Odločba o ugotovitvi, da 3. in 4. člen Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-66/20-30

Datum: 6. 4. 2023

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Piloti Koper, d. o. o., Koper, ki jo zastopa Odvetniška pisarna Soršak, Vagaja in odvetniki, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 6. aprila 2023

odločilo:

1. Člena 3 in 4 Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (Uradni list RS, št. 11/20) nista v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 9. do 11. člena, četrte alineje 12. člena, prvega do tretjega odstavka 13. člena ter 14. in 15. člena Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže se zavrže.

Obrazložitev

A.

1. Pobudnica izpodbija v izreku te odločbe navedene določbe Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže (v nadaljevanju Uredba). Zatrjuje, da je celotna Uredba protiustavna zaradi protiustavnega in nezakonitega postopka njenega sprejetja. Sprejela naj bi jo namreč Vlada v odstopu, ki naj bi prekoračila pooblastilo iz 115. člena Ustave, da lahko do imenovanja nove Vlade opravlja le tekoče posle. Pobudnica meni, da med tekoče posle ni mogoče uvrstiti sprejetja splošnega akta (Uredbe), ki na novo ureja izvajanje storitev pomorske pilotaže, ki se je dotlej opravljala v pogojih proste konkurence. Dodaja še, da naj bi bila Uredba sprejeta na dopisni seji Vlade in da naj Ustavno sodišče po uradni dolžnosti preveri, ali je bila Uredba izglasovana zakonito, tj. ali je za odločitev aktivno glasovala večina članov Vlade.

2. Pobudnica navaja, da Uredba uvaja gospodarsko javno službo pomorske pilotaže, čeprav naj ne bi bili izpolnjeni pogoji, ki jih za uvedbo predpisujeta drugi odstavek 44. člena Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 62/16 – uradno prečiščeno besedilo, 41/17, 18/21 in 21/21 – popr. – v nadaljevanju PZ) in drugi odstavek 1. člena Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). PZ namreč za pomorsko pilotažo določa izbirno gospodarsko javno službo, kar naj bi pomenilo, da pooblastilo Vladi, da uvede gospodarsko javno službo, ni neomejeno glede vprašanj, ali bo uvedla to službo ali ne in kdaj jo bo uvedla. Pri tem naj bi jo še posebej omejeval drugi odstavek 1. člena ZGJS, ki zahteva, da se lahko gospodarska javna služba uvede le, kadar in kolikor je ni mogoče zagotavljati na trgu, ko torej tržne spodbude ne delujejo. Pobudnica meni, da v konkretnem primeru ta pogoj ni bil izpolnjen. Dodaja tudi, da možnost podelitve izključne pravice opravljanja pomorske pilotaže na način, da jo lahko opravlja le eno podjetje, ne izhaja iz PZ, zato naj bi bil kršen tudi 74. člen Ustave. Pobudnica meni, da PZ daje zgolj podlago, da Vlada omeji število izvajalcev, ne pa tudi podlage za podelitev izključne pravice enemu izvajalcu. Vlada naj bi tako podelila zakonski monopol javnemu podjetju in arbitrarno izločila vse ostale možne ponudnike. Dodaja še, da Vlada sploh ni izkazala obstoja javnega interesa za vzpostavitev monopola za pomorsko pilotažo.

3. Nadalje pobudnica zatrjuje, da je Vlada s sprejetjem Uredbe postavila očitno tržno oviro, s katero protiustavno in nezakonito posega v podjetniško svobodo opravljanja storitev pomorske pilotaže. Pobudnica izpolnjuje pogoje za opravljanje storitev pomorske pilotaže, zato naj bi imela pridobljeno pravico opravljati to dejavnost, v tako pridobljeno pravico pa ni dopustno posegati drugače kot pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena Ustave, ki pa v obravnavanem primeru naj ne bi bili izpolnjeni. Poleg tega Vlada ni predvidela prehodnega režima, ki bi pobudnici omogočil prilagoditev dejavnosti na spremenjen pravni režim, in tudi ne pravnega varstva zoper poseg in primerne odškodnine, ker je bilo poseženo v njen položaj. Vlada naj bi z izpodbijano Uredbo tudi neenako obravnavala bistveno enake položaje, saj za storitve vleke plovil ni sprejela primerljive uredbe in se te storitve še zmeraj opravljajo na trgu.

