Odločba o delni razveljavitvi 5. točke in o razveljavitvi 7. točke tretjega odstavka 58. člena Zakona o veterinarstvu ter o ugotovitvi skladnosti posameznih določb Zakona o veterinarstvu z Ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta in na pobudo Veterinarske zbornice Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Magdalena Vrabič, odvetnica v Šentjurju, na seji dne 20. maja 2004

o d l o č i l o:

1. Točka 5 tretjega odstavka 58. člena Zakona o veterinarstvu (Uradni list RS, št. 33/01) se razveljavi, kolikor se nanaša na oblikovanje cen veterinarskih storitev, ki niso javna veterinarska služba.

2. Točka 7 tretjega odstavka 58. člena Zakona o veterinarstvu se razveljavi.

3. Prvi odstavek 52. člena, tretji odstavek 59. člena, drugi odstavek 67. člena, 82. člen ter peti in šesti odstavek 101. člena Zakona o veterinarstvu niso v neskladju z Ustavo.

4. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zahteva za oceno ustavnosti drugega in tretjega odstavka 101. člena Zakona o veterinarstvu se zavržeta.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Predlagatelj in pobudnica predlagata oceno ustavnosti določb 51., 52. in 67. člena Zakona o veterinarstvu (v nadaljevanju: ZVet-1), ker naj bi bile v neskladju s 74. členom Ustave. Navajata, da Zakon v prvem odstavku 52. člena večino veterinarskih dejavnosti opredeli kot javno službo, za katero je treba pridobiti koncesijo. Zasebni veterinarji naj tako brez dovoljenja države ne bi mogli opravljati niti tipičnih veterinarskih dejavnosti, čeprav je naročnik in plačnik večine tako imenovane javne veterinarske službe posameznik in je izražen le njegov interes. Za zasebno veterinarsko službo naj bi bila nesprejemljiva tudi določba drugega odstavka 67. člena, po kateri nosilci dejavnosti in veterinarji, ki so pridobili dovoljenje za opravljanje javne veterinarske službe, za delo odgovarjajo veterinarski upravi, saj naj bi s tem država posegala v organizacijo zasebne veterinarske službe. Predlagatelj in pobudnica menita, da navedeno za obstoječe zasebne veterinarske organizacije pomeni omejevanje svobodne gospodarske pobude, poleg tega pa tudi poseg v obstoječo ureditev in v že pridobljene pravice, kar je v neskladju s 155. členom Ustave. V neskladju s 74. členom Ustave naj bi bila tudi določba 5. točke tretjega odstavka 58. člena, ki omogoča Veterinarski zbornici, da določa osnove in merila za oblikovanje cen veterinarskih storitev. Izpodbijana določba naj bi omejevala konkurenco v nasprotju z Zakonom o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK), ki prepoveduje in sankcionira kartelno določanje nivoja cen. Določbi 7. točke tretjega odstavka 58. člena, ki določa sodelovanje Veterinarske zbornice v postopku podeljevanja javnih pooblastil, predlagatelj in pobudnica očitata neskladje s 121. členom Ustave, ki določa, da lahko javno pooblastilo podeli samo zakon. V neskladju s 121. členom Ustave naj bi bila tudi določba tretjega odstavka 59. člena ZVet-1, ki določa, da se medsebojno razmerje med Veterinarsko upravo Republike Slovenije (v nadaljevanju: VURS) in Veterinarsko zbornico uredi s pogodbo. Predlagatelj in pobudnica očitata določbi nerazumljivost oziroma nejasnost, saj menita, da obseg dejavnosti Veterinarske zbornice, vlogo VURS in kontrolo izvajanja javnih pooblastil določa že sam Zakon. Dalje predlagatelj in pobudnica navajata, da prvi odstavek 59. člena ZVet-1 določa, da mora Veterinarska zbornica za izvajanje javnih pooblastil izpolnjevati predpisane kadrovske in druge pogoje, kar ugotovi generalni direktor VURS. Izpodbijani sedmi odstavek 59. člena pa določa, da pogoje iz prvega odstavka 59. člena predpiše minister. Glede na določbo prvega odstavka 99. člena Zakona mora to storiti v roku enega leta po uveljavitvi Zakona, hkrati pa je v 101. členu določeno, da se mora Veterinarska zbornica preoblikovati v roku treh mesecev. Predlagatelj in pobudnica poudarjata, da preverjanje izpolnjevanja pogojev ni mogoče, dokler pogoji niso predpisani. Glede na navedeno zatrjujeta neskladje sedmega odstavka 59. člena Zakona s prvim in z drugim odstavkom 59. člena, s tretjim odstavkom 101. člena Zakona ter s členi 153, 154 in 155 Ustave. Ker naj bi za zasedbo delovnega mesta direktorjev uradov in generalnega direktorja predpisovala očitno pristranske in nepotrebne pogoje, brez upoštevanja splošnih pogojev, ki veljajo za delavce v državni upravi, določbi 82. člena predlagatelj in pobudnica očitata neskladje s 122. členom Ustave. S tem, ko peti odstavek 101. člena ZVet-1 določa, da se morajo že sklenjene koncesijske pogodbe uskladiti z Zakonom najkasneje v roku enega leta po njegovi uveljavitvi, šesti odstavek istega člena pa, da so doktorji veterinarske medicine dolžni pridobiti veterinarsko licenco po tem zakonu v roku devetih mesecev po njegovi uveljavitvi, navedeni določbi po predlagateljevem in pobudničinem mnenju posegata v že pridobljene pravice in s tem kršita 155. člen Ustave.

