Odločba o ugotovitvi, da členi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, z izjemo njegovega drugega odstavka, in 20 Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin niso v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi drugega odstavka 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin

Številka:     U-I-262/19-9

Datum:  6. 4. 2023

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo skupine poslank in poslancev Državnega zbora, na seji 6. aprila 2023

odločilo:

1. Členi 3, 5, 6, 7, 8, 9, 11, 12, z izjemo njegovega drugega odstavka, in 20 Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17 in 33/19) niso v neskladju z Ustavo.

2. Drugi odstavek 12. člena Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin se razveljavi.

Obrazložitev

A.

1. Predlagatelji v izreku navedenim določbam Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 77/17 in 33/19 – v nadaljevanju ZMVN-1) očitajo več neskladnosti z Ustavo. Vsem izpodbijanim členom očitajo neskladje s 147. členom Ustave, 12. členu ZMVN-1 tudi neskladje s 120. členom Ustave, 3. členu ZMVN-1 tudi neskladje s 14. členom Ustave, 3., 5. in 6. členu ZMVN-1 pa tudi neskladje z 71. členom Ustave.

2. Po mnenju predlagateljev ZMVN-1 ni uspelo odpraviti že ugotovljenih protiustavnosti v sistemu vrednotenja nepremičnin. Sklicujejo se na odločbo št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22), s katero je Ustavno sodišče ugotovilo, da je več določb predhodnika izpodbijanega zakona, to je Zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin (Uradni list RS, št. 50/06 in 87/11 – v nadaljevanju ZMVN), v neskladju s 147. členom Ustave. Po mnenju predlagateljev mora tudi ZMVN-1 izpolnjevati zahteve iz 147. člena Ustave, ker v 1. členu določa, da je njegov poglavitni namen urediti podlage za množično ocenjevanje vrednosti nepremičnin za namene obdavčitve, torej za določitev davčne osnove.

3. ZMVN-1 naj bi bil neskladju s 147. členom Ustave, ker še vedno ne določa dovolj jasno in določno, katere značilnosti nepremičnine oziroma kateri podatki o nepremičnini vplivajo na določitev njene posplošene vrednosti, ki naj bi se uporabljala tudi v davčne namene. Prav tako naj še vedno ne bi bili jasno opredeljeni modeli vrednotenja nepremičnin in vse podlage za to vrednotenje. Ureditev v 3. členu ZMVN-1, ki je podrobneje izpeljana v 5. do 12. členu ZMVN-1, naj bi lastnikom nepremičnin omogočala, da zgolj v principih predvidijo, katere temeljne lastnosti vplivajo na posplošeno vrednost nepremičnin. Podatki o nepremičnini, ki vplivajo na določitev njene posplošene vrednosti, naj bi bili samo primeroma našteti (osmi odstavek 7. člena ZMVN-1), le na splošno naj bi bili pojasnjeni modeli vrednotenja (v 7., 8. in 11. členu ZMVN-1). Modele vrednotenja naj bi ZMVN-1 za razliko od ZMVN sicer taksativno našteval in vsebinsko opredelil, vendar naj bi bile definicije še vedno pomanjkljive. Merila za določitev vrednostnih con in vrednostnih ravni (8. člen ZMVN-1) naj bi se sklicevala na dejanske in pravne značilnosti prostora, ta pravni pojem pa naj ne bi bil podrobneje opredeljen. Kako se določijo geografsko zaokrožena območja, ki tvorijo posamezne vrednostne cone, naj ne bi bilo določeno. Nejasno naj bi bile določene vrednostne ravni, saj naj ne bi bilo določeno največje število vrednostnih ravni, poleg tega naj bi se vrednostni razponi posameznih vrednostnih ravni med seboj lahko prekrivali oziroma matematično ne izšli.

4. ZMVN-1 naj bi bil v neskladju s 147. členom Ustave tudi zato, ker se v 2. točki 2. člena in prvem odstavku 6. člena sklicuje na Mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti Odbora za mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti (v nadaljevanju MSOV). Predlagatelji ugotavljajo, da zakon v celoti izpušča formalno navezavo na navedene standarde (natančnejšo definicijo standarda, datum sprejetja in verzijo standarda), hkrati pa so v zakonsko besedilo neposredno preneseni prevodi definicij osnovnih izrazov iz navedenih standardov, kot npr. opredelitev tržne cene, tržne najemnine, tržne vrednosti in načinov vrednotenja. ZMVN-1 naj bi se torej glede bistvenih elementov, ki vplivajo na posplošeno vrednost nepremičnine, dejansko naslanjal na tujo institucijo, nejasno opredeljene standarde in pojme iz teh standardov, ki namesto zakona natančneje opredeljujejo, katere cene iz evidence trga nepremičnin ustrezajo standardu tržne cene, kar naj bi v končni fazi vplivalo na to, katere podatke trga nepremičnin organ vrednotenja uporabi za oblikovanje modela vrednotenja.

5. Člen 20 ZMVN-1, ki Vlado pooblašča za izdajo predpisa o določitvi modelov vrednotenja, naj bi bil v neskladju s 147. členom Ustave zato, ker naj bi bistvene elemente obdavčitve (predmet, zavezanec, osnova in stopnja) prepuščal podzakonskemu urejanju.

6. Drugi odstavek 12. člena ZMVN-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker naj bi organ vrednotenja pooblaščal, da pri oblikovanju modelov vrednotenja po lastnem preudarku (diskreciji) odloči, da nekaterih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah ne bo uporabil, ne da bi mu ob tem določil mejo in namen tega pooblastila. Nejasna naj bi bila tudi merila iz navedenega člena ZMVN-1, na podlagi katerih organ vrednotenja odloča, da podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah ne bo uporabil.

7. Četrti odstavek 3. člena ZMVN-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker kmetijska in gozdna zemljišča vrednoti po namenski rabi, medtem ko naj bi bile ostale nepremičnine vrednotene po dejanski rabi. Za tako razlikovanje naj ne bi bilo nobenega stvarno utemeljenega razloga. Ker se bo glede na 1. člen ZMVN-1 posplošena vrednost nepremičnin uporabljala tudi za namen določanja davčne osnove za davek na nepremičnine, mora biti po mnenju predlagateljev najgospodarnejša raba tudi pri kmetijskih in gozdnih zemljiščih vezana na obstoječo dejansko rabo in ne na namensko. Premoženjske davke naj bi bilo mogoče pobirati le od že obstoječega, ne od potencialnega premoženja. Šlo naj bi za primere, ko so zemljišča po dejanski rabi dejansko kmetijska in gozdna, torej se na njih npr. orje, kosi, obira sadje in izvajajo ostala kmetijska opravila, po namenski rabi pa stavbna in se zato vrednotijo kot stavbna zemljišča. Po mnenju predlagateljev se vrednotenje in kasneje obdavčitev ne bi smela izvajati na podlagi načrtov prihodnjih investicij v prostorskih načrtih posameznih občin. Prostorski načrti so lahko zgolj na papirju. Odločitev o tem, ali je na teh zemljiščih tudi dejansko mogoča gradnja (že v letu vrednotenja ali šele nekoč pozneje), je najprej prepuščena izvršilnemu predpisu, nato pa občinam. Pri tem naj lastnik nepremičnine ne bi imel možnosti učinkovitih ugovorov, prav tako naj prostorska zakonodaja ne bi omogočala hitre spremembe prostorskega načrta na predlog lastnika nepremičnine, ko ta ugotovi, da ga stavbno zemljišče zgolj bremeni. Z vrednotenjem kmetijskih in gozdnih zemljišč po namenski rabi naj bi ZMVN-1 posegal zlasti v pravice tistih, ki sami niso dali pobude za spremembo namembnosti nepremičnine in ne želijo, da se jim z občinskim prostorskim načrtom spremeni namenska raba. Zemljišča, na katerih se opravlja kmetijska ali gozdarska dejavnost, bi se po mnenju predlagateljev morala zaradi varstva kmetijskih obdelovalnih površin in gozdnih zemljišč že v fazi vrednotenja in nadalje v postopku priprave davka na nepremičnine obravnavati kot posebna proizvodna sredstva. Smiselno naj bi jih bilo vrednotiti tako, kakor da se bodo vedno uporabljala za kmetijsko in gozdarsko dejavnost, torej ugodnejše.

8. Vrednotenje kmetijskih in gozdnih zemljišč po namenski rabi, kot ga določa četrti odstavek 3. člena, ZMVN-1, naj bi zasledovalo cilj, ki je v nasprotju z 71. členom Ustave. Pospeševalo naj bi pozidavo kmetijskih zemljišč, ki imajo v občinskih ali državnih prostorskih načrtih status stavbnih zemljišč, oziroma promet z njimi. Po mnenju predlagateljev se bo moral lastnik kmetijskih ali gozdnih zemljišč, ki bodo vrednotena kot stavbna, zaradi visoke vrednosti stavbnega, a dejansko obdelovalnega zemljišča odločiti med plačilom visokega nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč oziroma pričakovanim davkom na nepremičnine ter prodajo nepremičnine. To naj bi pospešilo zmanjševanje obsega kmetijskih zemljišč, kar naj bi bil ustavno nedopusten cilj in namen. Namen ustavnega varstva kmetijskih zemljišč naj bi bil tudi v tem, da se s kmetijskimi zemljišči ravna tako, da ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije.

