Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Mestnega sveta mestne občine Ljubljana, ki ga
zastopata Miro Senica in Anton Nosan, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 14.
marca 2002
o d l o č i l o:
1. Točki 1 in 2 prvega odstavka 8. člena
ter deveti odstavek 13. člena zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99)
niso v neskladju z ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti in
zakonitosti uredbe o pridobitvi predhodnega soglasja k cenam zbiranja, čiščenja
in distribucije vode (Uradni list RS, št. 82/99), uredbe o določitvi mehanizma
za oblikovanje cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 11/00) in uredbe o
določitvi mehanizma za oblikovanje cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št.
29/00) se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Predlagatelj zatrjuje, da so izpodbijane
določbe zakona o kontroli cen (v nadaljevanju: ZKC) v nasprotju s prvim
odstavkom 140. člena ustave, če se razlagajo tako, da lahko vlada na njihovi
podlagi z uredbo določa ukrepe kontrole cen tudi v primeru, ko gre za cene
storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti. ZKC naj bi namreč
omogočal različno tolmačenje glede pristojnosti za predpisovanje ukrepov
kontrole cen, zaradi česar naj bi bilo kršeno tudi načelo pravne države (2.
člen ustave). Vlada naj bi ZKC uporabljala v nasprotju z ustavo, kar izhaja iz
izpodbijanih uredb, ki naj bi bile zaradi tega protiustavne in nezakonite. Šlo
naj bi za kršitev pravic in odgovornosti Mestne občine Ljubljana (v
nadaljevanju: MOL) iz 140. člena ustave, 13. člena zakona o lokalni samoupravi
(Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – ZLS) ter 21. in 26. člena zakona o
gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – ZGJS). Ob pravilni
razlagi izpodbijanih določb, predvsem devetega odstavka 13. člena ZKC, bi po mnenju
predlagatelja morale biti pristojne za predpisovanje ukrepov kontrole cen
storitev javnih služb lokalne skupnosti in ne vlada. Predlaga, naj ustavno
sodišče odloči, da sta 1. in 2. točka prvega odstavka 8. člena ZKC v neskladju
z ustavo, če se razlagata tako, da na njuni podlagi vlada določa ukrepe
kontrole cen tudi v primeru, ko gre za cene storitev javnih služb iz
pristojnosti lokalne skupnosti.
2. Predlagatelj je predlagal zadržanje
izvrševanja uredbe o pridobitvi predhodnega soglasja k cenam zbiranja, čiščenja
in distribucije vode (v nadaljevanju: uredba o pridobitvi predhodnega
soglasja), ki jo je izpodbijal hkrati z ZKC. Ker je izpodbijana uredba
prenehala veljati še pred odločitvijo ustavnega sodišča o predlogu za
zadržanje, je predlagatelj umaknil predlog, zahtevo pa razširil na uredbo o
določitvi mehanizma za oblikovanje cen komunalnih storitev (v nadaljevanju:
uredba o določitvi mehanizma/1) in uredbo o določitvi mehanizma za oblikovanje
cen komunalnih storitev (v nadaljevanju: uredba o določitvi mehanizma/2) ter
predlagal, naj ustavno sodišče zadrži izvrševanje tiste uredbe, ki bo v času
odločanja v veljavi.
3. V zvezi z izpodbijanimi uredbami
predlagatelj v vlogi z dne 25. 2. 2000, s katero je razširil zahtevo na takrat
veljavno uredbo o določitvi mehanizma/1, predlaga, naj ustavno sodišče na
podlagi 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v
nadaljevanju: ZUstS), kljub prenehanju veljavnosti, ugotovi nezakonitost
izpodbijanih uredb. Navaja, da je zaradi izpodbijanih uredb MOL utrpela
škodljive posledice in bo zaradi nezakonito izdanih uredb uveljavljala
odškodnino za povzročeno škodo.
4. Vlada v odgovoru z dne 3. 4. 2000
navaja, da ukrepi kontrole cen pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude,
vendar so po njenem mnenju omejitve dovoljene, če to zahteva javni interes.
Kontrola cen, ki jo ureja ZKC, naj bi bila državna funkcija, katere namen je
preprečevanje inflacijskih gibanj, motenj na trgu in monopolnega obnašanja.
Poudarja, da se cene komunalnih storitev oblikujejo v skladu z 21. členom ZGJS
in da državni organi opravljajo le kontrolo teh cen v skladu z ZKC. Glede
izpodbijanih uredb vlada meni, da so izdane v skladu s pooblastili. Poudarja,
da se je Republika Slovenija v okviru Državnega programa za prevzem pravnega
reda Evropske unije do konca leta 2002 in v dokumentu Partnerstva za pristop v
Evropsko unijo zavzela za postopno liberalizacijo cen proizvodov in storitev,
ki so na podlagi ZKC pod nadzorom vlade. Na podlagi izpodbijanih uredb naj bi
bila javna podjetja zavezana, da oblikujejo cene komunalnih storitev v skladu z
navodilom, ki določa metodologijo za oblikovanje cen obveznih lokalnih javnih
služb, ki ga je izdalo Ministrstvo za okolje in prostor za vsako dejavnost, in
predloge tako oblikovanih cen posredujejo na pristojno ministrstvo. To na
podlagi predhodnega mnenja medresorske strokovne komisije posreduje mnenje k
predlagani ceni občini in zavezancu. Vlada odgovoru prilaga dokumentacijo v
zvezi z delom medresorske komisije in analizo zbranih podatkov za ceno vode.