2. Državni zbor v odgovoru in Vlada v mnenju k zahtevi glede izpodbijanega 52. in 67. člena Zakona navajata, da razvrstitev večine veterinarskih dejavnosti v okvir javne veterinarske službe (kar obenem pomeni manjši obseg dejavnosti, ki se lahko opravljajo v okviru zasebnopravnega režima) ter ureditev, po kateri so nosilci koncesije za opravljanje javne veterinarske službe in veterinarji, ki dobijo dovoljenje za opravljanje javne veterinarske službe, za svoje delo odgovorni VURS, ne pomeni kršitve 74. člena Ustave. Poudarjata, da za tako ureditev obstajajo upravičeni, v javnem interesu utemeljeni razlogi. Nepretrgano izvajanje veterinarske službe je namreč zaradi izjemno velikega vpliva na zdravstveno varstvo živali in ljudi (prenašanje nalezljivih kužnih bolezni), mednarodno trgovino in s tem posledično na nacionalno gospodarstvo ter preskrbo prebivalstva z najnujnejšimi živili (meso, mleko) nujno, ne glede na ekonomski interes. Močno poudarjen javni interes na tem področju po njunem mnenju terja pri izvajanju pretežnega dela veterinarskih opravil določene specifičnosti, ki se kažejo tako v pogojih izvajanja kot tudi v oblikah izvajanja, kar je razvidno iz sprejetih rešitev izpodbijanega 52. člena kot tudi iz celotnega koncepta Zakona. Glede 5. točke tretjega odstavka 58. člena navajata, da prenos upravnih nalog na Veterinarsko zbornico kot interesno združenje, v katerem so zastopani različni interesi, že sam po sebi zagotavlja uravnotežen način oblikovanja cen. Dodatno jamstvo, da ne bi prihajalo do "kartelnega" oblikovanja cen, pa naj bi zagotavljalo tudi sodelovanje sveta uporabnikov. Zavračata tudi očitke predlagatelja in pobudnice glede neustavnosti 7. točke tretjega odstavka 58. člena Zakona. Pojasnjujeta, da je bilo javno pooblastilo Veterinarski zbornici podeljeno z Zakonom. Izpodbijana določba naj bi interesnemu združenju le dopuščala izražati mnenje oziroma pomagati v okviru izvrševanja Zakona pri iskanju subjektov, ki bodo zlasti zaradi strokovnih vidikov sposobni izvrševati upravne naloge celoviteje, kvalitetnejše ali z manjšimi stroški kot sama uprava. Kot neutemeljen zavračata tudi očitek o neustavnosti sedmega odstavka 59. člena Zakona, glede tretjega odstavka 59. člena pa Državni zbor pojasnjuje, da je Sekretariat za zakonodajo in pravna vprašanja opozoril, da je pogodba o medsebojnih razmerjih med VURS in Veterinarsko zbornico zaradi narave nalog nepotrebna, vendar je med sprejemanjem Zakona prevladalo stališče, da pogodba ne posega ne v zakonsko ne v podzakonsko ureditev, temveč le podrobneje ureja način izvajanja posameznih nalog v smislu tehničnih vprašanj. Prav tako neutemeljen naj bi bil očitek o neustavnosti 82. člena, saj je po njunem mnenju zaradi specifične narave dejavnosti prav gotovo dopustno s posebnim zakonom določiti strožje pogoje oziroma višjo stopnjo strokovne usposobljenosti za primerljiva delovna mesta. V zvezi s petim in šestim odstavkom 101. člena Zakona menita, da je zaradi javnega interesa takšno poseganje v obstoječo ureditev ustavno dopustno.