9. Celotna ureditev načina vrednotenja zemljišč, kot izhaja iz četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1, naj bi bila v neskladju z 71. členom Ustave. Kmetijska in gozdna zemljišča so za lastnike, ki se ukvarjajo s kmetijsko dejavnostjo, osnovna proizvodna sredstva, ta pa naj bi bila ustavno varovana kategorija v okviru 71. člena Ustave. Uporaba metode tržnih primerjav, na podlagi katere se bo po šestem odstavku 6. člena ZMVN-1 oblikoval model vrednotenja vseh vrst zemljišč, po mnenju predlagateljev zajame tudi špekulativne nakupe kmetijskih in gozdnih površin (nakup zemljišč, ki kasneje ne bodo namenjena opravljanju kmetijske ali gozdarske dejavnosti). Ti nakupi naj bi povečevali vrednost nepremičnin, čeprav naj ne bi odražali njihove vrednosti z vidika dohodka iz dejavnosti kmetijstva in gozdarstva. Po mnenju predlagateljev bi bilo mogoče vrednost teh nepremičnin brez vpliva špekulativnih transakcij določiti tudi z uporabo dohodkovne metode vrednotenja na podlagi dostopnih podatkov iz uradnih evidenc. Predlagatelji dodajajo, da bi bilo primerno ovrednotiti tudi omejitve lastninske pravice, ki jih trpijo lastniki nepremičnin, in jih ustrezno vključiti v modele vrednotenja kmetijskih in gozdnih nepremičnin.

10. Državni zbor v odgovoru na zahtevo zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb ZMVN-1 s 147. členom Ustave. V zvezi z očitkom, da osmi odstavek 7. člena ZMVN-1 le primeroma našteva podatke o nepremičnini, ki jih morajo upoštevati modeli vrednotenja, navaja, da mora vsak podatek o nepremičnini, ki se morda vključi v model vrednotenja izven že naštetih podatkov, izražati eno od temeljnih lastnosti nepremičnin in tako izpolnjevati kriterije iz tretjega do sedmega odstavka 7. člena ZMVN-1. V zvezi z očitkom 8. členu ZMVN-1, da vrednostne cone opredeljuje le na splošno, navaja, da je bilo v zakonodajnem postopku prav iz tega razloga prvotno besedilo člena dopolnjeno. V zvezi z očitkom, da se ZMVN-1 v 2. točki 2. člena in prvem odstavku 6. člena naslanja na nejasno opredeljene standarde in pojme iz mednarodnih standardov ocenjevanja vrednosti, navaja, da naj bi zakon ustrezal zahtevi, ki jo je glede zakonskega sklicevanja na standarde določilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-l-313/13 z dne 21. 3. 2014.

11. Po mnenju Državnega zbora ni utemeljen očitek o neskladnosti drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Mejo diskrecijske pravice upravnega organa iz navedenega člena ZMVN-1, da ne upošteva določenih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah pri oblikovanju modelov vrednotenja, naj bi bilo mogoče razbrati iz drugega odstavka 3. člena ZMVN-1, iz katerega naj bi izhajalo, da je dovoljeno izključiti le tiste podatke, ki niso izraz temeljnih lastnosti nepremičnin. Namen diskrecijske pravice naj bi bil zagotoviti spoštovanje ustavnega načela enakosti pred zakonom.

12. Državni zbor zavrača očitek o neskladnosti četrtega odstavka 3. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Glede vrednotenja zemljišč, ki so v dejanski kmetijski uporabi, v prostorskih načrtih pa opredeljena kot stavbna zemljišča po njihovi namenski rabi, naj bi bilo že v postopku sprejemanja ZMVN-1 pojasnjeno, da se ne glede na dejansko oziroma namensko rabo vse vrste nepremičnin vrednotijo na enak način, to je po njihovi realizirani vrednosti in ne zgolj potencialni. Izkušnje in stroka posameznih ocenjevalcev vrednosti nepremičnin naj bi kazale, da zemljišče, ki se mu z občinskim prostorskim načrtom določi namenska raba »stavbno zemljišče«, v trenutku spremembe namembnosti z vidika trga nepremičnin izkaže povečano vrednost. Ko lastnik zemljišča, ki je po namenski rabi stavbno zemljišče, po dejanski rabi pa kmetijsko, tega proda na trgu, naj bi ga brez dvoma prodal kot stavbno zemljišče.

13. Državni zbor zavrača tudi očitek o neskladnosti četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 71. člena Ustave. Ta ustavna določba naj bi zakonodajalcu zgolj nalagala, da sprejme zakon, ki bo posebej varoval kmetijska zemljišča, kar naj bi zakonodajalec tudi izpolnil. Zgolj z zatrjevanjem, da se z izpodbijano metodo vrednotenja kmetijskih in gozdnih zemljišč zajamejo tudi špekulativni nakupi, ko nakup ni opravljen z namenom opravljati kmetijsko ali gozdarsko dejavnost, naj ne bi bilo mogoče utemeljiti protiustavnosti izpodbijane ureditve. Državni zbor kot neutemeljeno zavrača tudi zatrjevanje predlagateljev, da način vrednotenja kmetijskih in gozdnih zemljišč zasleduje cilj, ki ni v skladu z ustavno varovanim položajem kmetijskih zemljišč.

14. O zahtevi za oceno ustavnosti je podala mnenje tudi Vlada. Ta meni, da načelo zakonitosti na področju davščin iz 147. člena Ustave v primeru množičnega vrednotenja ne zahteva, da se z zakonom predpišejo vsakokratni modeli vrednotenja v celoti, temveč zadostuje, da je končna ugotovitev modelov vrednotenja predvidljiva in urejena znotraj zakonskih okvirov. Modeli vrednotenja se dokončno določijo z uredbo Vlade, sprejeto na podlagi 20. člena ZMVN-1, vendar naj v njej izvirnih zakonskih vsebin ne bi bilo. Šlo naj bi zgolj za izvedbeni akt, ker naj bi celoten vsebinski okvir zanjo predpisoval ZMVN-1. Če predpisani način ugotavljanja ocene tržne vrednosti zaradi svoje togosti ali pretirane določenosti (prenormiranosti) ne bi več omogočal ocenjevanja tržne vrednosti ali bi jo presegel in določil upravno ugotavljanje vrednosti, bi ZMVN-1 po mnenju Vlade postal notranje neskladen in bi bil kot tak v neskladju s 147. členom in drugimi določbami Ustave.

15. Po mnenju Vlade je obseg vrednotenja popolnoma predvidljiv. Vlada se sklicuje na 3. člen ZMVN-1, ki kot temeljno načelo množičnega vrednotenja določa, da se vrednotijo vse nepremičnine, ki so evidentirane v evidencah o nepremičninah, in da je njihovo vrednotenje vezano na sistemsko zbrane podatke v uradnih evidencah. Vse evidence naj bi bile javne, lastnikom pa naj bi bila celo določena obveznost, da dejansko stanje nepremičnin ustrezno evidentirajo in tudi vzdržujejo.

16. Modeli vrednotenja naj bi bili jasno in taksativno določeni v 5. členu ZMVN-1. Organ vrednotenja naj ne bi smel oblikovati novega modela vrednotenja, ki v zakonu ni naveden. Vsak model vrednotenja naj bi bil opisan s prepoznavnimi značilnostmi vrste nepremičnin, pri čemer naj bi bili opisi v delu, ki se nanaša na modele za stavbe, usklajeni s klasifikacijo dejanske rabe delov stavb, za zemljišča s klasifikacijo namenske rabe zemljišč in za posebne enote vrednotenja z opredelitvami iz samega ZMVN-1 (njegovega 2.a člena). Zaradi usklajenosti s predpisi o evidentiranju nepremičnin (za podatek o dejanski rabi delov stavb) in predpisi o urejanju prostora (za podatek o namenski rabi zemljišč) naj ne bi bilo nejasnosti, v kateri model vrednotenja se katera nepremičnina uvršča, prav tako tudi ne praznin.