4. Pobudnica navaja, da se za pomorsko pilotažo uporabljajo pravila o prostem pretoku in konkurenci iz 49., 56. in 106. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) in načelo sorazmernosti, ki zahteva, da se uporabi milejši ukrep, kar bi v konkretnem primeru pomenilo, da bi Vlada morala določiti izvrševanje javne službe v obliki podelitve koncesije.

5. Glede vprašanj financiranja naj bi bila Uredba v nasprotju s PZ in 60. členom ZGJS, saj ne daje nobene spodbude za stroškovno optimiziranje, iz tretjega odstavka 47. člena PZ pa naj bi izhajalo, da lahko Vlada ureja ceno le, če podeli koncesijo.

6. Pobudnica je posredovala tudi več dopolnitev pobude, v katerih je širila svoje navedbe o spornosti izpodbijane ureditve z vidika Uredbe (EU) 2017/352 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. februarja 2017 o vzpostavitvi okvira za izvajanje pristaniških storitev in skupnih pravil o finančni preglednosti pristanišč (UL L 57, 3. 3. 2017, str. 1–18 – v nadaljevanju Uredba 2017/352). Pobudnica med drugim meni, da niso izpolnjeni pogoji iz 6. člena te uredbe, pod katerimi je mogoče omejiti število izvajalcev storitev pomorske pilotaže.

7. Pobuda je bila poslana Vladi, ki je nanjo odgovorila. Navaja, da gre pri presoji skladnosti izpodbijane Uredbe z Ustavo za drugačen položaj kot v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-80/96 z dne 19. 9. 1996 (Uradni list RS, št. 55/96, in OdlUS V, 127), saj je zdaj pomorska pilotaža za gospodarsko javno službo razglašena z zakonom, konkretno s 44. členom PZ. PZ določa tudi možne oblike izvajanja gospodarske javne službe, pri čemer posebej predvideva javno podjetje in izrecno določa, da akt o oblikah in načinu izvajanja te gospodarske javne službe sprejme Vlada. Pri tem Vlada opozarja, da pobudnica ne izpodbija določb PZ, temveč le Uredbo, zato je glede na ustavnosodno presojo o neskladju s 74. členom Ustave mogoče govoriti le, če podzakonski predpis presega zakonski okvir, ki je bil podlaga za njegovo izdajo. Izpodbijana Uredba temelji na 44. do 47. členu PZ, zato je jasno, da 74. člen Ustave ni kršen. Poleg tega pobudnica niti ne navaja, da naj bi Uredba presegla zakonski okvir. Vlada poudarja, da pobudničina celotna pobuda temelji na tezi, ki jo je Ustavno sodišče zavrnilo že v odločbi (pravilno sklepu) št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, da svobodna gospodarska pobuda posameznim subjektom ne zagotavlja določenega dela oziroma dejavnosti in da ne obstaja pravica do opravljanja pomorske pilotaže. Pobudnica naj bi tako poskušala le ohraniti svoj desetletja trajajoči monopolni položaj v koprskem tovornem pristanišču, vključno s trgom pilotskih licenc za usposobljene pilote. Javna korist naj bi bila po mnenju Vlade očitna, zato naj bi bili podani tako razlogi za razglasitev gospodarske javne službe in omejitev svobodne gospodarske pobude kot tudi razlogi za ustanovitev in delovanje javnega podjetja. Okoliščina, da je PZ pomorsko pilotažo opredelil kot izbirno gospodarsko javno službo, naj ne bi bila odločilna. Še zmeraj gre za gospodarsko javno službo, ki jo mora zagotavljati Republika Slovenija. Izbirnost naj bi se izražala v prosti presoji Vlade, ali bo za neko dejavnost uresničila možnost gospodarske javne službe, pri čemer po mnenju Vlade to mora storiti, kadar tako narekuje javna korist. Prav za to naj bi šlo v obravnavanem primeru in to naj bi izhajalo iz zakonodajnega gradiva, na kar je opozorila Vlada že v odgovoru na predlog za začasno zadržanje. V obrazložitvi predloga Uredbe naj bi bilo pojasnjeno, da se pomorska pilotaža izvaja kot monopol, da obstaja tveganje za njegovo zlorabo (samovoljno odločanje o izvajanju dejavnosti, neprimeren dvig cen storitev, neustrezne delovne razmere pilotov in možnost stavke ipd.), s tem pa ogrožanje varnosti plovbe, varstva okolja in povzročitev gospodarske škode zaradi pomembnosti koprskega tovornega pristanišča za gospodarski sistem kot celoto. Poleg tega se dejavnost pomorske pilotaže naj ne bi nikoli opravljala kot prava tržna dejavnost, temveč vselej kot monopolna dejavnost. Vlada pobudnici očita tudi, da njena pobuda ni obrazložena, da ne podaja razlogov, zakaj pomorska pilotaža ne bi smela biti gospodarska javna služba, in kateri so razlogi, da je test sorazmernosti morda napačen. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-54/03 z dne 7. 10. 2004, da zgolj z navajanjem, da neka dejavnost ne bi smela biti gospodarska javna služba, ni mogoče utemeljiti neskladnosti s 74. členom Ustave. Vlada poudarja, da pobudnica na več mestih pobude govori o posegu v pridobljene pravice, čeprav je očitno, da Uredbi ne očita retroaktivnosti, temveč le neskladje z 2. členom Ustave, ki zagotavlja varstvo položajev pred arbitrarnimi posegi vanje. Sprejeti ukrep po mnenju Vlade ni arbitraren, temveč je utemeljen z javnim interesom. Vsi morebitni spori med pobudnico in Republiko Slovenijo pa bodo lahko rešeni v okviru obstoječega pravnega sistema in zato naj ne bi bila potrebna določitev posebnih mehanizmov in pravnih postopkov. Prehodno obdobje naj bi bilo primerno, poleg tega pobudnica niti ne navaja, kako dolgo bi moralo biti to obdobje in zakaj milejši ukrep, o katerem le pavšalno govori, ni niti mogoč in smiseln niti učinkovit. Sklicevanje na pravila prava Evropske unije (v nadaljevanju EU) o prostem pretoku in konkurenci naj bi bilo popolnoma nekonkretizirano in že na prvi pogled neutemeljeno. Vlada pa opozarja, da pravo EU ne posega v pravico držav članic, da opredelijo pravni režim določene dejavnosti, in da izpodbijana Uredba ni v nasprotju z Uredbo 2017/352, saj se ta uporablja za pilotažo le, če država članica o tem obvesti Komisijo.

