;
-
načelo odgovornosti do državljanov in države, ki se predvsem nanaša na
regularna, relativno svobodna priseljevanja in odseljevanja ter regulacije
naturalizacije. To načelo se nanaša tudi na priseljevanje in vračanje
državljanov in oseb slovenskega porekla ter na odgovornost za ohranitev in
razvoj identitete slovenskega naroda;
-
načelo spoštovanja prava in človekovih pravic, ki pomeni izpolnjevanje
obveznosti iz mednarodnih pogodb, spoštovanje splošno sprejetih načel in
pravnega reda. To načelo zahteva spoštovanje človekovih pravic vseh ljudi in z
določenimi izjemami spoštovanje civilnih pravic vseh v državi zakonito
prisotnih, od zaščite osebnih podatkov do osebne svobode in načela nevračanja
(non refoulement);
-
načelo dolgoročne makroekonomske koristnosti, ki opredeljuje relativno
svobodne migracije. Glede na to načelo je mogoče opredeliti merila
nadzorovanega sprejema migrantov glede na povpraševanje slovenskega trga
delovne sile ali kapitala, ob upoštevanju približevanja notranjemu trgu
Evropske unije in hkratnemu preprečevanju nezakonitih imigracij in
zaposlovanja;
-
načelo zgodovinske odgovornosti, ki gradi na konceptu kontinuuma
zgodovine in strukturi mednarodnih odnosov;
-
načelo enakopravnosti, svobode in vzajemnega sodelovanja, ki se predvsem
nanaša na integracijsko politiko.
4. IZHODIŠČA STRATEGIJE ZA SKUPNO POLITIKO MIGRACIJ IN AZILA
V EVROPSKI UNIJI
V okviru Evropske unije so na podlagi Amsterdamske pogodbe in
v kontekstu izgradnje skupnega prostora “svobode, varnosti in
zakonitosti/pravičnosti“ sklepi tamperskega Evropskega sveta v oktobru 1999
postavili elemente strategije za skupno politiko migracij in azila. Ta
strategija se izraža v:
-
prizadevanjih za vzpostavitev partnerstva in sodelovanja med državami
Evropske unije, državami izvora in državami, preko katerih potekajo migracijski
tokovi, ki zahtevajo razvijanje bolj celovitega pristopa k migracijam na
političnem področju, predvsem v večji usklajenosti notranjih in zunanjih
politik držav članic in Evropske unije, zagotovitvi spoštovanja človekovih
pravic in uveljavitvi potrebnega (so) razvoja držav izvora, tranzita in
priseljevanja;
-
ukrepih za ustanovitev skupnega evropskega azilnega sistema, ki bi
vseboval jasno opredelitev države odgovorne za proučitev prošnje za azil,
skupne standarde učinkovitega in poštenega azilnega postopka ter minimalne
standarde sprejema, približevanje kriterijev za priznanje in vsebino begunskega
statusa s ciljem vzpostavitve skupnega azilnega postopka uniformnega statusa (statusov)
v vseh državah članicah Evropske unije za osebe, ki jim je bil podeljen azil;
-
ukrepih za pravično obravnavanje državljanov tretjih držav, predvsem z
odločnejšo integracijsko politiko in nediskriminacijo v ekonomskem, socialnem
in kulturnem življenju, za preprečevanje diskriminacije, ksenofobije in rasizma
ter za približevanje legalnega statusa priseljencev statusu državljanov države
članice z možnostjo pridobitve državljanstva;
-
predlogih, ki v kontekstu novih ekonomskih in demografskih kazalcev ter
ocen poleg sprejema oseb iz humanitarih razlogov, razlogov po Ženevski
konvenciji in združevanja družine pripoznavajo tudi potrebo po omogočitvi
zakonitega sprejema in bivanja ekonomskih migrantov in približevanje
nacionalnih zakonodaj na tem področju;
-
celovitejšem pristopu k upravljanju migracijskih tokov, ki uveljavlja
dialog v razmerjih med državami izvora, prehoda in ciljnimi državami,
upoštevaje politične in razvojne potrebe vseh ter temeljne človekove pravice in
svoboščine. Ključni elementi v upravljanju so med drugim: ukrepi za
sistematično preprečevanje nezakonitih migracij, tihotapljenja migrantov in
trgovanja z ljudmi, razvoj skupne vizumske politike, politike vračanja tujcev,
vzpostavitev pravosodnega in policijskega sodelovanja, pretok in preglednost
informacij ter pomoč državam izvora in prehoda.