17. Vsak model vrednotenja naj bi v matematični obliki določil, kateri podatki o nepremičnini bodo uporabljeni in kakšen je njihov vpliv na oceno tržne vrednosti. Glede očitka, da so skupinski ali posamični podatki, ki jih morajo upoštevati modeli vrednotenja, določeni zgolj primeroma, Vlada navaja, da je treba osmi odstavek 7. člena ZMVN-1, iz katerega to izhaja, skladno s sistemsko razlago zakona tolmačiti skupaj z drugimi zakonskimi določbami, ki eksemplifikativnemu naštevanju upoštevnih podatkov nudijo ustrezen omejevalni okvir, ki je za lastnika povsem predvidljiv. Po mnenju Vlade mora vsak podatek, ki se morda vključi v model vrednotenja izven že naštetih podatkov, izražati eno od temeljnih lastnosti nepremičnin, določenih v drugem odstavku 3. člena ZMVN-1 (raba, lokacija, velikost, starost stavb in delov stavb ter kakovost nepremičnin), in izpolnjevati kriterije iz tretjega do sedmega odstavka 7. člena ZMVN-1, ki naj bi podrobneje vsebinsko opredeljevali temeljne lastnosti nepremičnin. Poleg tega se mora po navedbah Vlade, preden se morebiti uporabi nov podatek o temeljni lastnosti nepremičnin, ta pridobiti z evidentiranjem v uradni evidenci, s čimer je lastnik nepremičnine seznanjen. Da se zagotovi pravilnost podatka, ima lastnik nepremičnine možnost ugovora nanj. Eksemplifikativno določanje podatkov, ki se uporabijo za pripis posplošene vrednosti – skupaj z javnostjo uradnih evidenc –, naj bi omogočalo, da se v mejah predvidljivega končni nabor podatkov, uporabljenih za pripis posplošene vrednosti za posamezni model vrednotenja, določi šele z modelom vrednotenja. S tem naj bi bila organu vrednotenja dopuščena sorazmerna svoboda, kako čim bolj natančno ocenjevati tržno vrednost nepremičnin. Če bi bili taksativno predpisani tako vsi podatki kot tudi vsebina tržnega vrednotenja skupaj z merilom kakovosti modela vrednotenja, bi po mnenju Vlade lahko nastale razmere, ko z upoštevanjem ene zakonske določbe (npr. taksativno naštetih podatkov) ne bi bilo mogoče zadostiti drugi zakonski določbi (npr. merilu umerjanja modela vrednotenja iz 9. člena ZMVN-1). Takega zakona naj ne bi bilo mogoče izvajati.

18. Tudi z vidika opredelitve višine (obsežnosti) vpliva posamezne lastnosti nepremičnine na oceno tržne vrednosti, ki ga določi posamezni model vrednotenja, naj bi ZMVN-1 predpisoval zakonski okvir, in sicer z merili za umerjanje modelov vrednotenja iz 9. člena ZMVN-1 in pravili za preverjanje modelov vrednotenja iz 10. člena ZMVN-1. Določitev višine vpliva posamezne lastnosti naj ne bi bila arbitrarna, temveč v celoti določena in naj bi znatno omejevala organ vrednotenja. Višina vpliva posamezne lastnosti mora biti po navedbah Vlade določena tako, da posplošena vrednost najmanj odstopa od realizirane cene za isto nepremičnino, da torej zagotavlja kakovostno oceno tržne vrednosti nepremičnine. V zvezi z umerjanjem modelov vrednotenja naj bi bil pomemben tudi peti odstavek 6. člena ZMVN-1, ki določa najmanjši vzorec, ki ga mora organ vrednotenja analizirati in statistično obdelati za zagotovitev reprezentativnosti opravljenih analiz ter njihovo uporabno vrednost za določitev modelov vrednotenja.

19. Glede vrednostnih con in njihovih vrednostnih ravni, ki jih ureja 8. člen ZMVN-1, Vlada navaja, da vrednostnih con ni mogoče natančno določiti enkrat za zmeraj, saj naj bi bil to element, ki se lahko glede na spremembe na trgu nepremičnin spreminja. V vrednostne cone naj bi se združevala tista območja, ki so tudi z vidika zunanje podobe krajine in režimov zaključene celote. Vsak lastnik nepremičnine naj bi dobro poznal okoliščine in podrobnosti lokacije svoje nepremičnine in naj bi zato lahko predvidel, v katero zaokroženo celoto bo njegova nepremičnina uvrščena. Za vsak model vrednotenja se določi značilna enota vrednotenja (referenčna nepremičnina) in ugotovi njena vrednost v različnih območjih. Ta naj bi služila kot pripomoček za določitev števila vrednostnih ravni in pripis vrednostne ravni vrednostnim conam. Z vidika ustavne skladnosti uredbe, s katero se določijo modeli vrednotenja, naj bi bilo pomembno tudi to, da lahko v postopku priprave predlogov modelov vrednotenja občine podajo pripombe in predloge glede predlaganih mej vrednostnih con in vrednostnih ravni (17. člen ZMVN-1) in da tudi vsi lastniki lahko sodelujejo pri oblikovanju modelov v poskusnem izračunu (18. člen ZMVN-1). Po mnenju Vlade bi prišlo do notranje neskladnosti zakona, katerega temeljni cilj je ocena tržne vrednosti nepremičnin, če bi se vrednostne cone natančno opredelile v zakonu ali vanj celo vključile v grafični podobi.

20. V zvezi z očitano neskladnostjo drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 120. člena Ustave Vlada navaja, da je treba za kakovostno oblikovanje modelov vrednotenja podatke za določanje modelov, ki jih ureja 11. člen ZMVN-1, analizirati čim bolj celovito in izbrati tiste, ki najbolj statistično reprezentativno pojasnjujejo trg. Le tako naj bi bilo mogoče oblikovati modele, ki kar se da zanesljivo ocenjujejo (simulirajo) trg nepremičnin.¹Kupci in prodajalci naj ne bi določali cene zgolj na podlagi stanja nepremičnine, kot ga izkazujejo evidentirani podatki v uradnih evidencah, ampak naj bi upoštevali tudi nekatere druge lastnosti nepremičnine. Nanje naj bi pri določanju tržne cene velikokrat vplivali interesi, ki niso izraženi v lastnostih nepremičnine (npr. špekulativni nakupi, povezane osebe, posebne razvojne možnosti), ali dogodki, ki jih glede na načela tega zakona ni mogoče upoštevati v modelu vrednotenja (ko dosežena cena kaže vpliv posebne okoliščine, povezane z nepremičnino). Če bi organ vrednotenja za oblikovanje modelov vrednotenja uporabil prav vse take tržne dogodke (dosežene cene) brez določene stopnje kritičnosti do tržnih podatkov in tega, kar ti podatki pomenijo, bi bili po mnenju Vlade modeli vrednotenja določeni napačno.² Vlada meni, da organ vrednotenja, ko na podlagi drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 ne uporabi posameznih tržnih podatkov, ne odloča po prostem preudarku. Določba naj bi bila tudi jasna. Izjeme, ko organ vrednotenja podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah ne uporabi, naj bi določala taksativno. Vsebino teh izjem naj bi bilo mogoče opredeliti z uporabo sistemske in namenske razlage ZMVN-1 – namenske z vidika cilja ocenjevanja tržne vrednosti, sistemske pa z vidika upoštevanja omejitev modelov vrednotenja in možnosti dodatne individualizacije posplošene vrednosti izven modelov vrednotenja.

21. Očitek o neskladju četrtega odstavka 3. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 14. člena Ustave naj bi bil neutemeljen, ker naj bi predlagatelji prezrli, da se po namenski rabi poleg kmetijskih in gozdnih zemljišč vrednotijo tudi stavbna in druga zemljišča. Tak pristop naj bi enako obravnaval primerljive vrste nepremičnin, torej vse vrste zemljišč brez sestavin.

22. Tak pristop naj bi izhajal iz cilja ZMVN-1 – oceniti tržno vrednost nepremičnine, tržna vrednost nepremične pa odraža njeno najgospodarnejšo rabo, kot določa 2. točka 2. člena ZMVN-1. Načelo ocenjevanja vrednosti nepremičnin po njihovi najgospodarnejši rabi naj bi izhajalo iz pravil za posamično ocenjevanje tržne vrednosti nepremičnin oziroma iz opredelitev tržne vrednosti iz MSOV. V zvezi s tem Vlada pojasnjuje, da se ZMVN-1 na MSOV, z izjemo določanja tržne vrednosti, sicer ne sklicuje, ampak MSOV za svoje potrebe povzema oziroma opredeli enako. Pravila ZMVN-1 naj bi bila primerljiva s pravili posamičnega ocenjevanja tržne vrednosti, vendar določena samostojno, zato naj bi ZMVN-1 v bistvu predstavljal standard množičnega vrednotenja v Sloveniji.

23. Uveljavljeno stališče ocenjevalske stroke naj bi bilo, da je pri ocenjevanju vrednosti pozidanih zemljišč, na katerih je potencial zazidljivosti že izkoriščen, najgospodarnejša raba na trgu dejanska raba stavbe ali dela stavbe, pod pogojem, da je ta skladna z namensko rabo stavbe, torej z dovoljeno rabo v prostorskih aktih in nato v gradbenem dovoljenju. Pri zemljiščih brez sestavin (oziroma brez stavb) naj bi bila najgospodarnejša raba praviloma njihova namenska raba, ki pravno omejuje oziroma določa možno uporabo. Iz teh razlogov naj bi se torej model za kmetijska zemljišča oblikoval na podlagi trga z zemljišči, ki so po namenski rabi kmetijska, model za stavbna zemljišča pa na podlagi cen stavbnih zemljišč brez sestavin. Taka rešitev naj bi bila skladna z obnašanjem kupcev na trgu. Tržna cena in s tem ocenjena tržna vrednost naj bi upoštevala nepremičnino v vsem njenem svojstvu, zato naj bi med dejavnike vpliva zajemala tudi vse posebne omejitve, ki se navezujejo na neko nepremičnino (npr. dejstvo, da se zemljišče lahko uporablja le za obdelavo oziroma pridelavo kmetijskih in gozdarskih pridelkov, da je treba pri tem spoštovati okoljske in druge omejitve, da je podvrženo posebnemu režimu predkupnih pravic, dejstvo, da ima vsakdo do takega zemljišča prost dostop, pravico do nabiranja nekaterih sadov ter pravico prehoda).³ Zato je po mnenju Vlade neupravičen očitek, da je tržna cena kmetijskih in gozdnih zemljišč previsoka in da ovrednoti take nepremičnine kot luksuz. Mnenje predlagateljev, da se mora za ocenjevanje tržne vrednosti kmetijskih in gozdnih zemljišč uporabljati dejanska raba, naj bi bilo v nasprotju z namenom sistema množičnega vrednotenja in naj bi pomenilo odstop od tržnega vrednotenja. Takšna rešitev naj bi bila tudi v neskladju z načelom enakopravne obravnave iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj naj bi povzročila, da bi se stavbna zemljišča, na katerih se še kmetuje, podvrednotila.