5. Državni zbor na zahtevo za oceno
ustavnosti izpodbijanih določb ZKC ni odgovoril.
6. Predlagatelj se z mnenjem vlade ne
strinja in v svojem odgovoru z dne 18. 4. 2000 vztraja pri svojih navedbah in
predlogih.
B) – I
7. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-10/2000 z dne 18. 5. 2000 zadržalo izvrševanje uredbe o določitvi
mehanizma/2.
8. Predlagatelj izpodbija pristojnost
vlade, da določa ustrezne ukrepe kontrole cen v primerih, ko gre za cene
storitev javnih služb, ki jih samostojno določajo lokalne skupnosti. Meni, da
je to pooblastilo vlade v primeru ukrepov za kontrolo cen javnih služb iz
pristojnosti lokalne skupnosti izključeno na podlagi devetega odstavka 13.
člena ZKC in da je drugačna razlaga navedenih določb ZKC v nasprotju z 2. členom
in s prvim odstavkom 140. člena, ustave.
9. Ustavno sodišče je prej veljavni zakon o
cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju: ZC), ki je tako kot ZKC za
ukrepe kontrole cen določal izključno pristojnost državnih organov, že
presojalo z vidika njegove skladnosti s prvim odstavkom 140. člena ustave. Z
odločbo št. U-I-145/93 z dne 17. 3. 1994 (Uradni list RS, št. 18/94 in OdlUS
III, 24) je ugotovilo, da je kontrola cen izrazito državna pristojnost in da se
z ukrepi kontrole cen zasledujejo cilji, ki so v korist vsem prebivalcem
Slovenije.
10. Člen 1 ZKC določa, da ta zakon ureja
kontrolo nad cenami blaga in storitev na območju Republike Slovenije, ki jo
izvajajo državni organi. Kot je razvidno iz navedene določbe, je kontrola cen
tudi po novem ZKC izključno državna funkcija, ki se opravlja za celotno državo
in zajema vse cene blaga in storitev, torej tudi cene storitev, ki jih
opravljajo javna podjetja (četrta alinea 2. člena ZKC), ustanovljena na državni
ali občinski ravni. Z ukrepi kontrole cen lahko vlada posega le z ukrepi, ki so
vnaprej določeni in opredeljeni (9. člen), ter samo iz razlogov, določenih z
zakonom (8. člen). Kontrola cen, katere namen je opredeljen v razlogih za
določitev posameznih ukrepov (doseganje ciljev gospodarske politike, določenih
z akti Državnega zbora, preprečevanje motenj na trgu in monopolnega obnašanja),
zadeva vso državo, vse njene državljane in je upravičena v skupnem (državnem)
interesu in ne zgolj v interesu posamezne lokalne skupnosti. Zato izpodbijana
razloga iz 1. in 2. točke prvega odstavka 8. člena, na podlagi katerih lahko
vlada določi ustrezen ukrep kontrole cen tudi v primeru, ko gre za cene
storitev javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti, ne pomeni posega v pravico
do lokalne samouprave in s tem kršitve prvega odstavka 140. člena ustave. Ta
določa, da spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko
ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. ZKC ne posega v
pristojnost lokalnih skupnosti, da samostojno določijo cene storitev javnih
služb iz občinske pristojnosti (21. člen ZGS), temveč le dopušča, da država za
določen čas določi ustrezen ukrep kontrole cen, ki lahko bolj ali manj poseže v
to pravico ustanovitelja javnega podjetja. Glede na namen, ki ga vlada želi
doseči, so ukrepi kontrole cen, določeni v 9. členu, zelo različni (od
najstrožjih, npr. določitve najvišje cene, do najmilejših, npr. rednega ali
občasnega pošiljanja podatkov o cenah). Pri določanju ukrepov mora vlada upoštevati,
da lahko določi le tiste ukrepe, ki so nujni glede na razlog ukrepa, ki v
najmanjši meri omejujejo konkurenco, so najbližji normalnim tržnim razmeram in
najhitreje pripeljejo do odprave razlogov za ukrepe kontrole cen (tretji
odstavek 3. člena ZKC).