5. TEMELJI MIGRACIJSKE POLITIKE
V skladu z določbami Ustave Republike Slovenije in načeli
migracijske politike temelji migracijske politike opredeljujejo posamezne cilje
komplementarnih delov te politike, ki so:
-
svetovna solidarnost in dejavno delovanje na področju preprečevanja
vzrokov množičnih migracij;
-
aktivna slovenska politika v evropskem prostoru;
-
aktivna slovenska politika s sosednjimi državami v srednji in
jugovzhodni Evropi;
-
zaščita in pomoč beguncem ter drugim iskalcem azila ter osredotočenje na
možnost prostovoljnega vračanja;
-
regulacija priseljevanja;
-
preprečevanje nezakonitih migracij;
-
integracija;
-
stalno spremljanje razmer v Sloveniji in po svetu.
6. ELEMENTI MIGRACIJSKE POLITIKE
V vsebinskem pogledu se morajo na teh temeljih razviti
državne politike na različnih področjih migracijske politike, ki morajo
upoštevati vrsto elementov, njihovih medsebojnih povezav in drugih dejavnikov,
od katerih so še posebno pomembni:
-
sistemskost oziroma usklajenost, zgrajena na medsebojnih povezavah
migracijske politike, ki jo tvorijo: azilna politika, imigracijska politika,
politika upravljanja migracijskih tokov in integracijska politika oziroma
politika do priseljencev;
-
sistemskost, ki jo tvorijo povezave migracijske politike z drugimi
relevantnimi politikami;
-
ustrezna institucionalizacija področja migracij v okviru javne uprave, v
procesu vključevanja v Evropsko unijo in širše upravne strukture, ki v okviru
zakonodaje omogoča samostojno, kvalitetno in učinkovito opravljanje nalog;
-
usklajenost z mednarodnimi standardi na področju varstva človekovih
pravic in svoboščin, ki se odražajo med drugim tudi v doslednem spoštovanju
načela nevračanja (non-refoulement) ter uveljavitvi in spoštovanju osnovnih
načel pravice do združevanja družine;
-
vzpostavitev pogojev, v katerih lahko migracijski procesi predstavljajo
vzpodbudo ekonomskemu in družbeno kulturnemu razvoju;
-
omogočitev razmaha znanstvene in raziskovalne dejavnosti kot podpore za
načrtovanje migracijske politike;
-
preverjanje konsistentnosti in učinkovitosti sprejetih ukrepov,
usklajenosti med cilji, mehanizmi in učinki politike s ciljem nenehnega
prilagajanja okoliščinam in procesom;
-
uveljavitev strokovnega, družbenega, parlamentarnega, sodnega in
mednarodnega nadzora.
Zaradi kompleksnosti področja migracij, pri tem mislimo na
ločene, a povezane in dopolnjujoče se dele oziroma politike, ki so opredeljene
kot:
-
azilna politika, ki se nanaša na sestavine in ukrepe, ki zadevajo
sprejem, vrste in obseg zaščite ter oblike bivanja iskalcev, prosilcev in
pridobitnikov azila, repatriacije in preselitev. Je del begunske politike, ki
med drugim zajema tudi mednarodno reševanje begunskih problemov in njihovih
vzrokov;
-
imigracijska politika v ožjem smislu oziroma priselitvena politika, ki
se nanaša na regulacijo priseljevanja, torej na načela, pravila in postopke, ki
tujcem dovoljujejo vstop, zaposlitev in/ali bivanje ter stalno naselitev;
-
politika upravljanja migracijskih tokov, ki se še posebno nanaša na
preprečevanje nezakonitih imigracij in boj proti tihotapljenju migrantov in
trgovanju z ljudmi ob hkratni zaščiti žrtev;
-
integracijska politika oziroma v ožjem smislu priseljenska politika do
prisotnih in bodočih priseljencev, ki se nanaša na ukrepe države in družbe, ki
zagotavljajo ugodne pogoje za kakovost življenja priseljenih, vključno z
aktivnim preprečevanjem diskriminacije, ksenofobije in rasizma, spodbujajo
integracijo in omogočajo, da priseljenci postanejo odgovorni udeleženci
družbenega razvoja Slovenije. Za uporabo te resolucije se za
priseljenca/priseljenko šteje vsakdo po preteku enega leta od prijave
prebivališča v Republiki Sloveniji.
