Odločba o ugotovitvi, da je zakon o žrtvah vojnega nasilja v neskladju u ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude Vojka Tkavca iz Ljubljane oziroma v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Jožefa Škofa iz Maribora, na seji dne 10. februarja 2000

o d l o č i l o:

1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 63/95, 8/96, 44/96, 70/97, 39/98 in 43/99), ker ne določa, da gredo žrtvam vojnega nasilja pravice iz pokojninskega zavarovanja iz tega zakona od vložitve zahteve za priznanje statusa žrtve oziroma od upokojitve, se zavrne.

2. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 43/99) ni v skladu z ustavo, kolikor ne ureja odprave posledic določbe, “ki ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa vojnega veterana po posebnem zakonu“ v 5. členu zakona o žrtvah vojnega nasilja, nastalih do 19. 6. 1999.

3. Ugotovljeno neskladnost iz 2. točke izreka mora zakonodajalec odpraviti v letu dni od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

O b r a z l o ž i t e v

A)

1. Prvi pobudnik je izpodbijal zakon o žrtvah vojnega nasilja, (v nadaljevanju: ZZVN), kolikor ni določal, da pripada žrtvi vojnega nasilja pravica iz 4. in 5. točke 8. člena od takrat, ko je v skladu z zakonom zahteval ugotovitev statusa in omenjeno pravico. Člen 19 namreč upravičenca glede uveljavljanja te pravice napoti na Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, ta pa po petem odstavku 185. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZPIZ) lahko prizna pravico do ponovno odmerjene pokojnine zavarovancu od prvega dne po vložitvi zahteve in največ za šest mesecev nazaj. Potrdilo o vpisu v evidenco žrtev vojnega nasilja je po 19. členu ZZVN pogoj za vložitev zahteve za priznanje pravic iz 4. in 5. točke 8. člena tega zakona. Pobudnik je tudi na lastnem primeru dokazoval, da zaradi takih postopkovnih zahtev na eni strani, in omejitvene določbe petega odstavka 185. člena ZPIZ po drugi strani, ni zagotovljeno, da mu bo pravica žrtve vojnega nasilja priznana od dneva vložitve zahteve za priznanje statusa iz prvega odstavka 18. člena ZZVN, kot drugim upravičencem. To pa po njegovem mnenju ni v skladu z ustavnim načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).

2. Ustavno sodišče je s sklepom z dne 6. 5. 1999 pobudo sprejelo. Kot prepričljiv je namreč ocenilo pobudnikov prikaz, da je začetek uveljavljanja pravice do višje pokojnine kot ene od pravic žrtve vojnega nasilja po ZZVN lahko odvisen od poslovanja izvršilne veje oblasti in ne (izključno) od zakonodajalčeve odločitve.

3. Zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o žrtvah vojnega nasilja (Uradni list RS, št. 43/99 – v nadaljevanju: ZZVN-D) pa je nato v svojem 18. členu določil, da lahko žrtve vojnega nasilja, ki so jim bile do uveljavitve tega zakona priznane pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja ob upoštevanju pokojninske dobe, uveljavljene po tem zakonu, oziroma priznana pravica do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji po tem zakonu od datuma v skladu s predpisi o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, vložijo novo zahtevo pri pristojni območni enoti Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije za priznanje pravic za čas od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve za priznanje statusa žrtve vojnega nasilja oziroma po vložitvi zahteve za vpis v evidenco žrtev vojnega nasilja do dneva predhodne uveljavitve pravic.

4. Pobudnik, opozorjen na to spremembo v zakonodaji, je sodišču sporočil, da pri pobudi vseeno vztraja, ne da bi svoje vztrajanje tudi pojasnil.

5. Smiselno pa je pobudnik svoji prvotni pobudi dodal pobudo za oceno ustavnosti ZZVN, kolikor ne določa, da gredo žrtvi vojnega nasilja pravice iz 4. in 5. točke 8. člena (ter 13. in 14. člena) ZZVN že od njene upokojitve. Tako svoje gledanje je omenil že v prvotni pobudi. Meni namreč, da bi bilo v skladu z načeli enakosti pred zakonom (14. člen ustave) le, če bi bila vsaka upokojena žrtev vojnega nasilja deležna omenjenih pravic glede pokojnine ves čas upokojenosti.

B)–I

6. Ker je pravna ureditev od uveljavitve ZZVN drugačna, je ustavno sodišče vnovič preizkusilo prvotno pobudo, pri kateri pobudnik vztraja. Ugotovilo je, da je ta pobuda zdaj očitno neutemeljena, saj smiselno izpodbija pomanjkanje zakonske ureditve, ki ga je zakonodajalec med tem odpravil na način, ki stališču pobudnikov prvotni pobudi primerno ustreže in tako jemlje pobudi argumente, zaradi katerih je bila s sklepom tega sodišča z dne 6. 5. 1999 sprejeta.