B)–I

3. Po drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem, če izkaže svoj pravni interes. Pravni interes za vložitev pobude je po drugem odstavku 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v pobudnikove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj.

4. Ker sta pobuda Veterinarske zbornice Slovenije in zahteva Državnega sveta vsebinsko povsem enaki, Ustavno sodišče ni posebej ugotavljalo izpolnjenosti procesne predpostavke pravnega interesa pobudnice Veterinarske zbornice Slovenije. Pobudo je pridružilo zahtevi, jo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena oziroma prvega odstavka 28. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B)–II

Presoja prvega odstavka 52. člena in drugega odstavka 67. člena ZVet-1

5. Predlagatelj in pobudnica očitata izpodbijanima določbama, da omejujeta svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave) zasebnih veterinarskih organizacij. Pobudnica izrecno navaja tudi 51. člen, vendar zgolj v povezavi s prvim odstavkom 52. člena, zato je Ustavno sodišče presojalo le ustavnost prvega odstavka 52. člena. Ne strinjata se z ureditvijo, po kateri je večina tipičnih veterinarskih dejavnosti (kot npr. izvajanje ukrepov za preprečevanje, odkrivanje in zdravljenje poškodb in kirurški posegi na živalih – del 6. točke 51. člena, osemenjevanje – del 7. točke 51. člena, veterinarski pregledi živali – 8. točka 51. člena, osnovna terenska in laboratorijska diagnostika za odkrivanje kužnih bolezni živali – 10. točka 51. člena) določena kot dejavnost javne veterinarske službe, ki se opravljajo v okviru mreže javne veterinarske službe. Z izpodbijano določbo drugega odstavka 67. člena Zakona, po kateri so nosilci koncesije za opravljanje javne veterinarske službe in veterinarji, ki dobijo dovoljenje za opravljanje javne veterinarske službe, za delo odgovorni VURS, pa naj bi država posegala v gospodarsko in strokovno organizacijo zasebne veterinarske službe.

6. Po 74. členu Ustave je gospodarska pobuda svobodna, vendar pa se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Vsebina in meje javne koristi so razvidne iz zakonske ureditve posameznega področja. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZZ) določa, da se na področju izvajanja negospodarskih javnih služb (npr. dejavnosti vzgoje in izobraževanja, znanosti, kulture, športa, zdravstva, socialnega varstva, otroškega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, če cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobička) kot javne službe opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje zagotavljajo v javnem interesu država, občina ali mesto. Neko dejavnost je tako v skladu z ustavno zajamčeno svobodno gospodarsko pobudo dopustno z zakonom določiti kot negospodarsko javno službo le, če izpolnjuje navedene kriterije.

7. Veterinarstvo obsega ukrepe in dejavnosti za zaščito zdravja živali pred kužnimi in drugimi boleznimi in zaščito prebivalstva pred zoonozami¹ in okužbami z živili živalskega izvora. Na poseben način posega tudi na področje živinoreje, varstva potrošnikov, varstva okolja ter na področje mednarodne trgovine in prometa. Napake ali nepravilnosti pri organizaciji in delovanju veterinarstva lahko povzročijo hude posledice ali celo katastrofe pri živalih in ljudeh ter veliko gospodarsko škodo. Zaradi njegovega izjemno velikega vpliva tako na zdravje živali kot tudi na zdravje ljudi, veterinarstvo predstavlja takšno dejavnost, za katero javna korist od zakonodajalca zahteva ne le, da uredi pogoje in način njenega opravljanja, temveč zahteva od države v pretežnem delu tudi zagotovitev njenega nemotenega in trajnega izvajanja ter enake dostopnosti za vse državljane.