8. Glede postopka sprejetja Uredbe Vlada opozarja na odločitev Vrhovnega sodišča št. I Up 56/2019 z dne 18. 4. 2019, ki je tekoče posle iz 115. člena Ustave razložilo na način, da je vselej dopuščeno dokončanje postopkov, ki na Vladi že tečejo. Sprejetje Uredbe naj bi tako izpolnjevalo opisano merilo, saj pomeni le zaključek postopka sprejetja podzakonskega predpisa, ki se je začel s sklepom Vlade št. 37300-2/2019/4 z dne 2. 4. 2019 kot posledica napovedane stavke pomorskih pilotov.

9. Pobudnica je na odgovor Vlade odgovorila. Navaja, da je Vlada očitno prezrla, da 30. člen Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) Ustavnemu sodišču omogoča, da sámo začne postopek za oceno ustavnosti 44. do 47. člena PZ. Pobudnica vztraja, da PZ uzakonja le možnost uvedbe gospodarske javne službe, zato morajo hkrati biti izpolnjeni pogoji iz 1. člena ZGJS. Podaja svojo razlago 44. člena PZ, po kateri naj iz besedila ne bi izhajalo, da daje podlago za le enega izvajalca, temveč le za omejitev števila izvajalcev. V koprskem tovornem pristanišču naj ne bi bile podane okoliščine, ki bi upravičevale omejitev izvajalca storitev pomorske pilotaže. Zato pobudnica vztraja, da je Uredba v neskladju s 74. členom Ustave ter 49., 56. in 106. členom PDEU. Pobudnica odgovarja tudi, da je Vlada tista, ki mora izkazati javni interes, cilje in sorazmernost ukrepa. Meni, da sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča št. I Up 56/2019 ni primerno, ker gre za drugačen pravni položaj, in sicer za dokončanje upravnega postopka, in ne za postopek sprejetja predpisa. Navaja, da bi Vlada pri določitvi prehodnega obdobja morala upoštevati različne okoliščine, kot npr. vlaganja v opremo in izobraževanje pilotov, dolgoročna pravna razmerja. Primerno obdobje naj bi znašalo pet let. Prav tako se pobudnica ne strinja, da milejši ukrep ni mogoč, saj bi lahko država podelila koncesijo. Navaja, da prav tako ne drži, da Uredba ne krši Uredbe 2017/352, saj ta določa vrsto omejitev, ki jih Vlada ni upoštevala. Poleg tega naj bi kršitev obstajala že zato, ker Vlada Evropske komisije ni obvestila o uporabi Uredbe za ureditev pomorske pilotaže.