7. Neutemeljna je tudi dodatna pobuda. Ustavno sodišče je že v obrazložitvi sklepa z dne 6. 5. 1999 ugotovilo in utemeljilo, da ima zakonodajalec pri urejanju posebnega socialnega varstva žrtev vojnega nasilja široko polje prostega presojanja in da mora biti ustavnosodna presoja zakonskih določb o tem zadržana in omejena predvsem na vprašanje, ali je zakonodajalec za svoje odločitve imel razumne razloge ter ali ni zakonska ureditev v nasprotju z namenom, zaradi katerega je ustava posebno varstvo žrtev vojnega nasilja ukazala. Zaradi tega je z omenjenim sklepom zavrnilo pobude drugih pobudnikov, ki so se prav tako nanašale na zakonske določbe o tem, od kdaj lahko upravičenci uresničujejo pravice iz statusa žrtve. Očitno je, da tudi s tem, ko o začetku uveljavljanja pravic v zvezi s pokojnino ni odločil v skladu s pogledi pobudnika, zakonodajalec ni kršil pravice do enakosti pred zakonom ali povzročil kakšnega drugega neskladja z ustavo. Podrobneje je ta presoja ustavnega sodišča obrazložena v sklepu z dne 6. 5. 1999.

B)–II

8. Drugi pobudnik je smiselno izpodbijal tisti del določbe 5. člena ZZVN, ki se je (po zakonu o spremembah in dopolnitvah ZZVN, Uradni list RS, št. 8/96 – ZZVN-A) glasil: “ki ne izpolnjuje pogojev za priznanje statusa vojnega veterana po posebnem zakonu“. Pobudnik je bil del vojne udeleženec NOB, del pa zapornik in interniranec. Z zahtevo za priznanje statusa žrtve vojnega nasilja ni uspel prav zaradi izpodbijane določbe, torej zato, ker izpolnjuje tudi pogoje za status vojnega veterana (zakon o vojnih veteranih, Uradni list RS, št. 43/95 – v nadaljevanju: ZVV). Ta status pa mu ne daje pravice do doživljenjske mesečne rente. Trdil je torej, da je izpodbijana določba v neskladju z ustavo, ker ga samo zaradi njegove udeležbe v NOB prikrajšuje za pravice žrtve, čeprav (tudi) za status žrtve izpolnjuje vse zakonske pogoje.

9. Ustavno sodišče je pobudo s sklepom z dne 6. 5. 1999 sprejelo. V obrazložitvi je zapisalo: “Iz razlogov pobude je mogoče povzeti, da je vojni invalid, ki izpolnjuje pogoje za vojnega veterana in mu zato 5. člen ZZVN odreka upravičenje iz tega zakona, lahko zaradi tega na slabšem kot vojni invalid, ki ne izpolnjuje pogojev za status vojnega veterana. V taki ureditvi ne bi bilo videti razumnega razloga. Ustavno sodišče bo dalo zakonodajalcu priložnost, da izpodbijano določbo pojasni in utemelji, nato pa bo presodilo, ali ne gre v tem primeru za neskladje z ustavnimi načeli pravne države (2. člen ustave)“.

10. Z uveljavitvijo ZZVN-D je 5. člen tega zakona tako spremenjen, da izpodbijane določbe ne vsebuje več.

11. Pobudnik je na poziv sodišča sporočil, da pri pobudi vseeno vztraja in to v tistem delu, kolikor po prenehanju izpodbijane določbe ni zagotovljeno, da bi prizadeti ne bili prikrajšani za doživljenjsko mesečno rento v času veljavnosti te določbe.

12. Gre torej za isto pobudnikovo prikrajšanost, čeprav le še za čas od uveljavitve ZZVN do uveljavitve ZZVN-D, in za enak očitek kršitve ustave. Ker se je medtem, kot rečeno, pravna ureditev obravnavanega predmeta na podlagi ZZVN-D spremenila, je sodišče, upoštevaje procesno pravilo iz 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), štelo pobudnikovo vztrajanje smiselno za njegovo pobudo, naj presodi skladnost ZZVN-D z ustavo, kolikor ne ureja odprave posledic izpodbijane določbe, dokler je veljala.

13. V skladu z obrazložitvijo v sklepu z dne 6. 5. 1999 je ustavno sodišče po uveljavitvi ZZVN-D pozvalo nasprotnega udeleženca, naj odgovori, ali so v času veljavnosti izpodbijane določbe obstajali razumni razlogi za odrekanje statusa žrtve vojnega nasilja tistim, ki so pogoj za ta status izpolnjevali, a so bili tudi vojni invalidi in veterani; če pa takih razlogov ni bilo, ali so obstajali razumni razlogi, da po prenehanju izpodbijane določbe zakonodajalec v ZZVN-D ni uredil možnosti, da se odpravijo že nastale posledice take določbe.