8. Predlagatelj in pobudnica izpodbijata prvi odstavek 52. člena Zakona, ker naj bi bile nekatere veterinarske dejavnosti, ki naj ne bi izpolnjevale kriterijev za javno službo, določene kot javna služba, in zgolj pavšalno zatrjujeta, da naj bi to predstavljalo poseg v 74. člen Ustave. Pri tem ne utemeljita, zakaj naj posamezne od dejavnosti, ki jih navajata in jih Zakon uvršča med javne službe, ne bi izpolnjevale kriterijev za javno službo. Pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, Ustavno sodišče ni vezano na predlog iz zahteve oziroma pobude (30. člen ZUstS). Vendar ZUstS ne zahteva, da Ustavno sodišče samo išče razloge, zaradi katerih naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo, če predlagatelj oziroma pobudnik teh razlogov ne navede. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijana določba prvega odstavka 52. člena Zakona iz razlogov, kot jih zatrjujeta predlagatelj in pobudnica, ni v neskladju s 74. členom Ustave. (3. točka izreka).

9. Neutemeljen je tudi očitek, da z izpodbijano določbo drugega odstavka 67. člena Zakona država posega v gospodarsko in strokovno organizacijo zasebne veterinarske službe. Izpodbijani drugi odstavek 67. člena namreč določa le, da so nosilci koncesije za opravljanje javne veterinarske službe in veterinarji, ki dobijo dovoljenje za opravljanje javne veterinarske službe, za delo odgovorni VURS. Izpodbijana določba se nanaša na opravljanje javne službe in ne posega neposredno v organizacijo zasebne veterinarske službe. Koncesija je običajno prostovoljna. Če zasebna veterinarska organizacija pridobi koncesijo, je javno službo dolžna opravljati pod pogoji, vsebovanimi v koncesijski pogodbi. Ker gre za uresničevanje javne koristi, ima koncedent (v obravnavanem primeru VURS) pravico ves čas trajanja koncesije opravljati nadzor nad opravljanjem javne službe. V primeru nestrokovnega izvajanja, neizvajanja ali izvajanja dejavnosti v nasprotju s pogoji koncesijske pogodbe, pa lahko koncesijo celo odvzame (3. točka izreka).

Presoja 5. točke tretjega odstavka 58. člena ZVet-1

10. V tretjem odstavku 58. člena Zakon določa, katere naloge opravlja Veterinarska zbornica. Tako v izpodbijani 5. točki določa, da Veterinarska zbornica "določa osnove in merila za oblikovanje cen veterinarskih storitev v sodelovanju s svetom uporabnikov".

Predlagatelj in pobudnica zatrjujeta, da izpodbijana določba omogoča kartelno določanje nivoja cen veterinarskih storitev, kar naj bi bilo v neskladju s 74. členom Ustave, ker omejuje konkurenco v nasprotju z ZVK.

11. V 51. točki 3. člena je pojasnjeno, da izraz veterinarska storitev pomeni: poseg veterinarja v ambulanti ali izven nje, ki ga opravi zaradi zagotavljanja zdravja živali, iz preventivnih ali vzrejnih razlogov, zaradi veterinarskega pregleda ali nadzora ter zaradi posegov v reprodukcijske in druge namene, razen izvajanja najmanjšega obsega zdravstvenega varstva živali iz IV. poglavja tega zakona. Pojem veterinarske storitve je splošen in zajema tako veterinarske storitve, ki se opravljajo v okviru javne službe, kot tudi veterinarske storitve, ki se opravljajo na trgu.² Ker gre pri opravljanju javne službe za dejavnost, katere opravljanje je v javno korist in jo je država dolžna zagotavljati, oziroma morajo biti storitve javne službe dostopne vsem državljanom pod enakimi pogoji, je seveda dopustno in nujno, da država vpliva na oblikovanje cen storitev javne službe. Ker je določanje osnov in meril za oblikovanje cen veterinarskih storitev z Zakonom kot javno pooblastilo preneseno na Veterinarsko zbornico (četrti odstavek 58. člena), izpodbijana ureditev, po kateri Veterinarska zbornica na podlagi javnega pooblastila določa osnove in merila za oblikovanje cen veterinarskih storitev, ki so predmet javnih služb, ni v neskladju s 74. členom Ustave.