10. Za udeležbo v postopku je zaprosilo Državno odvetništvo, Zunanji oddelek v Kopru, ki v pravdi pobudnice zoper Republiko Slovenijo zaradi plačila odškodnine zastopa slednjo, očitno ne vedoč, da je Vlada s sklepom št. 050001-8/2020/09 z dne 11. 5. 2020 Državno odvetništvo pooblastila za zastopanje v tem postopku. Gre torej za dodaten odgovor Vlade. Državno odvetništvo pojasnjuje, da pobudnica v pravdi kot protipravnost uveljavlja normativno ureditev pomorske pilotaže, ki je protiustavna in nezakonita ter krši pravo EU. Državno odvetništvo Ustavnemu sodišču predlaga, naj se najprej opredeli do vprašanja, ali gre za gospodarsko ali negospodarsko dejavnost, ker je od tega odvisna uporaba prava EU za obravnavani primer. V zvezi s tem predlaga tudi predložitev Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v predhodno odločanje. Meni, da je pomorska pilotaža negospodarska storitev splošnega pomena, za katero se po ustaljeni sodni praksi SEU ne uporabljajo pravila o notranjem trgu in konkurenci, pri tem se v podporo svojemu stališču sklicuje na sodbe SEU. Če bi bila sprejeta odločitev, da gre za gospodarsko dejavnost, pa meni, da gre za storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu 14. in 106. člena PDEU ter Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, o čemer prav tako predlaga, naj Ustavno sodišče predloži zadevo SEU v predhodno odločanje. Pojasnjuje, kaj so predpostavke, da je neka dejavnost lahko opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, in dodaja, da iz sodne prakse SEU izhaja, da četudi se je neka dejavnost opravljala na trgu, to ni ovira, da jo država članica razglasi za storitev v splošnem gospodarskem interesu. V zvezi s pristaniškimi privezi opozarja na sodbo v zadevi Corsica Ferries,¹ v kateri je SEU sprejelo stališče, da gre za storitev splošnega gospodarskega pomena in da je bila določitev izključne pravice izvajalcu upravičena. Razlog za izključitev drugih izvajalcev pomorske pilotaže na področju koprskega tovornega pristanišča je po mnenju Državnega odvetništva zagotavljanje pogojev za varno, trajno in nemoteno delovanje koprskega pristanišča. Glede na geografske značilnosti koprskega tovornega pristanišča, ki obsega omejeno geografsko območje in leži v ozkem zaprtem zalivu na skrajno severnem delu Jadranskega morja, je to nujna odločitev, da se lahko ob gostem prometu zagotovi varnost plovbe. Koprsko tovorno pristanišče in njegovo sidrišče je s treh strani obdano s kopnim in je proti morskim potem odprto samo z zahodne strani. Poleg območja samega pristanišča, ki ga sestavljajo trije bazeni z ozkimi plovnimi kanali, se pilotaža izvaja do omejenega dela sidrišča velikosti približno 2,1 x 2,2 navtične milje. Do sidrišča, ki je del koprskega tovornega pristanišča, ladje priplujejo po območju, ki ga je Mednarodna pomorska organizacija razglasila za shemo ločene plovbe za namene urejanja smeri plovbe. V shemi ločene plovbe ladje uporabljajo posebne plovbne koridorje za posamično smer plovbe, ki zoži območje vplutja do sidrišča koprskega tovornega pristanišča. Izvajanje pomorske pilotaže z enim izvajalcem v takem geografskem območju je še posebej ključnega pomena v posebnih vremenskih razmerah, ki so značilne za to območje, kot so močna burja, slaba vidljivost, gosta megla in močne padavine. Opravljanje dejavnosti pomorske pilotaže bi v pogojih konkurenčnega poslovanja v takih razmerah pomenilo dodatno tveganje za varnost plovbe. Razlog, ki dodatno podkrepi odločitev o enem samem izvajalcu pomorske pilotaže, je tudi v enotnem upravljanju vplutij in izplutij. To pomeni, da se vplutje in izplutje ladij upravljata iz enotne točke, ki se usklajuje z izvajalcem pomorske pilotaže. Da gre za upravičene razloge za omejitev konkurence, naj bi izhajalo tudi iz devetnajste uvodne izjave Uredbe 2017/352. Poleg tega je bilo treba izključiti konkurenco na tem področju zaradi zagotavljanja finančno uravnoteženih pogojev za javno podjetje. Pomorska pilotaža mora biti zagotovljena 24 ur vsak dan vse dni v letu. Če bi bila omogočena konkurenca v koprskem tovornem pristanišču, bi zasebni izvajalec zagotavljal pilotažo tako, da bi maksimiziral svoj dobiček, zaradi tega pa bi pilotažo izvajal v tistem časovnem obsegu, ki bi mu zagotavljal največji profit. Zaradi tega bi bilo ogroženo financiranje javnega podjetja s storitvami pomorske pilotaže. Iz navedenih razlogov izhaja, zakaj drugačni oziroma milejši ukrepi niso bili možni.