11. Devetega odstavka 13. člena ZKC, ki naj
bi po predlagateljevi razlagi določal pristojnost lokalnih skupnosti za
sprejemanje ukrepov kontrole cen za cene storitev javnih služb iz pristojnosti
lokalne skupnosti, ni mogoče povezovati z ukrepi kontrole cen, za katere je
pristojna vlada, kot tudi ne z razlogi, ki opravičujejo določitev ustreznih
ukrepov kontrole cen (8. in 9. člen ZKC). Določbe 13. člena, katerega del je
tudi določba devetega odstavka, so namenjene varstvu potrošnikov. Na podlagi
prvega odstavka 13. člena lahko določeni subjekti (eno ali več podjetij ali
velikih potrošnikov, ki so redni kupci blaga, ena ali več organizacij
potrošnikov ali Urad Republike Slovenije za varstvo potrošnikov) predlagajo
vladi, naj določi primeren ukrep kontrole cen, če ugotovi, da je dosedanja cena
blaga enega ali več podjetij previsoka ali da je zvišanje nesorazmerno glede na
mednarodni razvoj cen, splošni indeks cen gospodarske panoge ali splošno
zvišanje cen v tej gospodarski panogi. Kot je razvidno iz navedene določbe, so
razlogi, na podlagi katerih lahko vlada ugodi predlogom upravičenih
predlagateljev, povsem drugačni od tistih, ki jih mora upoštevati na podlagi
prvega odstavka 8. člena ZKC. Določba 13. člena govori o primernem ukrepu
kontrole cen in se pri tem ne sklicuje na ustrezen ukrep kontrole cen iz 9.
člena ZKC. Iz nadaljnjih določb 13. člena je razvidno, da kot primeren ukrep
kontrole cen prihaja v poštev predvsem znižanje cene (četrti in peti odstavek
13. člena ZKC). Da je določba 13. člena namenjena varstvu potrošnikov, potrjuje
tudi zakonodajno gradivo (Poročevalec DZ, št. 47/99 – predlog ZKC – EPA 1058 –
II – druga obravnava, Amandmaji Vlade, stran 62), iz katerega je razvidno, da
naj bi ta določba služila “kot dopolnilni instrument varstva potrošnikov, pa
tudi drugih rednih kupcev.” Določba devetega odstavka 13. člena je bila
predlagana šele v tretji obravnavi predloga ZKC (Amandma k ZKC z dne 22. 7.
1999, EPA 1058). Iz obrazložitve predlaganega amandmaja je razvidno, da je bil
njen namen v zagotovitvi večjega vpliva občinskih svetov na oblikovanje cen
javnih služb iz pristojnosti lokalnih skupnosti. Iz navedenega je torej
razvidno, da je mogoče določbo devetega odstavka 13. člena razlagati
(jezikovna, sistematična in zgodovinska razlaga) le v kontekstu z določbami 13.
člena. Pomeni, da lahko pristojni organ lokalne skupnosti zaradi varstva
potrošnikov določi primeren ukrep kontrole cen za cene storitev javnih služb iz
pristojnosti lokalne skupnosti, če ugotovi, da so podani razlogi, določeni v
prvem odstavku13. člena ZKC. Izpodbijana določba devetega odstavka 13. člena
ZKC zato ni v nasprotju z načeli pravne države iz 2. člena ustave.
B) – II
12. Izpodbijane uredbe so med postopkom
pred ustavnim sodiščem prenehale veljati (uredba o pridobitvi predhodnega
soglasja je prenehala veljati dne 11. 2. 2000, uredba o določitvi mehanizma/1
dne 1. 4. 2000 in uredba o določitvi mehanizma/2 pa dne 1. 10. 2000). Ustavno
sodišče praviloma presoja le predpise, ki veljajo. Na podlagi 47. člena ZUstS
pa lahko presoja predpise, ki so po vloženi pobudi ali zahtevi prenehali
veljati, če niso bile odpravljene posledice neustavnosti ali nezakonitosti. V
takšnem primeru lahko ustavno sodišče ugotovi, da je bil predpis neustaven ali
nezakonit, svoji odločitvi pa da učinek razveljavitve ali, če gre za
podzakonski akt, tudi odprave. S tem da svoji odločitvi učinke, ki so določeni
v členih 43 do 46 ZUstS. Od tega je tudi odvisen obstoj pravovarstvene potrebe
pobudnika oziroma predlagatelja, ki je poleg škodljivih posledic pogoj za
nadaljevanje postopka po 47. členu ZUstS. Vendar se ustavnemu sodišču z
vprašanjem pravovarstvene potrebe ni bilo treba ukvarjati. Navedbe, s katerim
je predlagatelj utemeljeval nezakonitost pravne podlage za izdajo izpodbijanih
uredb, so se že v postopku presoje izpodbijanih določb ZKC izkazale za
neutemeljene (1. točka izreka te odločbe). Glede na to, da sta določbi 1. in 2.
točke prvega odstavka 8. člena ZKC pravna podlaga, na podlagi katere vlada ob
izpolnjevanju vseh drugih pogojev lahko določi ustrezne ukrepe kontrole cen za
vse cene (tudi za cene javnih služb iz pristojnosti lokalne skupnosti), ustavno
sodišče ne bi moglo ugotoviti neustavnosti ali nezakonitosti izpodbijanih
uredb. Zato na podlagi uredb niso mogle nastati takšne škodljive posledice, ki
jih 47. člen ZUstS določa kot pogoj za nadaljevanje postopka. Zato je ustavno
sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
C)
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. in 25. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić
ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka
Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude.
Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Ude.
Št. U-I-10/00-25
Ljubljana, dne 14. marca 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić l. r.