24. Napačno naj bi bilo tolmačenje predlagateljev, da je premoženje obstoječe, če se vrednoti po dejanski rabi, in potencialno, če se vrednosti po namenski rabi. Zemljišče, ki se mu z občinskim prostorskim načrtom določi stavbna raba, naj bi z vidika trga nepremičnin izkazovalo povečano vrednost. Vrednost takega zemljišča naj bi bila realizirano premoženje in ne zgolj potencialno. Vlada zavrača tudi očitek, da se z vrednotenjem po namenski rabi neupravičeno visoko ovrednotijo zemljišča lastnikov, ki niso soglašali s spremembo namembnosti. Ko je prostorski akt sprejet, je zavezujoč za vse uporabnike prostora. S tega vidika naj bi bila lastnik, ki je sam dal pobudo za spremembo namembnosti, in lastnik, ki je tej sicer ugovarjal, v enakem položaju. Povsem enake naj bi bile zanju tudi posledice pri morebitni odsvojitvi takega zemljišča (dosežena cena na trgu).

25. Vlada temu dodaja, da lahko lastnik nepremičnine ugovarja njeni ocenjeni vrednosti in jo lahko spremeni v postopku uveljavljanja posebnih okoliščin.⁴

26. Odstop od tržnega vrednotenja za manjši del stavbnih zemljišč, ki se še uporabljajo za kmetijsko ali gozdno rabo, naj ne bi bil utemeljen niti z vidika zatrjevanja predlagateljev, da gre za poslovna oziroma osnovna sredstva za opravljanje kmetijske in gozdne dejavnosti. Na enak način se uporabljajo tudi druge nepremičnine, ki so poslovna sredstva za druge dejavnosti. Izjema, da bi se le za manjši del zemljišč, ki so v kmetijski ali gozdni rabi, izvajalo upravno določanje vrednosti, za preostale nepremičnine (npr. za poslovne prostore, industrijske objekte) pa tržno vrednotenje, po mnenju Vlade ni utemeljena z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave.

27. Po mnenju Vlade tudi ni utemeljen očitek o neskladju četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1 z drugim odstavkom 71. člena Ustave. Neutemeljena naj bi bila trditev, da vrednotenje stavbnih zemljišč po namenski rabi, ne glede na njihovo dejansko rabo, ruši načela varovanja kmetijskih zemljišč. Množično vrednotenje s takim pristopom naj ne bi v ničemer posegalo v učinkovitost instrumentov ustavno skladnega varovanja kmetijskih in gozdnih zemljišč, saj naj bi se ti instrumenti nanašali le na kmetijska in gozdna zemljišča s tako namensko rabo. Ko je enkrat zemljišču spremenjena namembnost v stavbno zemljišče, to sploh ni več kmetijsko ali gozdno zemljišče. Po mnenju Vlade tako zemljišče tudi ni več predmet posebnega varovanja na podlagi 71. člena Ustave.

28. Neutemeljen naj bi bil tudi očitek predlagateljev o neustrezno izbranem načinu vrednotenja kmetijskih in gozdnih zemljišč na podlagi tržnih primerjav ter s tem o vplivu špekulativnih nakupov – torej nakupov zemljišč, na katerih se pozneje ne bo opravljala kmetijska in gozdarska dejavnost, ali zemljišč, za katera kupec v kratkem pričakuje spremembo namembnosti – na model vrednotenja. Iz nabora podatkov o cenah, na podlagi katerih se izdela model za ocenjevanje vrednosti kmetijskih in gozdnih zemljišč, je po mnenju Vlade špekulativne nakupe (npr. cene za kmetijska zemljišča, ki ležijo blizu območja stavbnih zemljišč, če izkazujejo pričakovanja prihodnje zazidljivosti) mogoče izločiti na podlagi drugega odstavka 12. člena ZMVN-1, ki določa merilo za kakovost podatka o tržni ceni in tržni najemnini.

B. – I.

Presoja z vidika načel zakonitosti (legalitete) ter jasnosti in določnosti predpisov:

– presoja 3., 5., 6., 7., 8., 9., 11. in 20. člena ZMVN-1

29. Preizkus izpodbijanih določb ZMVN-1 z vidika navedenih ustavnih načel odpira izhodiščno dilemo, ali preizkus opraviti z vidika 147. člena Ustave ali z vidika drugega odstavka 120. člena v zvezi z 2. členom Ustave. Predlagatelji navedenim določbam očitajo neskladje s 147. členom Ustave, ki določa, da država z zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve. Po ustaljeni ustavnosodni presoji Ustava s to določbo ureja načelo zakonitosti na davčnem področju, iz določbe pa izhajata dve zahtevi: zahteva, da je predpisovanje davkov pristojnost zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom, in zahteva, da mora biti že iz zakona razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega zavezanca. Člen 147 Ustave torej na davčnopravnem področju združuje splošno zahtevo po urejanju pravic in dolžnosti z zakonom, ki izhaja iz 87. člena Ustave, in zahtevo po jasnosti in določnosti zakonov, ki izhaja iz 2. člena Ustave.⁵ Iz ustaljene ustavnosodne presoje prav tako izhaja, da je 147. člen Ustave specialna določba v razmerju do načela zakonitosti (legalitetnega načela) iz drugega odstavka 120. člena Ustave, ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov.⁶

30. Presoja zakona po merilih iz 147. člena Ustave je po naravi stvari mogoča le v primerih, ko je izpodbijan davčni zakon. Glede na to, da iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da pojem predpisovanja davkov iz 147. člena Ustave ne zajema samo uvedbe davka, temveč tudi določitev elementov davčne obveznosti, torej predmeta obdavčitve, davčne osnove, davčnih zavezancev in davčne stopnje,⁷ je kot davčni zakon treba šteti tudi zakon, ki ureja le katerega od elementov obdavčitve, četudi samega davka ne uvaja oziroma ne določa tudi preostalih elementov davčne obveznosti. Izostanek uvedbe davka ali določitve vseh elementov davčne obveznosti torej nujno ne pomeni, da zakon, ki ureja enega od elementov obdavčitev, ni davčni zakon, ki narekuje presojo po 147. členu Ustave. Gre sicer za specifično situacijo, do katere lahko pride, ko je jasno in očitno, da ima zakon namen urediti le enega od elementov obdavčevanja.

31. V obravnavani zadevi gre za tak specifičen primer. ZMVN-1 je bil očitno sprejet predvsem za potrebe uvedbe davka na nepremičnine in z namenom, da bo na njegovi podlagi določena posplošena vrednost nepremičnin služila kot podlaga za določitev davčne osnove davka na nepremičnine, če bo uveden. Enak namen je imel že predhodni, razveljavljeni ZMVN, pri čemer je zakonodajalec namero uporabiti ZMVN za namene obdavčevanja tudi dejansko uresničil s sprejetjem Zakona o davku na nepremičnine (Uradni list RS, št. 101/13 – ZDavNepr).⁸ Da je eden glavnih namenov sistema množičnega vrednotenja nepremičnin njegova uporaba za potrebe obdavčitev nepremičnin, izhaja tudi iz zakonodajnih gradiv, pripravljenih v postopku sprejemanja ZMVN-1.⁹ Ne nazadnje je delno davčno naravo ZMVN-1 potrdil že sam zakonodajalec s tem, ko je v 1. členu ZMVN-1 izrecno določil, da je množično ocenjevanje vrednosti nepremičnin v Republiki Sloveniji določeno tudi za namene obdavčenja. V takih okoliščinah ni mogoče prezreti delne davčne narave ZMVN-1.