12. V neskladju s 74. členom pa je izpodbijana določba, kolikor se nanaša na veterinarske storitve, ki se opravljajo na trgu. V skladu s svobodno gospodarsko pobudo namreč udeleženci na trgu svobodno oblikujejo cene na podlagi ponudbe in povpraševanja in drugih konkurenčnih dejavnikov. Možnosti oblastnega poseganja države v prosto oblikovanje cen so natančno določene z Zakonom o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 – ZKC).³ Le če so izpolnjeni v tem Zakonu določeni pogoji, je poseg v svobodno gospodarsko pobudo ustavno dopusten (dovoljen). Ustavno sodišče je zato izpodbijano določbo, kolikor se nanaša na veterinarske storitve, ki niso predmet javne službe, razveljavilo. (1. točka izreka)

Presoja 7. točke tretjega odstavka 58. člena ZVet-1

13. Predlagatelj in pobudnica določbi 7. točke tretjega odstavka 58. člena, ki določa, da Veterinarska zbornica sodeluje v postopku podeljevanja javnih pooblastil, očitata neskladje s 121. členom Ustave. Menita, da Veterinarska zbornica ne more sodelovati v postopku podeljevanja javnih pooblastil, ker se javno pooblastilo lahko podeli le z zakonom.

14. Ustava v drugem odstavku 121. člena določa, da samoupravne skupnosti, podjetja in druge organizacije ter posamezniki lahko z zakonom dobijo javno pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave. Javno pooblastilo za postopanje in odločanje v upravnih stvareh iz izvirne pristojnosti lokalne skupnosti pa se lahko podeli tudi s predpisom lokalne skupnosti (drugi odstavek 1. člena Zakona o splošnem upravnem postopku – Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – ZUP). Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, kako je treba razlagati določbo drugega odstavka 121. člena Ustave. V odločbi št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUS VI, 44) je sprejelo stališče, da se po določbi drugega odstavka 121. člena Ustave javno pooblastilo lahko prenese samo z zakonom. V odločbi št. U-I-137/01 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 62/01 in OdlUS XII, 95) pa je navedeno stališče spremenilo. Sprejelo je stališče, da drugi odstavek 121. člena Ustave dopušča širšo razlago, tj. da je mogoče javno pooblastilo podeliti tudi na podlagi zakona. Iz navedene odločbe izhaja, da mora zakon, ki določa vsebino javnega pooblastila, podrobno urediti način njegove podelitve. Zakon mora tudi natančno določiti pogoje, ki jih mora izpolnjevati nosilec javnega pooblastila, določiti organ, ki podeli javno pooblastilo, oziroma določi enega ali več nosilcev javnega pooblastila ter določiti postopek za podelitev javnega pooblastila. Ocena, kdaj je mogoče podeliti javno pooblastilo z zakonom in kdaj na podlagi zakona, je v pristojnosti zakonodajalca. Pri tem ni povsem nevezan. Za podelitev javnega pooblastila na podlagi zakona se lahko odloči le, če ugotovi obstoj okoliščin, ki onemogočajo ali znatno otežujejo določitev nosilca javnega pooblastila z zakonom.