11. Pobudnica je na dodatni odgovor Vlade odgovorila. Navaja, da nima podatkov, ali je Republika Slovenija obvestila Evropsko komisijo o uporabi II. poglavja in 21. člena Uredbe 2017/352 za pomorsko pilotažo. Tega pa ni mogoče razbrati niti iz odgovora Vlade niti iz predloga Uredbe. Pobudnica meni, da Uredba 2017/352 velja in da je bila izpodbijana Uredba sprejeta v nasprotju z Uredbo 2017/352, saj naj bi Vlada kršila njena 6. in 7. člen. Poleg tega opozarja, da Republika Slovenija ni izpolnila svoje obveznosti po 16. členu Uredbe 2017/352, ker ni vzpostavila postopka za obravnavo pritožb. Glede predložitve zadeve SEU v predhodno odločanje pobudnica meni, da to ni potrebno, ker vprašanja niso odločilna za odločitev o zadevi. Očitno je, da gre za gospodarsko dejavnost, saj naj bi to izhajalo že iz 40. člena PZ, Vlada pa ne more sama gospodarske dejavnosti spremeniti v negospodarsko. Za kaj takega bi potrebovala odločitev Državnega zbora. Pobudnica vztraja, da je ukrep Vlade nesorazmeren, saj bi bilo mogoče enak učinek doseči tudi z milejšim ukrepom.

12. Ustavno sodišče je Vlado posebej zaprosilo za odgovor, ali je Republika Slovenije obvestila Evropsko komisijo v smislu drugega odstavka 10. člena Uredbe 2017/352, da se bosta v Republiki Sloveniji za pomorsko pilotažo uporabljala II. poglavje in 21. člen Uredbe 2017/352. Vlada je odgovorila, da je Evropsko komisijo obvestila o sprejetju izpodbijane Uredbe. Odgovor Vlade je bil posredovan pobudnici.

B. – I.

Pravni interes in obseg presoje

13. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS. Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

14. Člena 3 in 4 Uredbe določata obliko izvajanja in izvajalca gospodarske javne službe pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča. Na ta način zamejujeta opravljanje pomorske pilotaže na določen subjekt in preprečujeta, da bi to dejavnost lahko opravljal kateri koli drug (gospodarski) subjekt na trgu. Zato v tem smislu izpodbijani določbi neposredno posegata v pravni položaj pobudnice: preprečujeta ji, da bi pomorsko pilotažo opravljala tudi ona.

15. Tega ni mogoče reči za nobeno drugo od izpodbijanih določb Uredbe: z njimi Vlada ureja vprašanja, ki niso del pravic, pravnih interesov in pravnega položaja pobudnice, kot npr. ceno za storitev pomorske pilotaže in njeno oblikovanje, letno nadomestilo za izvajanje gospodarske javne službe, poročanje izvajalca gospodarske javne službe, nadzor nad določitvijo cene, pogodbo z izvajalcem gospodarske javne službe in prvo ceno za storitev pomorske pilotaže. Ker pobudnica ni izvajalka gospodarske javne službe, te določbe ne morejo vplivati na njen pravni položaj. Povedano drugače, 9. do 11. člen, četrta alineja 12. člena, prvi do tretji odstavek 13. člena, ter 14. in 15. člen Uredbe se v temelju ne nanašajo nanjo.² Glede na to je Ustavno sodišče pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

16. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. in 4. člena Uredbe sprejelo ter začelo postopek za oceno njune ustavnosti in zakonitosti. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B. – II.

