Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem na pobudo Marka Pirjevca iz Logatca, na seji dne 13. 6.
2002
o d l o č i l o:
Člen 13 zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o
urejanju pokopališč (Uradni list SRS, št. 34/84 in Uradni list RS, št. 26/90)
ni v neskladju z ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnik izpodbija 13. člen zakona o
pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (v nadaljevanju:
ZPPDUP). Meni, da izpodbijana določba o obveznem pokopu upepeljenih ostankov
umrlega na pokopališču oziroma o obveznem razsipanju pepela le na za to
določenem kraju neposredno posega v njegovo pravico, da sam odloča o usodi
svojega upepeljenega telesa. Navaja, da mu 14. člen ustave zagotavlja enakost,
ne glede na vero, vendar se verskim pritiskom, ki jih izvajata katoliška cerkev
in država, lahko izogne le, dokler je živ. Po smrti pa tega ne more storiti,
saj je lahko pokopan le v pokopališko zemljo, ki jo je blagoslovila katoliška
cerkev, oziroma je njegov pepel lahko raztresen le na posebej določenem kraju,
nad katerim se prav tako nahaja katoliški simbol (križ). Tako ureditev naj bi
država vsiljevala predvsem iz ekonomskih razlogov, saj za opravljanje monopolne
javne službe zaračunava izredno visoke dajatve. Pobudnik meni, da je sistem
pokopališč v primeru pokopavanja trupel upravičen iz sanitarnih in
okoljevarstvenih razlogov, ne vidi pa nobenega razloga, zakaj svojci oziroma
tisti, ki ga določi pokojnik, ne bi smeli dobiti njegovih upepeljenih ostankov.
Navaja še, da 14. člen ustave sicer ne govori o tem, ali se nanaša le na žive
ali tudi na mrtve, vendar je po njegovem mnenju nesporno, da nekatere človekove
pravice in temeljne svoboščine veljajo tudi po smrti. Dostojanstvo človeka kot
zavedajočega se dela živega sveta tega planeta namreč ni končano z njegovo
smrtjo. Ustavnemu sodišču zato predlaga, naj izpodbijani člen v delu, ki
predpisuje polaganje pepela pokojnika na pokopališču ali posebej določenem
prostoru, razveljavi in omogoči prevzem pepela svojcem oziroma osebi, določeni
s strani pokojnika.
2. Na podlagi prvega in četrtega odstavka
26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v
nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče državnemu zboru poslalo pobudo v
odgovor. Ustavno sodišče je prejelo pojasnila državnega zbora, ki jih je poslal
Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora po opravljeni
obravnavi na Odboru za infrastrukturo in okolje.
3. Državni zbor meni, da pobuda ni
utemeljena. Odgovarja, da izpodbijana zakonska določba izrecno omogoča, da se
lahko pepel iz žare raztrosi tudi na določenem kraju zunaj pokopališča na
podlagi dovoljenja upravnega organa (tretji odstavek 13. člena ZPPDUP). Po
mnenju državnega zbora je dovoljenje potrebno zaradi sanitarnih,
okoljevarstvenih in splošnih civilizacijskih razlogov. Pojasnjuje, da
pokopališč ne upravljajo verske skupnosti, temveč organizacije, ki opravljajo
komunalne storitve, in krajevne skupnosti ter da se pogrebne svečanosti
opravljajo v skladu s pokopališkim redom, za urejanje pokopališč in določanje
pokopališkega reda pa je pristojna občina. Glede navedbe pobudnika, da organi
občine posegajo v načelo enakopravnosti ne glede na vero, državni zbor meni, da
ima pobudnik možnost pravnega sredstva zoper predpis ali akt, ki to načelo
krši. Poudarja, da izpodbijani zakon določa, da se pogrebne in pokopališke
dejavnosti ter urejanje pokopališč opravlja z dostojanstvom in s spoštovanjem
do umrlih (4. člen ZPPDUP) in da je način pokopa in pogrebne svečanosti treba
opraviti v skladu z voljo umrlega ali pa osebe, ki je stalno živela z njim
(drugi odstavek 15. člena ZPPDUP).
4. Tudi vlada v svojem mnenju meni, da
ZPPDUP ne določa, da bi se moral žarni pokop oziroma raztrositev pepela
pokojnika opraviti le na določenem delu pokopališča, ampak izpodbijano določbo
razume tako, da ta pravzaprav omogoča, da se zunaj pokopališča lahko opravi ne
samo raztrositev pepela, ampak tudi “klasični” pokop, seveda le pod določenimi
pogoji, ki jih predpisuje izpodbijani člen in ki morajo biti izpolnjeni, da se
pokop lahko opravi zunaj pokopališča.