32. Presoja z vidika 147. člena Ustave odpira vprašanje, ali so zahteve, ki izhajajo iz te ustavne določbe, strožje kot zahteve, ki izhajajo iz drugega odstavka 120. člena Ustave v zvezi z 2. členom Ustave. Splošno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave zakonodajalcu ne nalaga, da že v zakonu uredi prav vse podrobnosti pravic in dolžnosti, temveč zahteva, da je v primeru, ko zakonodajalec del pravnega urejanja odkaže na podzakonski akt, zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo predpisov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je njeno ravnanje v določenem obsegu za pravne subjekte predvidljivo.¹⁰ Ustavno sodišče zahtevo po podrobnosti (preciznosti) zakona, ki izhaja iz splošnega legalitetnega načela po drugem odstavku 120. člena Ustave, in zahtevo po jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave povezuje s pomenom vsebine, ki jo presojani zakon ureja. Čim večji je poseg ali učinek zakona na temeljne pravice, bolj restriktivno in precizno mora biti zakonsko pooblastilo in bolj poudarjena je zahteva po jasnosti in določnosti.¹¹ Najstrožje zahteve glede jasnosti in določnosti predpisov ter spoštovanja legalitetnega načela so pridržane za primere omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma v primeru pravnih subjektov za omejevanje njihovih ustavno zagotovljenih pravic. Ko torej gre za poseganje v te pravice s splošnim aktom, tj. aktom, ki se nanaša na nedoločeno število posameznikov, mora zakonodajalec določiti dovolj določna merila za tako urejanje. Pri tem mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg ali učinek zakona na posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Vselej pa mora biti dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega urejanja omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin. S tem se zagotavljata predvidljivost in pravna varnost v zvezi z udejanjanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, obenem pa se zmanjšuje nevarnost njihovega arbitrarnega oblastnega omejevanja. Z vidika vezanosti uprave na Ustavo in zakon pomeni dovolj določna zakonska podlaga ključno varovalo pred arbitrarnim poseganjem izvršilne oblasti v človekove pravice in temeljne svoboščine.¹²

33. Podobno kot drugi odstavek 120. člena Ustave tudi 147. člen Ustave zakonodajalcu ne preprečuje, da del pravnega urejanja prepusti izvršilni veji oblasti. To še posebej velja v primerih urejanja strokovnih tehničnih vprašanj, ki po svoji naravi niso primerna za zakonsko urejanje.¹³ Zato je treba tudi v primeru davčnih zakonov odgovor na vprašanje, kako podrobno (precizno) ter jasno in določno mora zakonodajalec urediti vsakega od elementov obdavčitve, povezati s pomenom vsebine, ki jo davčni zakon ureja, oziroma z učinkom, ki ga ima davčni zakon na temeljne pravice. Davčni zakoni po naravi stvari vplivajo na premoženjsko sfero posameznikov, ki jo varuje 33. člen Ustave, zato je strogost navedenih zahtev v bistvenem odvisna od intenzivnosti davka na premoženjsko sfero. V okoliščinah obravnavne zadeve, ko tega učinka ni mogoče oceniti, ker davek na nepremičnine v trenutku odločanja ni uveden, Ustavno sodišče izhaja iz predpostavke, da je intenzivnost učinka, ki ga ima davek na premoženjsko sfero posameznikov, v prvi vrsti odvisna od stopnje davka, ne od davčne osnove. Izhaja pa tudi iz predpostavke, da bo davek na nepremičnine, če bo uveden, lastnino obremenjeval na način, ki ga predvideva že 67. člen Ustave, po katerem mora imeti lastnina tudi gospodarsko, socialno in ekološko funkcijo. Iz te ustavne določbe izhaja, da so že po Ustavi sestavni del vsebine lastninske pravice tudi določena premoženjska bremena, to pa glede na ustaljeno ustavnosodno presojo tudi pomeni, da davek, ki je določen v tem okviru, ne pomeni posega v pravico do lastnine iz 33. člena Ustave, če vanjo ne posega prekomerno.¹⁴

34. Ustavno sodišče je glede na vse navedeno presojo izpodbijanih določb ZMVN-1, kolikor z njimi ureja množično vrednotenje nepremičnin za namene obdavčenja, opravilo z vidika 147. člena Ustave, pri čemer pa ne gre za vsebinsko najstrožjo presojo, ki je, kot navedeno, pridržana za primere omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

35. Množično vrednotenje po ZMVN-1 zajema postopek določanja modelov vrednotenja in postopek pripisa posplošene vrednosti posamezni nepremičnini v evidenci vrednotenja. Pripis posplošene vrednosti posamezni nepremičnini se opravi na podlagi modela vrednotenja in podatkov za pripis posplošene vrednosti (21. člen ZMVN-1). Modeli množičnega vrednotenja so z metodami množičnega vrednotenja določena pravila, ki opredeljujejo, katere lastnosti nepremičnine vplivajo na njeno vrednost na trgu in velikost njihovega vpliva, ter omogočajo istočasen, sistematičen in enoten pripis posplošene vrednosti večjemu številu nepremičnin (3. točka 2. člena ZMVN-1). Glede na navedeno je oblikovanje modelov vrednotenja ključnega pomena za določitev posplošene vrednosti nepremičnin. Zaradi njihovega pomena za določitev posplošene vrednosti so modeli vrednotenja zakonska materija, ki je zakonodajalec glede urejanja bistvenih elementov ne sme prepustiti izvirnemu urejanju z izvršilnimi predpisi.¹⁵

36. Ključno vprašanje obravnavne zadeve je, ali je oblikovanje modelov po vsebini in z zadostno jasnostjo izvorno urejeno v ZMVN-1 tako, da je dokončno oblikovanje modelov, ki je prepuščeno podzakonskemu normiranju, zgolj izvedbene narave.

37. ZMVN-1 v drugem do četrtem odstavku 5. člena taksativno določa 17 modelov vrednotenja nepremičnin.¹⁶ V posamezne modele se združujejo skupine istovrstnih nepremičnin, pri čemer istovrstnost nepremičnin določa njihova raba. To izhaja iz prvega odstavka 5. člena ZMVN-1, ki določa, da se modeli množičnega vrednotenja oblikujejo za vrednotenje enot vrednotenja, ki so stavbe in deli stavb, zemljišča ali deli zemljišč, in za vrednotenje posebnih enot vrednotenja na podlagi njihove rabe v skladu s četrtim odstavkom 3. člena ZMVN-1. Ta določa, da se nepremičnine vrednotijo glede na njihovo najgospodarnejšo rabo, ki jo po tem zakonu za posebne enote vrednotenja izkazuje vrsta dejavnosti, za stavbe in dele stavb skupaj z zemljišči pod stavbami dejanska raba delov stavb, za zemljišča pod javnimi cestami in železnicami ter za vodna zemljišča dejanska raba zemljišč in za ostala zemljišča njihova namenska raba. Pojme dejanska raba delov stavb, dejanska raba zemljišč in namenska raba zemljišč ZMVN-1 opredeljuje v 12. do 14. točki 2. člena in jih veže na opredelitve teh pojmov, ki izhajajo iz zakona, ki ureja urejanje in načrtovanje prostora, predpisov, ki urejajo posamezno evidenco dejanske rabe, oziroma zakona, ki ureja evidentiranje nepremičnin. Morebitne nejasnosti teh opredelitev razjasni določba četrtega odstavka 7. člena ZMVN-1, po kateri rabo izkazuje podatek o podrobnejši dejanski rabi stavb in delov stavb, podrobnejši dejanski rabi zemljišč in podrobnejši namenski rabi zemljišč. To pomeni, da je podatek o rabi nepremičnine tisti podatek, ki izhaja iz posamezne uradne evidence. Po presoji Ustavnega sodišča je s tem ZMVN-1 jasno in celovito uredil vprašanje, katere nepremičnine se vrednotijo po posameznem modelu vrednotenja, tako da je normiranje na podzakonski ravni in dokončno oblikovanje modelov v tem pogledu v celoti determinirano z zakonom.

38. ZMVN-1 tudi opredeljuje, kateri skupinski ali posamični podatki se pri posameznem modelu uporabijo za izračun posplošene vrednosti nepremičnine, pri čemer te podatke, kot izhaja iz osmega odstavka 7. člena ZMVN-1, našteva primeroma. Ustavno sodišče se strinja z enotno oceno predlagateljev, Državnega zbora in Vlade, da ZMVN-1 s tem Vladi daje pooblastilo, da poleg izrecno naštetih podatkov vključi še kakšen nov podatek o nepremičnini, dodaja pa, da ZMVN-1 z osmim odstavkom 7. člena hkrati opredeljuje podatke o nepremičninah, ki jih mora upoštevati vsak model vrednotenja in ki pri dokončnem oblikovanju modelov ne smejo biti izključeni. Glede na navedeno in glede na to, da se po drugem odstavku 3. člena ZMVN-1 posplošena vrednost nepremičninam določi ob upoštevanju temeljnih lastnosti o nepremičninah, pri čemer se kot temeljne lastnosti upoštevajo raba, lokacija, velikost, starost stavb in delov stavb ter kakovost nepremičnin (še podrobnejša opredelitev teh temeljnih lastnosti nepremičnin pa je podana v tretjem do sedmem odstavku 7. člena ZMVN-1), Ustavno sodišče ocenjuje, da je zakonodajalec izvirne zakonske vsebine uredil sam, tako da je določitev podrobnejših in končnih podatkov o nepremičninah, ki se uporabijo v modelu, v bistvenem določena in omejena z zakonom.