O ustavnosti in zakonitosti postopka sprejetja Uredbe

17. Prvi pobudničin očitek glede postopka sprejetja Uredbe je, da je Vlada, ki ji je prenehal mandat zaradi odstopa predsednika Vlade, prekoračila pooblastilo iz 115. člena Ustave, saj sprejetje izpodbijane Uredbe ni tekoči posel.

18. Pri tem očitku se tako pobudnica kot tudi Vlada sklicujeta na sodno prakso Vrhovnega sodišča. Ustavno sodišče pojasnjuje, da ni vezano na sodno prakso, ki se nanaša na razlago Ustave, temveč je sámo tisto, ki razlaga Ustavo. Ta pa je zavezujoča za vse tri veje oblasti, saj so odločbe Ustavnega sodišča obvezne (tretji odstavek 1. člena ZUstS).

19. Člen 115 Ustave določa:

»Funkcija predsednika vlade in ministrov preneha, ko se po volitvah sestane nov državni zbor, funkcija ministrov pa tudi z vsakim drugim prenehanjem funkcije predsednika vlade ter z razrešitvijo ali odstopom ministra, morajo pa opravljati tekoče posle do izvolitve novega predsednika vlade oziroma do imenovanja novih ministrov.«

20. Predsednik Vlade, ki je sprejela izpodbijano Uredbo, je 29. 1. 2020 odstopil s funkcije.³ Zato je nastopil položaj iz 115. člena Ustave. Predsedniku Vlade in ministrom je prenehala funkcija, vendar so zaradi 115. člena Ustave morali opravljati tekoče posle. V obravnavani zadevi se tako zastavlja vprašanje, kako je treba razumeti besedno zvezo »morajo pa opravljati tekoče posle«⁴ v okoliščinah konkretnega primera. Za obravnavano zadevo namreč ni nepomembno, da gre pri Uredbi za akt o oblikah in načinu izvajanja gospodarske javne službe, ki ga predvideva že PZ v drugem odstavku 47. člena. Zakonodajalec je tako pomorsko pilotažo že razglasil za gospodarsko javno službo.⁵

21. Iz dosedanje ustavnosodne presoje že izhajajo nekatera stališča o 115. členu Ustave. V odločbi št. U-I-250/96 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 70/96, in OdlUS V, 157) je Ustavno sodišče pojasnilo, da lahko Vlada, ki mora po volitvah novega Državnega zbora skladno s 115. členom Ustave opravljati tekoče posle, predlaga ureditev, ki bi Državnemu zboru omogočila uskladitev s 120. in 153. členom Ustave. Povedano drugače, zakonodajni predlog, ki po svoji vsebini pomeni odpravo protiustavnosti, ki jo je ugotovilo Ustavno sodišče, pomeni tekoči posel v smislu 115. člena Ustave. V sklepu št. U-I-150/09, Up-662/09, Up-663/09, Up-664/09, Up-665/09, Up-666/09 z dne 20. 1. 2011 je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je naloga vseh državnih organov, prek katerih ljudstvo neposredno ali posredno izvršuje državno oblast, zagotoviti takšno organizacijo svojega delovanja, ki bo zagotavljala konsistentno in strokovno opravljanje njihovih oblastnih in servisnih nalog. In še, da »zakonodajalčev namen zagotoviti nemoteno delo nosilcev izvršilne veje oblasti izhaja tudi iz 115. člena Ustave«. V odločbi št. U-I-23/12 z dne 5. 4. 2012 (Uradni list RS, št. 30/12, in OdlUS XIX, 35) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je Ustava pri izpeljavi načela delitve oblasti zasnovala državno oblast tako, da sta tudi v obdobjih, ko prihaja do personalnih zamenjav, vsaki od njenih temeljnih funkcij zagotovljena kontinuiran obstoj in delovanje. Izhodišče Ustave, da se funkcije državne oblasti izvajajo kontinuirano, se med drugim odraža tudi v 115. členu in prvem odstavku 116. člena Ustave, po katerih morajo Vlada oziroma posamezni ministri tudi po prenehanju funkcije opravljati tekoče posle do izvolitve novega predsednika Vlade oziroma do imenovanja novih ministrov.