15. Izpodbijana določba določa, da Veterinarska zbornica sodeluje v postopku podeljevanja javnih pooblastil. Ker ZVet-1 ne predvideva možnosti podelitve javnega pooblastila na podlagi zakona, ni jasno, za kakšno pooblastilo gre. Namena oziroma smisla izpodbijane določbe tudi ni mogoče ugotoviti na podlagi drugih določb Zakona. Iz skope obrazložitve Predloga Zakona o veterinarstvu (Poročevalec DZ, št. 94/2000, str. 26) bi sicer lahko sklepali, da je imel zakonodajalec v mislih sodelovanje Veterinarske zbornice v postopku podeljevanja koncesij,⁴ vendar te ugotovitve določbe ZVet-1, ki urejajo podeljevanje koncesije (členi od 66 do 69), ne potrdijo, saj Veterinarske zbornice sploh ne omenjajo. Glede na to, da daje izpodbijana določba Veterinarski zbornici pravico sodelovati v postopku podeljevanja javnih pooblastil, ni pa jasno, za kateri postopek, niti za kakšna pooblastila naj bi šlo, Ustavno sodišče ocenjuje, da je določba v neskladju z 2. členom Ustave, zlasti z načelom jasnosti in določnosti predpisa. To načelo zahteva, da so predpis oziroma posamezne njegove določbe razumljive in jasne, tako da jih naslovljenci razumejo. Iz predpisa mora biti razvidno, kaj zahteva od naslovnikov oziroma kakšne pravice oziroma upravičenja daje. Ustavno sodišče je zato izpodbijano določbo razveljavilo (2. točka izreka).

Presoja tretjega odstavka 59. člena ZVet-1

16. Tretji odstavek 59. člena ZVet-1 se glasi: "Medsebojna razmerja med VURS in Veterinarsko zbornico se uredi s pogodbo." Predlagatelj in pobudnica določbi očitata nerazumljivost, nejasnost in nedoločnost. Zatrjujeta, da je v neskladju s 121. členom Ustave, vendar svojih očitkov, razen s pavšalno navedbo, da obseg dejavnosti Veterinarske zbornice, vlogo VURS v zvezi z ugotavljanjem pogojev in kontrolo izvajanja javnih pooblastil določa že sam Zakon, ne utemeljita.

17. Zakon podeljuje Veterinarski zbornici javno pooblastilo v četrtem odstavku 58. člena in sicer za opravljanje upravnih nalog, navedenih v 1. do 5. točki tretjega odstavka 58. člena. V prvem in drugem odstavku 59. člena Zakon določa, katere pogoje mora Veterinarska zbornica izpolnjevati za izvajanje javnih pooblastil in kdo jih ugotavlja. V četrtem odstavku 59. člena Zakon določa, da v primeru prenehanja javnega pooblastila opravlja naloge, prenesene z javnim pooblastilom, VURS, v šestem odstavku pa ureja primere prenehanja javnega pooblastila. Izpodbijani tretji odstavek 59. člena se ne nanaša na podelitev javnega pooblastila (ki obsega določitev vsebine javnega pooblastila in določitev nosilca javnega pooblastila), temveč na razmerje med državnim organom – VURS (ki je na podlagi 81. člena Zakona pristojen za opravljanje upravnih nalog na področju veterinarstva) in Veterinarsko zbornico, ki je nosilka javnega pooblastila. Ni v neskladju s 121. členom Ustave, da se medsebojno razmerje med državo in nosilcem javnih pooblastil, ki ni urejeno z zakonom, uredi s pogodbo (na primer način financiranja). Zakon določa, da se za izvajanje nalog, za katere je dano javno pooblastilo, Veterinarska zbornica financira iz proračunskih sredstev (druga alineja prvega odstavka 61. člena).Veterinarska zbornica kot prejemnica proračunskih sredstev in VURS kot neposredni uporabnik proračuna⁵ na primer vprašanja glede priprave programa dela in njegovega finančnega ovrednotenja, višine sredstev, načina plačevanja itd. urejata s pogodbo. Glede na navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da določba tretjega odstavka 59. člena iz razlogov, ki jih navajata predlagatelj in pobudnica, ni v neskladju z Ustavo. (3. točka izreka)

Presoja sedmega odstavka 59. člena oziroma drugega in tretjega odstavka 101. člena ZVet-1

18. Predlagatelj in pobudnica sicer navajata, da izpodbijata sedmi odstavek 59. člena (ki daje pooblastilo ministru za izdajo podzakonskega predpisa), vendar iz njunih navedb izhaja, da ne izpodbijata te določbe same po sebi, temveč v povezavi z 99. oziroma predvsem s 101. členom Zakona. Ker oporekata ureditvi, po kateri se je morala Veterinarska zbornica preoblikovati v roku treh mesecev (drugi in tretji odstavek 101. člena),⁶ čeprav kadrovski, prostorski in drugi pogoji, ki naj bi jih izpolnjevala in naj bi jih predpisal minister s podzakonskim predpisom, sploh še niso bili predpisani (99. člen je za izdajo podzakonskega predpisa določil čas enega leta po uveljavitvi Zakona), s čimer smiselno uveljavljata kršitev 2. člena Ustave (načelo zaupanja v pravo), je Ustavno sodišče štelo, da izpodbijata drugi in tretji odstavek 101. člena.