39. Pri tem je po oceni Ustavnega sodišča ključno, da je pooblastilo Vladi, da v posamezen model vrednotenja morebiti vključi še kakšen podatek o nepremičnini, ki ga ZMVN-1 sam ne našteva, podeljeno z namenom zagotoviti kakovost modelov vrednotenja. ZMVN-1 namreč v prvem odstavku 9. člena zahteva umerjanje modelov vrednotenja,¹⁷ in sicer tako, da se zagotovi določeno razmerje med posplošenimi vrednostmi, ki so rezultat modela vrednotenja, in vrednostmi tržnih cen oziroma tržnih najemnin, torej razmerje med vrednostjo, ki jo za nepremičnino izkazuje model vrednotenja, in realizirano ceno (vrednostjo) te iste nepremičnine na trgu. Merilo za umerjanje modelov vrednotenja je, kot določa drugi odstavek 9. člena ZMVN-1, srednja vrednost razmerij med posplošenimi vrednostmi, določenimi z modeli vrednotenja, in vrednostmi tržnih cen oziroma tržnih najemnin, ki so časovno prilagojene na datum modelov vrednotenja v skladu s prvim odstavkom 12. člena ZMVN-1. Kot izhaja iz tretjega in četrtega odstavka 9. člena ZMVN-1, mora biti srednja vrednost razmerij pri uporabi načina tržnih primerjav med 0,8 in 1,2 (tretji odstavek 9. člena ZMVN-1), pri uporabi na donosu zasnovanega načina med 0,8 in 1,2 (četrti odstavek 9. člena ZMVN-1), pri uporabi nabavnovrednostnega načina pa med 0,6 in 1,4 (peti odstavek 9. člena ZMVN-1). Te matematične omejitve očitno ne morejo biti sporne z vidika načela jasnosti in določnosti, saj je jasno, kaj zakon pričakuje od modelov, ki se dokončno oblikujejo z izvršilnim predpisom.

40. Merilo za umeritev modelov vrednotenja predstavlja okvir, v katerem mora delovati Vlada, ko dokončno oblikuje modele vrednotenja. Ustavno sodišče pritrjuje tudi mnenju Vlade, da je z vidika omejenosti zakonskega pooblastila pomembno, da lahko Vlada v model vrednotenja dodatno vključi le podatek o nepremičnini, ki je prej evidentiran v uradni evidenci. S tem je podzakonsko urejanje še dodatno omejeno. Kako dodajati morebitne nove podatke o nepremičninah in kako določiti faktorje vpliva podatkov o nepremičninah – oboje namreč vpliva na rezultate, ki jih daje model vrednotenja (na izračun posplošene vrednosti) –, da bi bilo zadoščeno zakonskim merilom za umerjanje modelov vrednotenja, pa je ne nazadnje strokovno tehnično vprašanje, za reševanje katerega zakonodajalec ni usposobljen, zato mora že zaradi narave stvari prepustiti izvršilni veji večje možnosti za lastno presojo.¹⁸

41. Po oceni Ustavnega sodišča ZMVN-1 tudi ni protiustavno nejasen in nedoločen v delu, v katerem določa vrednostne cone in vrednostne ravni vrednostnih con. V odločbi U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (50. točka obrazložitve) je v zvezi s tema pojmoma, ki ju je prav tako uporabljal ZMVN,¹⁹ ugotovilo, da nista dovolj jasna in določna, ker davčnemu zavezancu ne omogočata, da bi lahko vsaj v temelju predvidel, kako lastnosti njegove nepremičnine vplivajo na uvrstitev v vrednostno cono oziroma v vrednostno raven in posledično na oblikovanje davčne osnove za plačilo davka na nepremičnine. Prvi odstavek 8. člena ZMVN-1 določa, da se vrednostne cone ob upoštevanju naravnih značilnosti prostora ter poselitvenih območij, krajine, gospodarske javne infrastrukture in pravnih režimov, določenih v skladu s predpisi o urejanju prostora, zarišejo po parcelnih mejah na podlagi podatkov zemljiškega katastra tako, da zvezno pokrivajo celotno območje Republike Slovenije. Ta opredelitev prej navedeni kriterij, da mora biti pojem vrednostne cone tak, da posamezniku omogoča, da vsaj v temelju predvidi, kako lastnosti njegove nepremičnine vplivajo na uvrstitev v vrednostno cono, izpolnjuje.

42. Prav tako ni utemeljen očitek predlagateljev, da ZMVN-1 nejasno določa vrednostne ravni, ker ne določa največjega števila vrednostnih ravni, ki jih lahko ima posamezni model vrednotenja, in ker se zakonsko določeni vrednostni razponi posameznih vrednostnih ravni med seboj lahko prekrivajo oziroma matematično ne izidejo. Ker 8. člen ZMVN-1 ne določa tega števila,²⁰ je jasno, da zakonodajalec števila vrednostnih ravni ni omejil, in ker navedeni člen ne določa števila vrednostnih razponov med vrednostnimi ravnmi, je tudi jasno, da mora biti določeno vsaj toliko vrednostnih ravni, da do položaja, o katerem govorijo predlagatelji, ne bo prišlo.

43. Poleg vsega navedenega ZMVN-1 v petem odstavku 8. člena izrecno določa, da se vrednostna cona in vrednostna raven določita tako, da model vrednotenja v vrednostni coni izpolnjuje merilo iz 9. člena ZMVN-1, torej merilo za umerjanje modelov vrednotenja. Zakonodajalec je torej posebej v zvezi s tem vprašanjem izvršilno vejo oblasti izrecno omejil z zahtevo, da mora biti dokončno oblikovanje con in vrednostnih ravni s podzakonskim aktom v funkciji zagotovitve kakovosti modela. Kako to kakovost zagotoviti, pa je po svoji naravi, kot že pojasnjeno, strokovno tehnično vprašanje.

44. ZMVN-1 tudi ni v neskladju z Ustavo, ker se v prvem odstavku 6. člena²¹ sklicuje na MSOV. Ustavno sodišče ocenjuje, da sklicevanje ZMVN-1 na MSOV v navedenem členu, kot tudi sklicevanje na MSOV v 2. točki 2. člena ZMVN-1,²² ne pomeni blanketne norme. ZMVN-1 ne odkazuje na MSOV na način, da bi jih določal kot formalno zavezujoč pravni vir za pojasnjevanje pomena pojmov iz ZMVN-1. ZMVN-1 načine vrednotenja samostojno opredeli v drugem do petem odstavku 6. člena. To pomeni, da je sklicevanje na MSOV v prvem odstavku 6. člena ZMVN-1 le informativne narave. Tako sklicevanje ni v neskladju s stališčem Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (53. točka obrazložitve), po katerem je dopustno samo sklicevanje na standarde, sprejete na podlagi zakonskega pooblastila, in po katerem mora biti že na podlagi zakona razvidno, za katere standarde gre in kdo jih je sprejel oziroma jih je pooblaščen sprejeti.²³

45. Glede na vse navedeno Ustavno sodišče ocenjuje, da je zakonodajalec v ZMVN-1 zakonsko materijo sam jasno in vsebinsko polno uredil. Posledično je tudi njegovo pooblastilo izvršilni veji oblasti iz 20. člena ZMVN-1 po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejujoče, da je nadaljnje podzakonsko urejanje (oblikovanje modelov vrednotenja) zgolj izvedbene narave in s tem tudi za lastnike nepremičnin predvidljivo. Zato 20. člen ZMVN-1 ni v neskladju z Ustavo.

– presoja drugega odstavka 12. člena ZMVN-1

46. Po oceni Ustavnega sodišča pa je utemeljen očitek predlagateljev o protiustavnosti drugega odstavka 12. člena ZMVN-1, ki določa, da se za določanje modelov vrednotenja ne uporabijo tisti podatki o tržnih cenah in tržnih najemninah, ki jih ni mogoče pojasniti na podlagi trenutnih značilnosti trga nepremičnin in trendov gibanja trga nepremičnin oziroma izražajo upoštevanje takih značilnosti nepremičnine, ki jih glede na načela tega zakona v model vrednotenja ni mogoče vključiti.