22. Stališča pravne teorije o pojmovanju tekočih poslov niso enotna. Na eni strani so zastopana stališča, po katerih je treba navedeno ustavno določbo razumeti omejevalno, torej kot omejitev delovanja Vlade, hkrati pa tudi kot njeno dolžnost, da v tem okviru deluje odgovorno in poskrbi za vse, kar je potrebno.⁶ Vlada mora zagotoviti izvrševanje zakonov in normalno delovanje državne uprave ter v tem okviru izdajati tudi podzakonske predpise. Opravljati torej mora vse potrebno, da država normalno deluje, razen tistega, kar presega običajno poslovanje.⁷ Na drugi strani je mogoče najti tudi drugačno stališče. Po njem je zmotno prepričanje, da »poslovodeča Vlada« nima vseh pooblastil, ki jih ima »prava« Vlada, in da lahko opravlja vse tekoče posle v interesu države in njenega funkcioniranja.⁸ Podobna stališča o primerljivi ustavni ureditvi izhajajo tudi iz tuje pravne teorije, še posebej nemške. Prevladujoče stališče namreč je, da veljavna ustavnopravna pravila ne poznajo ustavnega načela, po katerem poslovodeča zvezna vlada in njeni posamezni člani sprejemajo le odločitve, ki jih ni mogoče odložiti, ali da se morajo omejiti na vsakodnevne upravne zadeve.⁹

23. Kot je bilo pojasnjeno, je pomorsko pilotažo za gospodarsko javno službo razglasil že zakonodajalec. To je storil s sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Pomorskega zakonika (Uradni list RS, št. 88/10 – v nadaljevanju PZ-D), ko je določil, da je pomorska pilotaža v koprskem pristanišču izbirna gospodarska javna služba. Drugi odstavek 47. člena PZ izrecno določa, da mora Vlada sprejeti akt o oblikah in načinu izvajanja gospodarske javne službe za tiste storitve, ki jih zagotavlja Republika Slovenija. Mednje drugi odstavek 43. člena in drugi odstavek 44. člena PZ uvrščata tudi pomorsko pilotažo v koprskem pristanišču. Izpodbijana Uredba je po svoji vsebini akt o oblikah in načinu izvajanja gospodarske javne službe. Upoštevaje izhodišče 115. člena Ustave, da se funkcije državne oblasti izvajajo kontinuirano, torej tudi v obdobju personalnih zamenjav, gre pri sprejetju izpodbijane Uredbe za tekoči posel. Sprejetje Uredbe namreč predvideva že PZ, gre torej za izvrševanje zakona ter pomeni vnaprej določeno dolžnost Vlade, da tak akt tudi sprejme. Postopek sprejetja Uredbe tako ni v neskladju s 115. členom Ustave.

24. Pobudnica zatrjuje tudi, da je bila Uredba sprejeta po nezakonitem postopku, na dopisni seji Vlade, pri čemer naj Ustavno sodišče po uradni dolžnosti preveri, ali je glasovala potrebna večina članov.

25. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo oziroma skladnosti podzakonskih predpisov, predpisov lokalnih skupnosti ali splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo in zakoni tudi o ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so bili ti akti sprejeti. Vendar glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so ti akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morebiti tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejetje, pri podzakonskih aktih pa samo ustavnost in zakonitost teh postopkov, ne pa morda tudi skladnosti s postopki, predpisanimi v podzakonskih aktih.¹⁰ Pobudnica zatrjuje neskladnost postopka sprejetja Uredbe s predpisom hierarhično iste ravni, saj je postopek dopisne seje Vlade urejen v Poslovniku Vlade Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 43/01, 23/02 – popr., 54/03, 103/03, 114/04, 26/06, 21/07, 32/10, 73/10, 95/11, 64/12, 10/14, 164/20, 35/21, 51/21 in 114/21), česar pa Ustavno sodišče ni pristojno presojati.

