Odločba o ugotovitvi, da zakon o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč in odlok o gospodarskih javnih službah v Občini Ravne na Koroškem ni v neskladju z ustavo in zakonom

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Primožič, d.o.o., Ravne na Koroškem, ki jo zastopa Alojz Osojnik, odvetnik v Velenju, na seji dne 6. julija 2000

o d l o č i l o:

1. Člen 2 zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (Uradni list SRS, št. 34/84 in 26/90) ni v neskladju z ustavo.

2. Točka 8 prvega odstavka 5. člena odloka o gospodarskih javnih službah v Občini Ravne na Koroškem (Medobčinski uradni vestnik, št. 9/94) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Pobudnica je gospodarska družba, ki opravlja pogrebne storitve. V pobudi navaja, da sta odlok o gospodarskih javnih službah v Občini Ravne na Koroškem (v nadaljevanju: odlok) in odlok o preoblikovanju “Komunalnega podjetja Prevalje“ v “Javno komunalno podjetje LOG“ (v nadaljevanju: odlok o preoblikovanju) v nasprotju z ustavnimi določbami o svobodni gospodarski pobudi in prepovedi omejevanja konkurence (74. člen ustave). V nasprotju naj bi bila tudi z drugim odstavkom 1. člena in s prvim odstavkom 3. člena zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 – v nadaljevanju: ZGJS), kakor tudi s 1. in 17. členom zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK), saj naj bi bilo mogoče pogrebne storitve zagotavljati v pogojih proste konkurence na trgu, obvezne gospodarske javne službe pa naj bi se smele določiti le z zakonom. Prav tako meni, da so določbe zakona o pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (v nadaljevanju: ZPPDUP), ki določajo, da je pogrebna dejavnost komunalna dejavnost posebnega družbenega pomena, ki jo opravljajo komunalne organizacije oziroma krajevne skupnosti, in določbe, da je prevoz umrlega dovoljen samo s posebej prirejenimi vozili komunalnega podjetja oziroma krajevne skupnosti, v nasprotju s 74. členom ustave, z drugim odstavkom 1. člena in s prvim odstavkom 3. člena ZGJS ter s 1. in 17. členom ZVK. Predlaga tudi, naj ustavno sodišče do končne odločitve zadrži izvrševanje 8. točke prvega odstavka 5. člena odloka, ki kot občinsko javno službo določa pokopališko in pogrebno dejavnost.

2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril. Odgovor pa je posredovala Občina Ravne–Prevalje. Iz njenega odgovora izhaja, da je Občina Ravne–Prevalje ena od pravnih naslednic Občine Ravne na Koroškem in da je bila veljavnost izpodbijanega odloka potrjena s statutarnimi sklepi. Meni, da je določitev pogrebne in pokopališke dejavnosti kot gospodarske javne službe v skladu z ZPPUDP in ZGJS, saj gre za dejavnost, ki iz pietetnih, zdravstvenih in sanitarno-higienskih razlogov ne more biti predmet proste konkurence in se izvajati v odvisnosti od trenutnega tržnega interesa.

B)

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-48/97 z dne 3. 7. 1997 pobudo v delu, ki se nanaša na odlok o preoblikovanju, zavrglo v delu, ki se nanaša na oceno ustavnosti 3. člena in prvega odstavka 6. člena ZPPDUP, pa zavrnilo. Zavrnilo je tudi predlog, da se do končne odločitve zadrži izvrševanje 8. točke prvega odstavka 5. člena odloka. Pobudo pa je sprejelo v delu, ki se nanaša na 2. člen ZPPDUP in 8. točko prvega odstavka 5. člena odloka. Sklenilo je, da bo ocenilo, ali je določitev pokopališke in pogrebne dejavnosti kot gospodarske javne službe v skladu z ustavno zajamčeno pravico do svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave).

4. ZPPDUP v prvem odstavku 1. člena opredeljuje pokopališko in pogrebno dejavnost kot tisto dejavnost, ki obsega pogrebne storitve, storitve v zvezi z upepeljevanjem in oddajanje prostorov za grobove v najem. V 2. členu opredeljuje pokopališko in pogrebno dejavnost kot komunalno dejavnost posebnega družbenega pomena. Z uveljavitvijo ZGJS je bil vzpostavljen popolnoma nov sistem zagotavljanja materialnih javnih dobrin. Sistem gospodarskih javnih služb je nadomestil dotedanji sistem dejavnosti posebnega družbenega pomena. ZGJS je v prvi alinei prvega odstavka 68. člena določil, da se dejavnosti, ki so bile v trenutku njegove uveljavitve z zakoni ali z občinskimi odloki določene kot dejavnosti posebnega družbenega pomena na področijih materialne infrastrukture, do določitve gospodarskih javnih služb s področnimi zakoni, štejejo za gospodarske javne službe. Na tej podlagi je tudi pokopališka in pogrebna dejavnost opredeljena kot gospodarska javna služba, saj novi zakon, ki bi na novo opredelil obseg javne službe v okviru pokopališke in pogrebne dejavnosti, še ni bil sprejet.