5. V zvezi z odgovorom državnega zbora in
mnenjem vlade pobudnik poudarja, da pobuda ne govori o raztresanju pepela
pokojnika, temveč o tem, da je tisti, ki ima dovoljenje za upepelitev, dolžan
pepel izročiti svojcem. Kaj bodo ti naredili z njim, naj bi bilo odvisno od
volje preminulega oziroma če ta ne bi bila izražena, od volje svojcev. Pobudnik
ne razume, kako bi lahko pepel vplival na zdravje ljudi, saj je glavna
sestavina človeškega telesa voda, ostalo pa so temeljni elementi, iz katerih
sta zemlja in vesolje. To po pobudnikovi oceni pomeni, da pri sežigu trupla
ostane 1-2 dm3 pepela, v katerem ni nobene strupene snovi. Nasprotno,
okoljevarstveni problem naj bi bila širitev pokopališč. Ne strinja se s
trditvijo zakonodajalca, da izpodbijano ureditev narekujejo splošni
civilizacijski razlogi. Meni, da je civilizacija le ena, vendar z mnogimi
kulturami, v katerih obstajajo različni načini pokopavanja mrtvih. Navaja, da
je evropska kultura zadnjih 2000 let pod neposrednim in močnim vplivom
krščanske cerkve. Pokopavanje, kot je v navadi na naših pokopališčih, pa se
odvija na katoliški način. Čeprav pokopališč ne urejajo verske skupnosti, po
njegovem mnenju vpliva krščanske skupnosti ni mogoče zanikati. Zatrjuje, da v
večjem delu Združenih držav Amerike in v Avstraliji svojci prosto razpolagajo s
pepelom mrtvih. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi neustavnost 13. člena,
tako da za odnos pepela pokojnika ne bo potrebna vpletenost upravnih ali drugih
državnih organov in bodo svojci lahko razpolagali s pepelom upepeljenega po
njegovi želji oziroma po svojih željah, če želja pokojnika ni bila izražena.
B)–I
6. Po določbi 24. člena ZUstS mora tisti,
ki vloži pobudo za začetek postopka, izkazati svoj pravni interes. Ta je podan,
če predpis, katerega oceno predlaga, neposredno posega v njegove pravice,
pravne interese oziroma pravni položaj. Izpodbijana določba pobudniku onemogoča
svobodno izbiro načina hranjenja njegovih posmrtnih ostankov po upepelitvi.
Ustavno sodišče je zato pobudniku priznalo pravni interes ter pobudo sprejelo
in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS takoj
nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B)–II
7. ZPPDUP opredeljuje pokopališko in
pogrebno dejavnost kot tisto dejavnost, ki obsega pogrebne storitve, storitve v
zvezi z upepeljevanjem in oddajanje prostorov za grobove v najem (1. člen). Gre
za obvezno lokalno gospodarsko javno službo (2. člen). Zakon določa, da se
dejavnost opravlja na krajevno običajen način, z dostojanstvom in spoštovanjem
do umrlih (4. člen).
8. Izpodbijana določba 13. člena ZPPDUP se
glasi:
“Pokop se opravi na pokopališču.
Zunaj pokopališča je dovoljen pokop le v
izjemnih primerih na podlagi dovoljenja za notranje zadeve pristojnega
občinskega upravnega organa po predhodnem soglasju za zadeve zdravstvenega
varstva pristojnega upravnega organa občine, kjer se tak pokop opravi.
Na podlagi dovoljenja za notranje zadeve
krajevno pristojnega občinskega upravnega organa se lahko pepel iz žare
raztrosi na določenem kraju zunaj pokopališča.”
9. Po zakonski ureditvi pokop ali
raztrositev pepela iz žare zunaj pokopališča torej ni dovoljen, izjemoma se
lahko pepel iz žare raztrosi na določenem kraju zunaj pokopališča na podlagi
dovoljenja upravnega organa, pristojnega za notranje zadeve, za pokop žare s
pepelom zunaj pokopališča pa je potrebno še predhodno soglasje upravnega
organa, pristojnega za zdravstvo.
10. Pobudnik nasprotuje ureditvi, po kateri
morajo svojci za pokop žare s pepelom ali za raztrositev pepela zunaj
pokopališča pridobiti dovoljenje, oziroma meni, da bi svojci morali imeti
pravico prosto razpolagati z žaro, brez kakršnekoli vpletenosti upravnih
organov. Zatrjuje sicer kršitev 14. člena ustave, vendar navedbe o dostojanstvu
človeka, ki naj ne bi bilo končano s smrtjo, oziroma navedbe o tem, da ne more
svobodno odločiti, kje bo užival posmrtni mir, kažejo na morebitno kršitev
pravic iz 34. člena in 35. člena ustave.