14. Državni zbor ni odgovoril. Vlada je poslala sodišču v vednost mnenje, ki ga je od nje v tej zadevi zahteval Državni zbor. Iz tega mnenja izhaja, da je do opisanega prikrajšanja tistih, ki izpolnjujejo pogoje za status vojnega veterana, v primerjavi z vsemi drugimi, ki tudi izpolnjujejo pogoje za status žrtve vojnega nasilja, prišlo nehote, namreč zaradi tega, ker so poslanci v zadnji fazi zakonodajnega postopka dodali pravicam žrtev vojnega nasilja še pravico do doživljenjske mesečne rente ter pravico do vojne odškodnine po posebnem zakonu (6. in 7. točka 8. člena ZZVN); to je porušilo načrtovana razmerja v pravicah iz tega in hkrati sprejemanega ZVV oziroma razmerja v ravni posebnega socialnega varstva teh kategorij. Iz mnenja vlade torej ni mogoče izluščiti razumnega razloga za prikrajšanje, kot ga je ZZVN-A očital pobudnik; nasprotno, izkaže se, da gre za zakonodajni spodrsljaj. Za ureditev, ki bi omogočala odpravljati prikrajšanje (za obroke doživljenjske mesečne rente) v času veljavnosti izpodbijane določbe, pa vlada, kot sporoča, ni videla razlogov.

15. Določbe 5. člena ZZVN imajo več vsebin, predmet izpodbijanja je bil le že omenjeni del, ki je veljal do uveljavitve ZZVN-D, kolikor je imel za posledico prikrajšanje tistih vojnih veteranov, ki so po vsebinski plati tudi žrtve vojnega nasilja, za obroke doživljenjske mesečne rente, ki bi jim po ZZVN šla, ko bi izpodbijane določbe ne bilo. Za pravico do vojne odškodnine po posebnem zakonu prizadeti niso mogli biti prikrajšani, ker takega zakona še ni.

16. Za izpodbijano določbo se je torej po eni strani pokazalo, da je prikrajšujoča, po drugi pa, da zanjo niti v ZZVN niti v siceršnji zakonodaji ni bilo razumnega razloga.

17. Izpodbijana določba dopušča morda tudi razlago, po kateri bi za vojne veterane, ki izpolnjujejo tudi pogoje za status žrtve vojnega nasilja, ne pomenila odrekanja pravic iz tega statusa. Ustavno sodišče se glede tega ne izreka. Ugotavlja namreč, da so jo tako pristojni upravni kot sodni organi v svoji praksi razlagali izključno tako, da je vojnim veteranom odrekala status in pravice žrtev vojnega nasilja.

18. Kot zakonodajni spodrsljaj, ki je brez razumnega razloga, brez logične zveze z namenom ZZVN (posebno varstvo žrtev vojnega nasilja) in v nasprotju z namenom ZVV (posebno varstvo vojnih veteranov) odrekal žrtvi vojnega nasilja uzakonjene pravice samo zato, ker je poleg tega s svojo dejavnostjo med vojno izpolnil tudi pogoje za status vojnega veterana, in ga s tem diskriminiral v primerjavi z vsemi drugimi žrtvami vojnega nasilja, je bila izpodbijana določba v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave) in z načelom enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave).

19. Vse omenjeno je bilo gotovo razlog, da je zakonodajalec izpodbijano določbo v ZZVN-D črtal. Pri tem ni šlo za spremembo njegove volje glede ureditve obravnavanega vprašanja, temveč za odpravo naknadno ugotovljene napake oziroma spregleda v pravni ureditvi. Sad tega spregleda je bila določba, ki ni bila v skladu z ustavo in ki je prizadetim povzročala prikrajšanje.

20. Kadar je zakonska ureditev, ki ni bila v skladu z ustavo, povzročala posameznikom prikrajšanja, zahtevajo načela pravne države, da zakonodajalec hkrati s črtanjem neustavne določbe uredi tudi možnost odpravljanja negativnih posledic, če je to mogoče. Samo tako se lahko tudi v primerih zakonodajnih napak ohranja zaupanje v pravo kot eno od temeljnih načel pravne države (2. člen ustave). Tako je zakonodajalec v primeru napake, ki jo je očital prvi pobudnik, tudi ravnal, ko je uzakonil 18. člen ZZVN-D. Da v tem zakonu ni urejeno tudi odpravljanje prikrajšanj za prizadete, med katerimi je tudi pobudnik, je torej v neskladju z ustavo. Kako bo uredil pravno pot za odpravljanje posledic črtane določbe, pa je stvar zakonodajalca.

C)

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo točko izreka je sprejelo soglasno, drugo in tretjo točko pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ude.

Št. U-I-327/96

Ljubljana, dne 10. februarja 2000.

Predsednik
Franc Testen l. r.