5. Po določbi prvega odstavka 140. člena ustave spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Lokalne zadeve javnega pomena, ki jih samostojno opravlja občina, primeroma našteva zakon o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) v 21. členu. Med zadeve, ki so lokalne zadeve javnega pomena, uvršča tudi urejanje, upravljanje in skrb za lokalne javne službe ter še posebej organiziranje opravljanja pokopališke in pogrebne dejavnosti. Način opravljanja pokopališke in pogrebne dejavnosti kot obvezne lokalne gospodarske javne službe ob upoštevanju določbe 3. in 7. člena ZGJS predpiše občina z odlokom.

6. Ustava vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Ustava izrecno določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena). Vsebina in meje javne koristi so razvidne iz zakonske ureditve posameznega področja. Na področju izvajanja gospodarskih javnih služb je vsekakor najpomembnejše, da se materialne javne dobrine kot proizvodi in storitve v javnem interesu zagotavljajo trajno in nemoteno. Teh javnih potreb ni mogoče vedno in v celoti zagotavljati na trgu, saj je pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb (tako ustavno sodišče že v odločbi in sklepu št. U-I- 76/91 z dne 10. 3. 1994; Uradni list RS, št. 20/94 in OdlUS III, 20).

7. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in OdlUS VIII, 45) pojasnilo, da se z gospodarskimi javnimi službami, ki jih je sistemsko uredil ZGJS, zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu. Ta javni interes se po zakonu kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Vzpostavitev pravne ureditve, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, predstavlja dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave). ZGJS je s tem določil obseg javnega interesa, ki se zagotavlja z javnimi službami. Neko gospodarsko dejavnost je tako v skladu z ustavno zajamčeno svobodno gospodarsko pobudo dopustno z zakonom določiti kot gospodarsko javno službo, če gre za zagotavljanje prej omenjenega javnega interesa. Glede gospodarskih dejavnosti, ki so lahko opredeljene kot gospodarske javne službe in se torej za njihovo izvajanje vzpostavi javnopravni režim in s tem omeji svobodna gospodarska pobuda, ZGJS tako podaja iz upravne teorije znano materialno definicijo javne službe. S tem je zakonodajalec opredelil pravni režim javnih služb, saj nobena gospodarska dejavnost ni javna služba sama po sebi, temveč to postane s trenutkom vzpostavitve javnopravnega režima, ki je njeno bistvo. Vzpostavitev takšnega pravnega režima za izvajanje gospodarske dejavnosti pa ima za posledico dolžnost vlade ali lokalne skupnosti, da določita način izvrševanja javne službe, kot tudi njeno obvezno izvajanje (3. in 7. člen ZGJS).

8. Glede na pomen pokopališke in pogrebne dejavnosti, kot izhaja iz zakonske ureditve, določba izpodbijanega 2. člena ZPPDUP ni v neskladju s 74. členom ustave, pa čeprav je bil zakon sprejet v sistemu drugačne družbenoekonomske ureditve. Pri tem ustavno sodišče sprejema tudi argument občine, da gre za dejavnosti, ki jih iz pietetnih, zdravstvenih in sanitarno-higienskih razlogov ni mogoče zagotavljati na prostem trgu.

9. Ustavno sodišče je pri oceni izpodbijane zakonske določbe upoštevalo, da je določitev pokopališke in pogrebne dejavnosti kot obvezne lokalne gospodarske javne službe na podlagi izpodbijane določbe 2. člena ZPPDUP v povezavi z določbo 68. člena ZGJS še vedno prehodna. Po oceni ustavnega sodišča obstoj in čas trajanja prehodne ureditve še nista v nasprotju z načeli pravne države (2. člen ustave). Ustavno sodišče je pri odločitvi upoštevalo tudi dejstvo, da je na podlagi ZLS organiziranje opravljanja pokopališke in pogrebne službe v izvirni pristojnosti lokalne samouprave in da je občina pri določitvi pokopališke in pogrebne dejavnosti kot lokalne gospodarske javne službe upoštevala zgoraj opredeljeno javno korist pri njenem izvajanju.

10. Občina Ravne na Koroškem je tako na podlagi določb ZPPDUP, ZGJS in ZLS v izpodbijani 8. točki 5. člena odloka z določitvijo pokopališke in pogrebne dejavnosti kot lokalne gospodarske javne službe izvrševala svoje z zakoni določene obveznosti oziroma pristojnosti. Ker je pokopališka in pogrebna dejavnost določena kot lokalna gospodarska javna služba z zakonom (2. člen ZPPDUP v povezavi z 68. členom ZGJS), se skladno s prvim odstavkom 3. člena ZGJS, ki določa, da se obvezne gospodarske javne službe določijo z zakonom, šteje za obvezno lokalno javno službo. Občina zato s svojim odlokom, s katerim po drugem odstavku 3. člena in po 7. členu ZGJS določi tudi način opravljanja lokalnih javnih služb, ni mogla določiti ničesar drugega, kot da je določila pokopališko in pogrebno dejavnost kot obvezno lokalno javno službo. Glede na to in ker je ustavno sodišče ugotovilo, da 2. člen ZPPDUP ni v neskladju s 74. členom ustave, tudi 8. točka prvega odstavka 5. člena odloka ni v neskladju z ustavo in zakonom.

C)

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.

Št. U-I-48/97-12

Ljubljana, dne 6. julija 2000.

Predsednik
Franc Testen l. r.