Odločba o ugotovitvi neskladnosti zakona o zavodih, zakona o zdravstveni dejavnosti in zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja z ustavo, kolikor ne urejajo načina in pogojev sodelovanja vseh delavcev zavoda pri upravljanju zavoda

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Republiškega odbora Sindikata zdravstva in socialnega skrbstva Slovenije, na predlog Republiškega odbora Sindikata vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije in na zahtevo Republiškega odbora Sindikata delavcev v vzgojni, izobraževalni in raziskovalni dejavnosti Slovenije na seji dne 7. 7. 1994

ugotovilo:

l. Zakon o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91), zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92) in zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/91-1) niso v skladu z ustavo, kolikor ne urejajo načina in pogojev sodelovanja vseh delavcev zavoda pri upravljanju zavoda.

2. Ugotovljeno protiustavnost mora Državni zbor odpraviti v roku enega leta.

Obrazložitev

A

Ustavno sodišče je s sklepom z dne 11. 2. 1993 sprejelo pobudo Sindikata zdravstva in socialnega skrbstva Slovenije in začelo postopek za oceno ustavnosti določbe druge alinee prvega odstavka 28. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti, s katero je sestava sveta zavoda, ki upravlja zdravstveni zavod, določena tako, da s strani v zavodu zaposlenih delavcev v njem sodelujejo le predstavniki zdravnikov, drugih zdravstvenih delavcev in zdravstvenih sodelavcev v zavodu. Pobudnik je menil, da takšna ureditev, ki je odvzela pasivno volilno pravico delavcem, ki ne opravljajo del s področja zdravstvene dejavnosti, ni v skladu s 75. členom ustave, ki pri ureditvi soodločanja ne pozna različnih kategorij delavcev.

Sindikat vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije je z vlogama z dne 2. 10. 1992 in 7. 12. 1992 začel postopek za oceno prvega odstavka 12. člena in prvega odstavka 13. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, po katerih je svet javnega vzgojnoizobraževalnega zavoda sestavljen tako, da s strani v zavodu zaposlenih delavcev v njem sodelujejo le predstavniki pedagoških in drugih strokovnih delavcev. Navedeni sindikat je menil, da ureditev, ki ne daje pravice voliti in biti izvoljen v svet javnega vzgojno izobraževalnega zavoda tudi ostalim delavcem zavoda, ki so za normalno in uspešno delo zavoda nujno potrebni, ni v skladu s 75. členom ustave, saj ta ne pozna različnih kategorij zaposlenih. Pri tem je še poudaril, da svet zavoda ne odloča o strokovnih vprašanjih pač pa poleg ostalih nalog odloča tudi o pritožbah v zvezi s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi delavcev iz delovnega razmerja.

Z vlogama z dne 5. 4. 1994 in 22. 4. 1994 je tudi Sindikat delavcev v vzgojni, izobraževalni in raziskovalni dejavnosti Slovenije vložil zahtevo za oceno ustavnosti 12. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, poleg tega pa tudi 29. člena zakona o zavodih. V utemeljitvi zahteve navaja, da je z ureditvijo v izpodbijanih določbah nepedagoškim delavcem v zavodih vzeta njihova ustavna pravica do sodelovanja pri upravljanju.

V postopku za oceno ustavnosti zakona o zdravstveni dejavnosti je nasprotni udeleženec, med drugim navedel, da po zakonu o sodelovanju delavcev pri upravljanju (Uradni list RS, št. 42/93) delavci v zavodih to pravico uresničujejo kot posamezniki po določbah tega zakona, kolektivno pa jo uresničujejo v skladu s posebnim zakonom. Zakon o zdravstveni dejavnosti je po tem stališču lahko uredil specifično sestavo sveta zdravstvenega zavoda, pri čemer naj ne bi bila izključena tudi različnost pri zastopanosti v organih upravljanja, če je ta utemeljena na objektivnih oziroma dejanskih razlikah v vlogi oziroma položaju posameznih kategorij delavcev, zaposlenih pri izvajanju dejavnosti zavoda. Odgovor pa povzema tudi stališče Odbora za zdravstvo, delo, družino in socialno politiko Državnega zbora, izraženo v razpravi, po katerem so delavci, ki ne opravljajo strokovnih nalog s področja zdravstvene dejavnosti, dejansko v neenakopravnem položaju glede soupravljanja, ker jim izpodbijana določba onemogoča vključevanje v svet zavoda, ki pa odloča o zadevah, pomembnih za vse delavce zavoda.