47. Določba drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 je formulirana tako, da oblikovalcu modela ne daje možnosti izbire, ali bo določen podatek o tržni ceni ali tržni najemnini uporabil ali ne, temveč ga zavezuje, da ga ne uporabi, če so izpolnjeni v določbi navedeni pogoji. Ne gre torej za to, da bi določba oblikovalcu modelov podeljevala pravico odločati po prostem preudarku (diskreciji), temveč za to, da njegovo odločanje veže na uporabo nedoločnih pravnih pojmov (»trenutne značilnosti trga nepremičnin«, »trendi gibanja trga nepremičnin«, »značilnosti nepremičnine, ki jih glede na načela tega zakona v model vrednotenja ni mogoče vključiti«). Ustavno sodišče je že pojasnilo konceptualno različnost odločanja po prostem preudarku (diskreciji) in odločanja na podlagi nedoločnih pravnih pojmov: za razliko od prostega preudarka, pri katerem zakonodajalec zamejuje okvir dopustnih pravnih posledic, nedoločni pravni pojmi opredeljujejo zakonski dejanski stan.²⁴ Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da uporaba nedoločnih pravnih pojmov v predpisih sama po sebi ni v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov iz 2. člena Ustave. Naloga pristojnega organa v primeru uporabe take pravne norme je, da v konkretnih primerih z uporabo metod razlage pravnih norm nedoločnemu pravnemu pojmu da vsebino, ki je skladna z Ustavo in zakonom.²⁵ Vendar ima takšno vsebinsko polnjenje nedoločnega pravnega pojma tudi svojo mejo. Ustavnopravno nesprejemljivo je, če je stopnja njegove nedoločnosti sama po sebi previsoka.²⁶ Ustavno sodišče ocenjuje, da gre v primeru drugega odstavka 12. člena ZMVN-1 za tak položaj, saj organu vrednotenja dopušča sklicevanje na več nedoločnih pravnih pojmov oziroma kombinacijo teh pojmov, s čimer mu dopušča preširoko polje presoje.²⁷ Hkrati pa ni jasno, kakšen cilj naj bi organ vrednotenja z izključevanjem posameznih podatkov o tržnih cenah in tržnih najemninah (kot jih opredeljujeta 15. in 16. točka 2. člena ZMVN-1) sploh zasledoval. Ugotoviti je celo mogoče, da bi s preširoko razlago teh pojmov lahko deloval v nasprotju s temeljnim ciljem ZMVN-1, ki je v ocenjevanju tržne vrednosti. Očitno je namreč, da tržna vrednost ni statičen, temveč dinamičen pojem. Trg nepremičnin ima vedno lahko določene »trenutne značilnosti« in »trende gibanja«, ki naj bi jih ocena tržne vrednosti nepremičnin poskušala odkriti, ne zanikati. Povedano še drugače: podatki o tržnih cenah in tržnih najemninah, ki jih ni mogoče pojasniti na podlagi trenutnih značilnosti trga nepremičnin in trendov gibanja trga nepremičnin, lahko pomenijo, da so se značilnosti trga nepremičnin spremenile oziroma se je trend gibanja trga nepremičnin obrnil. Ustavno sodišče je zato drugi odstavek 12. člena ZMVN-1 razveljavilo. Razveljavitev te določbe sicer ne pomeni, da je oblikovalec modelov vrednotenja pri njihovem oblikovanju dolžan uporabiti prav vse podatke o tržnih cenah in najemninah, temveč da bo moral uporabiti tiste podatke, ki ustrezajo opredelitvam iz 15. in 16. točke 2. člena ZMVN-1, torej vse tržne cene in najemnine, ki odražajo ceno iz pogodbe, ki je bila brez prisile sklenjena med skrbnima in medsebojno nepovezanima strankama na prostem trgu.

B. – II.

Presoja z vidika splošnega načela enakosti

48. Predlagatelji vidijo kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave v tem, da naj bi se glede na četrti odstavek 3. člena ZMVN-1 stavbna zemljišča, na katerih se dejansko še kmetuje (orje, kosi, obira sadje in izvajajo ostala kmetijska opravila), vrednotila po namenski rabi, medtem ko naj bi se ostale nepremičnine vrednotile po dejanski rabi. Navedba očitno ne drži, saj iz četrtega odstavka 3. člena ZMVN-1 izhaja, da se po namenski rabi vrednotijo tako zemljišča, ki so po svojem namenu stavbna, kot zemljišča, ki so po svojem namenu kmetijska ali gozdna. Izjema v tem pogledu je določena le za zemljišča pod javnimi cestami in železnicami ter vodna zemljišča, ki se vrednotijo po dejanski rabi teh zemljišč, vendar predlagatelji s to izjemo ne utemeljujejo svojega očitka o kršitvi splošnega načela enakosti. Formalni kriterij za vrednotenje stavbnih in kmetijskih zemljišč, ki pravzaprav pove zgolj to, katera zemljišča se kot istovrstna združujejo v isti model vrednotenja – stavbna zemljišča, četudi so še v dejanski kmetijski rabi, se vrednotijo po modelu za stavbna zemljišča (STZ), kmetijska zemljišča, ki so taka po namenski (in dejanski) rabi, pa se vrednotijo po modelu za kmetijska zemljišča (KME) –, je torej enak v obeh primerih.

49. Predlagatelji ne nasprotujejo samo formalnemu kriteriju, ki pove, po katerem modelu vrednotenja se ugotavlja posplošena vrednost zemljišču, temveč tudi temu, da so stavbna zemljišča, ki so še v kmetijski rabi, sploh obravnavana po modelu za stavbna zemljišča (STZ), za oblikovanje katerega se uporablja način tržnih primerjav, kot določa šesti odstavek 6. člena ZMVN-1. Predlagatelji torej zatrjujejo, da se ne bi smelo ocenjevati njihove tržne vrednosti. Za presojo, ali je ocenjevanje tržne vrednosti navedenih zemljišč v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, je ključno, ali so ta zemljišča v bistveno enakem položaju kot stavbna zemljišča, ki niso v dejanski kmetijski rabi. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba glede na ustaljeno ustavnosodno presojo izhajati iz predmeta pravnega urejanja.²⁸ Predmet pravnega urejanja ZMVN-1 je določitev posplošene vrednosti, ki mora glede na splošen zakonski cilj in zaradi zahtev po umerjenosti modelov vrednotenja odražati realizirane tržne cene zemljišč. Z vidika predmeta urejanja ZMVN-1 oziroma njegovega cilja torej okoliščina, da se na zemljišču, ki se vrednoti, še kmetuje, sama po sebi ne narekuje drugačnega, torej netržnega vrednotenja teh zemljišč. Glede na predmet urejanja ZMVN-1 tudi ni pomembno, ali je bila določitev stavbne namembnosti teh zemljišč izvedena s soglasjem lastnika, saj to samo po sebi ne vpliva na tržno oziroma realizirano ceno teh zemljišč in s tem na njihovo posplošeno vrednost. Kar se tiče navedbe, da zgolj določitev namembnosti za gradnjo stavb še ne pomeni, da bo na teh zemljiščih dejansko dopustno tudi graditi, pa Ustavno sodišče zgolj dodaja, da se bodo po naravi stvari take morebitne ovire odrazile v (nižji) posplošeni vrednosti zemljišč.

B. – III.

Presoja z vidika posebnega varstva kmetijskih zemljišč 

50. Po presoji Ustavnega sodišča je neutemeljeno tudi zatrjevanje predlagateljev, da z drugim odstavkom 71. člena Ustave, ki določa, da zakon določa posebno varstvo kmetijskih zemljišč, niso skladne določbe četrtega odstavka 3. člena, tretjega odstavka 5. člena²⁹ in šestega odstavka 6. člena ZMVN-1.³⁰ Iz teh določb kot ključno izhaja, da se kmetijska in gozdna zemljišča, ki so taka tudi po namenski rabi, kot tudi zemljišča, ki so po namenski rabi stavbna, vendar se na njih še kmetuje, vrednotijo po načinu tržnih primerjav. Da zakonska ureditev, ki določa ugotavljanje posplošene vrednosti zemljišč, na katerih se dejansko kmetuje, ne pomeni zakonskega urejanja, ki ga predvideva drugi odstavek 71. člena Ustave, je jasno že iz vsebine te ustavne določbe, ki predvsem pomeni, da je zakonodajalec dolžan sprejeti specialno zakonodajo za varstvo kmetijskih zemljišč. To ustavno zapoved zakonodajalec uresničuje s predpisi s področja urejanja prostora in gradnje objektov, ki varujejo pred pretirano urbanizacijo prostora, ter s predpisi, ki varujejo kmetijska in gozdna zemljišča. Varovanje kmetijskih zemljišč zakonodaja zagotavlja tudi posredno, s spodbujanjem in zaščito kmetijske dejavnosti in varstvom oseb, ki jo opravljajo.³¹ Navedeno ne pomeni, da zahteve varstva kmetijskih zemljišč nimajo nobene teže, ko gre za zakonodajo, ki ni neposreden zakonodajalčev odziv na zahtevo iz drugega odstavka 71. člena Ustave.³² Ustavno sodišče zato ne pritrjuje mnenju Vlade, da kmetijsko zemljišče s spremembo namembnosti v stavbno zemljišče ne more biti več predmet posebnega varovanja na podlagi 71. člena Ustave. Pomeni pa, da lahko v takih primerih Ustavno sodišče ugotovi neskladje predpisa z drugim odstavkom 71. člena Ustave le ob povsem očitnem negativnem vplivu takega predpisa na varstvo kmetijskih zemljišč, ki pa ga v primeru ZMVN-1 ni.

C.

51. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena in 43. člena Zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Matej Accetto
predsednik

_______________

1 Vlada navaja, da so se za oblikovanje modelov v drugem ciklu množičnega vrednotenja uporabili podatki o trgu nepremičnin za obdobje od leta 2015 do leta 2019. Od skupno razpoložljivih podatkov o cenah stanovanj, ki jih je bilo v tem obdobju prek 49.000, naj bi test prodaje na prostem trgu in druga merila kakovosti podatka o tržni ceni prestalo okoli 80 odstotkov podatkov o realiziranih cenah, za hiše okoli 70 odstotkov, za kmetijska in gozdna zemljišča med 50 in 60 odstotkov.