19. Izpodbijana drugi in tretji odstavek 101. člena sta kot prehodna določba s potekom v njej določenega roka prenehali veljati. Ustavno sodišče praviloma presoja le predpise, ki veljajo. Na podlagi 47. člena ZUstS pa lahko presoja tudi predpise, ki so po vloženi pobudi ali zahtevi prenehali veljati, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti ali nezakonitosti. V takšnem primeru lahko Ustavno sodišče ugotovi, da je bil predpis neustaven ali nezakonit, svoji odločitvi pa da učinek razveljavitve ali, če gre za podzakonski akt, tudi odprave. S tem da svoji odločitvi učinke, ki so določeni v členih 43 do 46 ZUstS. Od tega je tudi odvisen obstoj pravovarstvene potrebe pobudnika oziroma predlagatelja, ki je poleg škodljivih posledic pogoj za nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS. Pobudnica Veterinarska zbornica Slovenije je prenehala obstajati, saj se je v skladu z izpodbijano določbo preoblikovala – ustanovljena je bila Veterinarska zbornica. V obravnavanem primeru bi pravovarstvena potreba obstajala, če bi v zvezi s preoblikovanjem tekel spor pred sodiščem, vendar pobudnica in predlagatelj tega nista izkazala. Ustavno sodišče je zato pobudo in zahtevo v tem delu zavrglo. (4. točka izreka)

Presoja 82. člena ZVet-1

20. Ustava v 122. členu (zaposlitev v upravnih službah) določa, da je zaposlitev v upravnih službah mogoča samo na temelju javnega natečaja, razen v primerih, ki jih določa zakon. Ker izpodbijani 82. člen javnega natečaja ne izključuje, temveč določa le posebne strokovne pogoje, ki jih je treba izpolnjevati za izvajanje inšpekcijskega nadzora (prvi odstavek) in za zasedbo najodgovornejših delovnih mest v okviru VURS,⁷ izpodbijana določa iz razlogov, ki jih navajata predlagatelj in pobudnica, ni v neskladju s 122. členom Ustave. (3. točka izreka)

Presoja petega in šestega odstavka 101. člena ZVet-1

21. Izpodbijani peti odstavek 101. člena ZVet-1 določa, da se morajo že pred uveljavitvijo ZVet-1 sklenjene koncesijske pogodbe uskladiti z Zakonom najkasneje v roku enega leta po njegovi uveljavitvi. Izpodbijani šesti odstavek pa, da so doktorji veterinarske medicine dolžni v roku devet mesecev po uveljavitvi ZVet-1 pridobiti veterinarsko licenco po tem zakonu. Izpodbijani določbi po predlagateljevem in pobudničinem mnenju posegata v že pridobljene pravice in s tem kršita 155. člen Ustave.

22. Ustava izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z učinkom za nazaj (drugi odstavek 155. člena Ustave). To pa ne pomeni, da varstvo že pridobljenih pravic zoper zakonske posege za čas po uveljavitvi zakona, kar se označuje tudi kot neprava retroaktivnost, v našem ustavnem sistemu ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru načel pravne države iz 2. člena Ustave. Med takšna načela je treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo pravic zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.