V zvezi z zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja sta svoja pojasnila dala Ministrstvo za šolstvo in šport in Ministrstvo za zakonodajo. Ministrstvo za šolstvo in šport navaja, da določba 29. člena zakona o zavodih, po kateri imajo v svetu zavoda svojega predstavnika delavci, ki opravljajo dejavnost, za katero je zavod ustanovljen, daje okvir za soudeležbo delavcev pri soupravljanju, ki ga zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja le precizira. Soupravljanje delavcev zavoda preko predstavnikov v svetu zavoda naj bi bila le ena od možnih oblik udeležbe pri upravljanju zavoda in zato naj bi zahteva za oceno ustavnosti ne bila utemeljena. Podobno tudi Ministrstvo za zakonodajo navaja, da vzgojnoizobraževalno dejavnost izvajajo le pedagoški in drugi strokovni delavci, določeni z zakonom, ne pa tehničnoadministrativni delavci, in je glede na to zakon določil,- da slednji ne morejo upravljati z zavodom. Upravljanje zavoda se po tem mnenju bistveno razlikuje od upravljanja podjetij. Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja naj delavcev zavoda tudi ne bi omejeval, da sodelujejo pri odločanju o pravicah in obveznostih iz delovnega razmerja, ker vsebuje določbo o tem 13. člen Kolektivne pogodbe za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 18/91 in 53/92).

Oba sindikata izpodbijata isto določbo zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, le-ta pa izhaja iz določbe 29. člena zakona o zavodih. Zato je sodišče zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Ker pa je bil enak razlog za sprožitev postopka pred ustavnim sodiščem pri vseh treh izpodbijanih zakonih, je ustavno sodišče izdalo skupno odločbo.

B

Izpodbijane zakonske ureditve niso v skladu z ustavo. Po 75. členu ustave delavci zavoda sodelujejo pri upravljanju zavoda na način in pod pogoji, ki jih določa zakon. Zakonodajalec je s tem pooblaščen, da uredi način in pogoje sodelovanja delavcev pri upravljanju. Zakon lahko določenim kategorijam zaposlenih prizna širši ali ožji obseg pravic, če je razlikovanje objektivno utemeljeno in skladno vključeno v obstoječi pravni sistem in če z njim niso kršene temeljne človekove pravice, zlasti pravica do enakosti pred zakonom (14. člen ustave).

Zakon o sodelovanju delavcev pri upravljanju za delavce v zavodih posebej določa, da pravico do sodelovanja uresničujejo kot posamezniki po njegovih določbah, kolektivno pa v skladu s posebnim zakonom. Zakon o zavodih, zakon o zdravstveni dejavnosti in zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja, ki so bili sprejeti pred navedenim zakonom, načina kolektivnega uresničevanja pravic delavcev do sodelovanja pri upravljanju ne urejajo izrecno oziroma posebej, pač pa tako, da se izraža v udeležbi delavskih predstavnikov v sestavi organa upravljanja zavoda, to je v svetu zavoda, kot edini možni obliki.

Ker navedeni zakoni ne določajo še kakšne druge oblike kolektivnega uresničevanja pravice delavcev do sodelovanja pri upravljanju zavoda, v kateri bi bili udeleženi vsi zaposleni delavci, izpodbijana ureditev ne pomeni samo določitve načina in pogojev uresničevanja pravice v smislu ustavne določbe, temveč poseg v pravico samo, saj je celi skupini delavcev ne priznava. Možnost, ki jo daje 110. člen zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju, da se do uveljavitve zakona o kolektivnem dogovarjanju oziroma posebnega zakona pravica do sodelovanja delavcev pri upravljanju v zavodih lahko ureja s kolektivno pogodbo, položaja prizadetih skupin delavcev zavodov ne razrešuje zadovoljivo. Tudi pravica teh delavcev do sodelovanja pri upravljanju izhaja iz 75. člena ustave, pri čemer mora način in pogoje določati zakon in zato ne morejo biti predmet dogovarjanja med strankama kolektivne pogodbe. Obravnavani zakoni pa načina in pogojev za sodelovanje delavcev pri upravljanju niso določili tako, da bi bilo- zadoščeno načelom 14. člena ustave o enakosti pred zakonom.

Razveljavitev posameznih izpodbijanih zakonskih določb ne bi ustrezno prispevala k uskladitvi ugotovljenega stanja, saj se protiustavnost nanaša le na izostanek ureditve za delavce zavodov, ki ne opravljajo dejavnosti zavoda, za katero je zavod ustanovljen. Kolektivno uresničevanje obravnavane pravice je tem delavcem mogoče zagotoviti tako z ustrezno spremembo izpodbijanih določb kot tudi na druge načine, ki bi jih zakonodajalec spoznal za primerne in bi ustrezali zahtevam 14. in 75. člena ustave. Odločitev ustavnega sodišča zato lahko ustrezneje doseže svoj namen z ugotovitvijo protiustavnosti in z določitvijo roka, v katerem naj se odpravi.

C

To odločbo je ustavno sodišče sprejelo na podlagi prvega odstavka 21. člena in 48. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni, list RS, št. 15/ 94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Sturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-104/92

Ljubljana, dne 7. julija 1994.

Predsednik

dr. Tone Jerovšek l. r.