²  Vlada dodaja, da z namenom preglednega prikaza ravnanja organa vrednotenja pri analizi podatkov trga nepremičnin ZMVN-1 predpisuje, da organ vrednotenja svoja opažanja tudi jasno označi v evidenci trga nepremičnin kot javni evidenci (četrti odstavek 36. člena in šesti odstavek 37. člena ZMVN-1).

³  Vlada pojasnjuje, da modeli vrednotenja poleg namenske rabe za stavbna zemljišča upoštevajo tudi podrobnejšo namensko rabo in razlikujejo vrednost (tako kot to kaže trg) zemljišč, namenjenih poslovni, stanovanjski, javni ali drugi gradnji. Torej model upošteva tudi omejitve, ki se lastniku zemljišča nalagajo npr. z vidika gradnje v javnem interesu (možnost razlastitve itn.).

⁴  Urejen je v IV. poglavju ZMVN-1.

⁵  Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, 42. točka obrazložitve. Glej tudi K. Tipke in J. Lang, Steuerrecht, 21. völligüberarbeitete Auflage, Verlag Dr. Otto Schmidt, Köln 2013, str. 118: »Načelo zakonitosti obdavčitve se konkretizira z zapovedjo jasnosti in določnosti norm.«

⁶  Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, 47. točka obrazložitve.

⁷  Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, 42. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-9/98 z dne 16. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 39/98, in OdlUS VII, 74), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 82/97, in OdlUS VI, 157), 9. točka obrazložitve.

⁸  Ta je v 5. členu določal, da je davčna osnova davka na nepremičnine posplošena tržna vrednost nepremičnine, ugotovljena s predpisi o množičnem vrednotenju nepremičnin in pripisana nepremičnini v registru nepremičnin 1. januarja leta, za katero se odmerja davek.

⁹  Glej predlog zakona o množičnem vrednotenju nepremičnin, ki ga je v zakonodajni postopek vložila Vlada (EVA: 2015-1611-0018).

¹⁰ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-150/99 z dne 10. 10. 2001 (Uradni list RS, št. 85/01, in OdlUS X, 172), 7. točka obrazložitve.

¹¹ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.

¹² Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 71. točka obrazložitve.

¹³ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 37/11), 27. točka obrazložitve.

¹⁴ Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 58/04 in 61/04, in OdlUS XIII, 33), 11. točka obrazložitve.

¹⁵ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-l-313/13 z dne 21. 3. 2014, 48. točka obrazložitve.

¹⁶ Model za stanovanja (STA), model za hiše (HIS), model za garaže (GAR), model za pisarne (PPP), model za lokale (PPL), model za stavbe splošnega družbenega pomena (SDP), model za industrijo (IND), model za posebno industrijo (INP), model za kmetijske in druge stavbe (KDS), model za stavbe za turizem (TUR), model za druga zemljišča (DRZ), model za kmetijska zemljišča (KME), model za gozd (GOZ), model za stavbna zemljišča (STZ), model za bencinske servise (PNB), model za elektrarne (PNE) ter model za marine in pristanišča (PNP).

¹⁷ To je v primerjavi s starim ZMVN novost ZMVN-1. ZMVN ni poznal umerjanja in preverjanja modelov ter je, kot se zdi, ta vprašanja v celoti prepustil podzakonskemu urejanju tako, da je v četrtem odstavku 15. člena določil, da minister, pristojen za evidentiranje nepremičnin, v soglasju z ministrom, pristojnim za finance, s predpisom določi kriterije in merila za množično vrednotenje nepremičnin.

¹⁸ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 8. točka obrazložitve.

¹⁹ Sedmi odstavek 7. člena ZMVN je določal: »Vrednostne cone določajo območja, na katerih imajo nepremičnine z enakimi lastnostmi enako vrednost.« Osmi odstavek istega člena pa je določal: »Vrednostne ravni določajo vrednostne razrede, ki se oblikujejo na podlagi referenčne nepremičnine. Referenčna nepremičnina je nepremičnina, ki se kot osnova uporablja pri oblikovanju modelov vrednotenja nepremičnin. Vsaki vrednostni coni se določi ena vrednostna raven.«

²⁰ ZMVN-1 v tretjem odstavku 8. člena določa, da se lestvica vrednostnih ravni za vsak model vrednotenja določi tako, da se glede na analizo in razpon tržnih cen in tržnih najemnin določi število vrednostnih ravni tako, da so razlike med vrednostmi referenčnih enot vrednotenja pri višjih vrednostnih ravneh med 10 in 20 odstotkov, pri nižjih vrednostnih ravneh pa med 15 in 30 odstotkov. V četrtem odstavku 8. člena ZMVN-1 pa je določeno, da ima vrednostna cona, v kateri je vrednost referenčne enote vrednotenja na podlagi podatkov o trgu najvišja, najvišjo vrednostno raven; vrednostna cona, v kateri je vrednost referenčne enote vrednotenja na podlagi podatkov o trgu najnižja, ima najnižjo vrednostno raven.

²¹ Ta določa: »Po tem zakonu se uporabljajo trije načini vrednotenja, kot jih določajo Mednarodni standardi ocenjevanja vrednosti Odbora za mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti: način tržnih primerjav, na donosu zasnovan način in nabavnovrednostni način.«

²² Ta določa: »Posplošena vrednost nepremičnine je rezultat množičnega vrednotenja. Posplošena vrednost je ocena tržne vrednosti nepremičnine, izračunane z modeli množičnega vrednotenja in podatki o nepremičnini, ki so na dan pripisa posplošene vrednosti evidentirani v evidenci vrednotenja. Tržna vrednost nepremičnine je tržna vrednost v skladu z Mednarodnimi standardi ocenjevanja vrednosti Odbora za mednarodne standarde ocenjevanja vrednosti. Tržna vrednost nepremičnine odraža njeno najgospodarnejšo rabo.«

²³ To stališče je torej upoštevno le v primerih, če pojmov iz standardov ne uredi sam. V ZMVN-1 je tak primer njegovo sklicevanje na pojem »tržna vrednost« v 2. točki 2. člena (od tega pojma je treba ločevati pojma »tržna cena« in »tržna najemnina«, ki ju opredeljujeta 15. in 6. točka 2. člena ZMVN-1). A ker določitev tržne vrednosti, kakorkoli jo že opredeljujejo MSOV, ni cilj množičnega vrednotenja po ZMVN-1, ta okoliščina nima posebnega pomena. Končni rezultat in glavni cilj uvedbe sistema množičnega vrednotenja je namreč posplošena vrednost nepremičnine, to pa je vrednost, ki je rezultat modelov vrednotenja. Čeprav ZMVN-1 določa, da je posplošena vrednost ocena tržne vrednosti, je posplošena vrednost kategorija, ki je v razmerju do kategorije tržne vrednosti samostojna. Tako tudi N. Žibrik, T. Humar, Zakon o množičnem vrednotenju nepremičnin (ZMVN-1) z uvodnimi pojasnili in komentarjem, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2021, str. 96.

²⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. Up-84/94 z dne 11. 7. 1996 (OdlUS V, 184), 16. točka obrazložitve.

²⁵ Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 9. točka obrazložitve.

²⁶ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-497/18 z dne 20. 1. 2022 (Uradni list RS, št. 14/22), 21. točka obrazložitve.

²⁷ Da je mogoče bolj jasno in določno opredeliti pogoje, pod katerimi se posamezni podatki o tržnih cenah in tržnih najemninah ne uporabijo pri določanju modelov vrednotenja, izhaja iz Pravilnika o kriterijih in merilih množičnega vrednotenja nepremičnin (Uradni list RS, št. 94/08), ki je prenehal veljati z dnem uveljavitve ZMVN-1. Pravilnik je v prvem odstavku 5. člena določal: »Kot kakovostni podatki o transakcijah nepremičnin se štejejo podatki o transakcijah nepremičnin, ki odražajo dejansko stanje ponudbe in povpraševanja na trgu nepremičnin. Pri določanju kakovostnih podatkov o transakcijah nepremičnin se ne upoštevajo podatki o:

–       transakcijah nepremičnin med sorodniki,

–       transakcijah nepremičnin, ki so bile predmet sodnih postopkov,

– transakcijah nepremičnin, katerih realizirana cena pravnega posla je glede na povprečje ostalih primerljivih transakcij nepremičnin izjemno visoka oziroma nizka, in

– transakcijah nepremičnin, katerih predmet pravnega posla je bilo večje število ali več različnih vrst nepremičnin, za vsako od njih pa v pravnem poslu ni bilo mogoče določiti realiziranih cen.«

²⁸ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-26/20 z dne 29. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22), 16. točka obrazložitve.

²⁹ Ta določa, katera zemljišča se vrednotijo po modelu za druga zemljišča (DRZ), modelu za kmetijska zemljišča (KME), modelu za gozd (GOZ) in modelu za stavbna zemljišča (STZ).

³⁰ Ta določa, da se za oblikovanje modelov, naštetih v tretjem odstavku 5. člena ZMVN-1, uporabljajo načini tržnih primerjav.

³¹ Prim. T. Pucelj Vidović, v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 570.

³² Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21), 41. točka obrazložitve.