7. AKTIVNOSTI
Dejavnosti, ki bodo vodile k enotnemu in sistemskemu pristopu
k uresničevanju migracijske politike, se kažejo v več smereh. V ta namen lahko
služi vrsta instrumentov in ukrepov:
-
mednarodno primerljiva in s pravnim redom Evropske unije usklajena
pravna ureditev migracij;
-
vzpostavitev sodelovanja z državami izvora in prehoda migracij v okviru
bilateralnega ali multilateralnega sodelovanja;
-
uveljavitev azilne politike, katere cilji so: zagotovitev učinkovite
zaščite in pomoči beguncem ob doslednem spoštovanju pravice do iskanja in
uživanja azila ter načela nevračanja (non refoulement); posebna pozornost mora
biti namenjena varstvu otrok in begunk in drugih občutljivih kategorij beguncev
ter uveljavitvi programov njihovega prostovoljnega vračanja; vzpostavitev
sodelovanja z drugimi državami ob množičnih begunskih krizah po načelu delitve
bremen/odgovornosti ter aktivna vloga pri razreševanju begunske problematike in
odstranjevanju vzrokov množičnih begunskih tokov s političnimi, ekonomskimi in
moralnimi sredstvi;
-
usklajevanje priseljevanja z uravnavanjem potrebnega priliva v aktivno
prebivalstvo Slovenije, določanjem meril in prednosti upoštevaje interese
Republike Slovenije; razvojne načrte in programe ter povpraševanje na trgu
dela; omogočanje priseljevanja družinskih članov, tako slovenskih državljanov
kot tujih priseljencev, v skladu z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami;
spodbujanjem priseljevanja in vračanja slovenskih državljanov in tujcev
slovenskega porekla; upoštevanje mednarodnih pogodb o prostem pretoku oseb ter
drugih dvostranskih ali večstranskih sporazumov; upoštevanjem azila v skladu z
Ženevsko konvencijo o statusu beguncev, iz humanitarnih razlogov in razlogov po
zakonu o začasnem zatočišču kot integralno, čeprav vsebinsko drugačno obliko
priseljevanja;
-
preprečevanje nezakonitih imigracij, ki poleg mednarodnega sodelovanja
in predvstopnih dejavnosti predstavlja:
-
učinkovit nadzor državnih meja in mejnih prehodov, strokovno
usposobljene varnostne organe za preprečevanje tihotapljenja migrantov in
trgovine z ljudmi oziroma odkrivanje ponarejenih ali ukradenih potnih listin,
za odkrivanje tujcev, ki nezakonito prebivajo ter njihovo učinkovito vračanje v
države izvora ali tranzita;
-
informacijske povezave med državami ter ustrezna tehnična sredstva, ki
omogočajo odkrivanje ponaredkov in zlorab, usposobljena upravna struktura na
državni in lokalni ravni, ki odloča o vstopu in prebivanju tujcev, pravni
ureditvi prebivanja, o prošnjah za azil, kakor tudi v drugih primerih upravnega
odločanja o imigracijskih zadevah;
-
kaznovalno politiko, ki odvrača posameznika in organizirane združbe od
kaznivih ravnanj, povezanih z migracijami, tihotapljenjem in trgovanjem z
ljudmi, še posebno z otroki in ženskami, in po kateri bodo osebe, ki so žrtve
zlorab in izkoriščanja, zaščitene, storilci pa ustrezno kaznovani;
-
zagotovitev učinkovitega sodelovanja diplomatsko konzularnih
predstavništev, ministrstva, pristojnega za notranje zadeve, policije in
upravnih enot;
-
uveljavitev integracijske politike, katere cilji so zasnovani na
temeljnih načelih in vrednotah enakopravnosti, svobode in vzajemnega
sodelovanja. V tem kontekstu enakopravnost pomeni zagotavljanje enakih
socialnih, ekonomskih in civilnih pravic; svoboda pravice do izražanja kulturne
identitete ob zagotovitvi spoštovanja integritete in dostojanstva vsakega
posameznika in ohranjanja lastne kulture v skladu z zakoni in temeljnimi
vrednotami Republike Slovenije; vzajemno sodelovanje pa pravico do
udejstvovanja in odgovornosti vseh v neprekinjenem procesu ustvarjanja skupne
države;
-
sprejemanje ukrepov, s katerimi bi zagotovili nediskriminatorne postopke
in ravnanja do priseljencev v ekonomskem, družbenem in kulturnem življenju ter
dodeljevanje pravic in obveznosti, s katerimi bodo priseljenci v skladu z
dolžino bivanja upravičeni do bolj enakopravnega statusa v razmerju do
državljanov Republike Slovenije v smeri proti polnemu državljanstvu.