B)–III
11. Ustava v 34. in 35. členu varuje
človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo varnost in
zasebnost. Pravica do osebnega dostojanstva posamezniku zagotavlja priznanje
njegove vrednosti, ki mu gre kot človeku in iz katere izvira njegova sposobnost
samostojnega odločanja. Iz te človekove lastnosti pa izvira tudi jamstvo
osebnostnih pravic. Že ime pove, da so to pravice, ki gredo človeku kot osebi,
kot takemu. Z jamstvom osebnostnih pravic so zagotovljeni tisti elementi
posameznikove osebnosti, ki niso varovani z drugimi določbami ustave (s svobodo
vesti, izražanja itn.), a je šele skupaj z njimi posamezniku dana možnost, da
se svobodno razvija in oblikuje svoje življenje v skladu z lastnimi odločitvami
(tako ustavno sodišče v odločbi št. U-I-226/95 z dne 8. 7. 1999, Uradni list
RS, št. 60/99 in OdlUS VIII, 174). Ustavnosodna presoja je v ta okvir vključila
tudi splošno svobodo ravnanja (npr. v odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994,
Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62).
12. V okvir splošne svobode ravnanja sodi
tudi pravica posameznika, da odloča o tem, kaj se bo po njegovi smrti zgodilo z
njegovimi posmrtnimi ostanki, to je v obravnavanem primeru s pepelom pokojnika.
Vendar splošna svoboda ravnanja ne pomeni neomejene in abstraktne “naravne”
svobode. Uresničuje se lahko le v ustavnih okvirih. V vsebinskem smislu pravica
do splošne svobode ravnanja pomeni pravno določeno svobodo, ki je omejena, toda
v teh mejah hkrati tudi zaščitena. Kot člani družbene skupnosti morajo
posamezniki trpeti omejitve splošne svobode ravnanja, ki jih narekujejo
interesi drugih in skupnosti kot celote. Te omejitve same po sebi ne pomenijo
posega v splošno svobodo ravnanja, temveč pomenijo opredelitev njene
ustavnopravno varovane vsebine. Glede na navedeno je ustavno sodišče moralo
najprej ugotoviti, ali gre pri izpodbijani ureditvi za poseg v ustavno pravico
do splošne svobode ravnanja ali pa izpodbijana ureditev izhaja iz narave
pravice same kot njen sestavni del.
13. Odnos do mrtvih je eno temeljnih
civilizacijskih vprašanj, zato pri normativnem urejanju obstaja močan
javnopravni interes, ki od države zahteva varovanje določene civilizacijske
ravni glede ravnanja z mrtvimi. Z drugega zornega kota to pomeni, da je država
dolžna zagotavljati takšno ravnanje z mrtvimi, ki izhaja iz prevladujoče
civilizacijske ravni odnosa do mrtvih na njenem območju. V teh mejah se mora
gibati zakonodajalec pri urejanju vprašanj, povezanih s pokopom umrlih oziroma
z ravnanjem z njihovimi posmrtnimi ostanki, kakršen je tudi pepel pokojnika. V
ta namen lahko določi vsebino splošne svobode ravnanja tako, da po eni strani
zagotavlja ustrezen odnos do mrtvih, po drugi strani pa glede teh vprašanj
varuje in spodbuja socialno sožitje v mejah splošno sprejemljivega glede na
doseženo stopnjo stanja stvari.
14. Iz zakonodajnega postopka in
obrazložitve predloga ZPPDUP izhaja, da je bil eden od bistvenih namenov zakona
zagotoviti, da se pokopališka in pogrebna dejavnost in seveda v tem okviru
ravnanje s posmrtnimi ostanki pokojnikov opravlja tako, da sta zagotovljena
spoštovanje do umrlih in njihovo dostojanstvo. S tem, ko je zakonodajalec z
izpodbijano ureditvijo določil način pokopa oziroma način ravnanja s posmrtnimi
ostanki, ni omejil posameznikove svobode ravnanja pri odločanju o tem, kako naj
se ravna z njegovimi posmrtnimi ostanki, temveč ji je glede tega njenega vidika
določil vsebino, ki jo narekujeta izkazovanje in ohranjanje dostojanstva in
spoštovanja do umrlih. Zaradi narave zakonskega urejanja z zakonom ni mogoče
zajeti vseh specifičnih, v dejanskem življenju pojavljajočih se primerov, ki so
drugačni od prevladujočih, ki jih ureja zakon kot splošen predpis, katerega
bistvena značilnost je abstraktnost. Takšnim specifičnim primerom je namenjen
tisti del izpodbijane norme, ki omogoča, da se na podlagi dovoljenja
pristojnega upravnega organa pepel pokojnika lahko raztrosi na določenem kraju
zunaj pokopališča.
15. Na podlagi navedenega je ustavno
sodišče odločilo, da izpodbijane določbe 13. člena ZPPDUP niso v neskladju z
ustavo.
C)
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter
sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija
Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in
Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno
ločeno mnenje.
Št. U-I-54/99-14
Ljubljana, dne 13. junija 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić l. r.