23. V določbah petega in šestega odstavka 101. člena ZVet-1 gre za t. i. nepravo retroaktivnost, saj je zakon stopil v veljavo in začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu (103. člen). V obravnavanem primeru je bilo z zahtevo po pridobitvi licenc po novem zakonu in po uskladitvi sklenjenih koncesijskih pogodb načelo varstva zaupanja v pravo sicer prizadeto, vendar je ta poseg v javnem interesu, da se zagotovi varstvo drugim dobrinam, ki jim je treba dati prednost. Novi ZVet-1 in drugačna ureditev sta bila sprejeta z namenom učinkovitejšega zagotavljanja oziroma varovanja zdravja živali pred kužnimi in drugimi boleznimi, zaščito prebivalstva pred zoonozami in okužbami z živili živalskega izvora, zaščito živali pred mučenjem ter z namenom uskladitve z mednarodnimi konvencijami in smernicami Evropske unije s področja veterinarstva. Po oceni Ustavnega sodišča so ti razlogi zakonodajalca utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker je zakonodajalec prizadetim subjektom določil ustrezen rok za prilagoditev novim zahtevam, predlagatelj in pobudnica pa ne zatrjujeta, da bi bili zahtevi (po uskladitvi že sklenjenih koncesijskih pogodb z določbami novega zakona in po pridobitvi veterinarske licence) v nerazumnem sorazmerju s ciljem, ki ga spremenjena zakonodaja zasleduje, Ustavno sodišče šteje izpodbijani poseg v načelo varstva zaupanja v pravo za ustavno dopusten. Zato so neutemeljeni očitki, da sta izpodbijana peti in šesti odstavek 101. člena ZVet-1 v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 155. člena Ustave (3. točka izreka).

C)

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25. in 43. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-141/01-17

Ljubljana, dne 20. maja 2004.

Podpredsednik

dr. Janez Čebulj l. r.

____________________________________

¹ Zoonoza – nalezljiva živalska bolezen, nevarna tudi človeku, npr. steklina (Veliki slovar tujk, urednik in redaktor Miloš Tavzes, Ljubljana, Cankarjeva založba 2002, str. 1246).

² Iz Statuta Veterinarske zbornice (Uradni list RS, št. 16/02) izhaja, da Veterinarska zbornica izpodbijano določbo razume ne le kot pooblastilo za določanje osnov in meril za oblikovanje cen veterinarskih storitev, ki so predmet javne veterinarske službe, temveč tudi kot pooblastilo za oblikovanje cen veterinarskih storitev, ki se opravljajo na trgu (5. in 6. točka prvega odstavka 4. člena).

³ Z ukrepi kontrole cen lahko posega le Vlada in sicer le z ukrepi, ki so vnaprej določeni in opredeljeni (9. člen ZKC), ter samo iz razlogov, določenih v zakonu (8. člen ZKC).

⁴ Predlog Zakona namreč ne uporablja termina koncesija, temveč namesto tega uporablja termin javno pooblastilo.

⁵ VURS kot neposredni uporabnik proračuna lahko prevzema obveznosti v breme proračuna le s pisno pogodbo, razen če ni z zakonom drugače določeno (50. člen Zakona o javnih financah, Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – ZJF).

⁶ Drugi odstavek 101. člena se glasi: "V treh mesecih po uveljavitvi tega zakona se Veterinarska zbornica Slovenije preoblikuje v skladu s tem zakonom. Sredstva in premoženje Veterinarske zbornice Slovenije, ki so proračunskega izvora ter terjatve Veterinarske zbornice Slovenije, ki so nastale zaradi opravljanja javnih pooblastil, se prenesejo na Veterinarsko zbornico. Zaposlene se razporedi na delovna mesta v Veterinarski zbornici skladno z izpolnjevanjem predpisanih pogojev. Preoblikovanje zbornice se financira iz državnega proračuna."

Tretji odstavek 101. člena se glasi: "Če se Veterinarska zbornica Slovenije ne preoblikuje v roku iz prejšnjega odstavka, potreben postopek za ustanovitev Veterinarske zbornice po tem zakonu izpelje VURS. Z dnem ustanovitve Veterinarske zbornice po tem zakonu preneha delovati Veterinarska zbornica Slovenije. Sredstva in premoženje Veterinarske zbornice Slovenije, ki so proračunskega izvora, se prenesejo na Veterinarsko zbornico, zaposlene pa razporedi na delovna mesta v Veterinarski zbornici, skladno z izpolnjevanjem predpisanih pogojev".

⁷ Za direktorja območnega urada VURS (drugi odstavek), direktorja urada (tretji odstavek) ter generalnega direktorja (četrti odstavek).