8. UKREPI ZA UVELJAVITEV MIGRACIJSKE POLITIKE
Ukrepi za učinkovito in usklajeno izvajanje migracijske
politike, med drugim, zajemajo:
-
aktivno sodelovanje pri oblikovanju mednarodne migracijske in begunske
oziroma azilne politike na globalnem in regionalnem evropskem nivoju, pri
upravljanju z migracijskimi tokovi in posameznimi migranti ter odpravljanju
vzrokov za nastanek množičnih migracijskih gibanj;
-
usklajevanje z evropskim pravnim redom;
-
analizo usklajenosti pravnega reda na področjih izobraževanja,
socialnega varstva in skrbstva, zdravstvenega varstva in zdravstvenega
zavarovanja, kulture, delovnih razmerij in drugih področij in na tej podlagi
spremembo področnih zakonov v tistem delu, ki se nanašajo na tujce tako, da
bodo določbe omogočile izvajanje stališč resolucije;
-
uveljavitev izhodišč integracijske politike, kar zahteva določene pravne
okvire in družbene ukrepe, tako v okviru splošne družbene politike kot tudi za
posamezne skupine priseljencev usmerjene programe, ki bodo spodbujali
integracijo priseljencev v slovensko družbo, preprečevali diskriminacijo in
družbeno obrobnost in omogočali, da priseljenci izražajo in gojijo lastno
kulturo in vrednote na podlagi spoštovanja osebne integritete in dostojanstva v
skladu z zakoni Republike Slovenije;
-
pripravo programov za objektivno obveščanje javnosti o različnih
vidikih, vzrokih in posledicah migracijskih gibanj, tudi kot predpostavke za
preprečevanje morebitnega razraščanja ksenofobije in odklonilnega odnosa do priseljencev;
-
vzpostavitev institucij za funkcionalno in racionalno izvajanje upravnih
postopkov, za usklajeno delovanje horizontalnih in vertikalnih ravni državnih
organov in za vodenje celotne migracijske politike, kar predstavlja tudi
sodelovanje s skupnostmi lokalne samouprave;
-
sodelovanje z znanstveno raziskovalnimi in izobraževalnimi ustanovami
ter nevladnimi organizacijami, ki delujejo na področju migracij.
Za uresničitev vseh načrtovanih ukrepov mora Vlada Republike
Slovenije v roku šestih mesecev po uveljavitvi resolucije imenovati delovno
skupino, sestavljeno iz strokovnjakov Ministrstva za delo, družino in socialne
zadeve, Ministrstva za gospodarstvo, Ministrstva za kulturo, Ministrstva za
obrambo, Ministrstva za šolstvo, znanost in šport, Ministrstva za zunanje
zadeve, Slovenske varnostno-obveščevalne agencije, Urada za priseljevanje in
begunce ter drugih organizacij in posameznikov, zaradi priprave izvedbe možnih
ukrepov za uveljavitev načel in ciljev migracijske politike.
Št. 213-04/91-1/46
Ljubljana, dne 28. novembra 2002.
Predsednik
Državnega zbora
Republike Slovenije
Borut Pahor l. r.