B. – III.

Opredelitev pomorske pilotaže, upoštevnost prava EU pri pomorski pilotaži in vprašanje predložitve zadeve SEU v predhodno odločanje

26. Pomorska pilotaža je storitev, ki jo izvajajo piloti. Termin pilot je tradicionalno rezerviran za osebo, ki ni kapitan ali eden od članov posadke plovila in ki se vkrca na plovilo zlasti zato, da ga vodi po reki, poti ali kanalu iz pristanišča ali vanj, zlasti glede na njeno poznavanje lokalnih razmer.¹¹ Piloti z lokalnim znanjem so že stoletja zaposleni na ladjah, da varno vodijo plovila v pristanišče ali iz pristanišča – ali kjer koli, kjer je plovba lahko nevarna, zlasti kadar poveljnik ladje ne pozna območja. Poleg lokalnega znanja in izkušenj lahko piloti zagotovijo učinkovito komunikacijo z obalo in vlačilci, pogosto v lokalnem jeziku. Pomen zaposlovanja usposobljenih pilotov pri približevanju pristaniščem in na drugih območjih, kjer je potrebno specializirano lokalno znanje, je Mednarodna pomorska organizacija, katere članica je tudi Republika Slovenija, uradno priznala leta 1968, ko je sprejela Resolucijo skupščine A.159(ES.IV) Priporočilo o pilotaži (Recommendation on Pilotage). Resolucija priporoča vladam, naj organizirajo pilotažo tam, kjer bi se lahko izkazala za učinkovitejšo od drugih ukrepov, ter določijo ladje in razrede ladij, za katere bi bila zaposlitev pilota obvezna. Zgodovinsko gledano, je zamisel o obvezni pilotaži temeljila na potrebi po nacionalni varnosti ter zaščiti življenj in premoženja v pristaniščih in na pristaniških območjih.¹² Konvencija in Statut o mednarodnem režimu pomorskih pristanišč, podpisana v Ženevi 9. 12. 1923 (Službene novine Kraljevine Jugoslavije, št. 280-LXXXIX/1931, str. 1766), ki zavezujeta tudi Republiko Slovenijo, v 2. členu priznavata pravico vsake države, da organizira in upravlja pilotažne storitve po lastni presoji, kakor se ji zdi primerno.

27. V slovenskem pravnem redu je pomorska pilotaža urejena v PZ. Ta jo opredeljuje kot dajanje nasvetov poveljniku ladje s strani strokovne osebe (pilota) glede vodenja ladje, da se zagotovi varna plovba v pristaniščih in drugih območjih teritorialnega morja in notranjih morskih voda (78. člen PZ).

28. Tudi v pravu EU je pomorska pilotaža predmet urejanja, o njej pa se je prav tako že izrekalo SEU. Prvi pravni akt, ki ga je na tem področju sprejela EU, je bila Direktiva Sveta z dne 21. decembra 1978 o pilotaži plovil v Severnem morju in Rokavskem prelivu s piloti za odprto morje (79/115/EGS) (UL L 33, 8. 2. 1979).¹³ V študiji, ki jo je opravila Evropska komisija glede pomorske pilotaže leta 1995, je posebej poudarjeno, da sta kakovost storitev in delovne izkušnje pilotov varnostni omejitvi, ki omejujeta možnost pogostega spreminjanja izvajalca storitev pomorske pilotaže, kot tudi, da bi bila »policijska funkcija« pilotov, ko odločajo o varnostnih vidikih prihajajoče ladje (stanje ladje, vremenske razmere ipd.), oslabljena v popolnoma tržnih razmerah.¹⁴ V Sporočilu o politiki evropskih pristanišč¹⁵ kot delu mehkega prava EU (soft law) je Evropska komisija pojasnila, da pomeni pomorska pilotaža tehnično-navtično storitev, pri čemer takšno dejavnost lahko zagotavlja javna uprava ali pa gre za storitev splošnega gospodarskega interesa. Zakoniti monopoli tehnično-navtičnih storitev lahko kratijo svobodo ustanavljanja, vendar le, če so potrebni in sorazmerni. V skladu z Direktivo 2009/16/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o pomorski inšpekciji države pristanišča (UL L 131, 28. 5. 2009, str. 57) je pilotom naloženo, naj pristojnim organom poročajo o očitnih nepravilnostih, ki lahko škodujejo varni plovbi vodnega plovila ali pomenijo grožnjo za morsko okolje.

29. Za pomorsko pilotažo je posebej pomembna Uredba 2017/352. Med drugim opredeljuje pilotažo kot storitev vodenja vodnega plovila, ki jo opravlja pilot ali pilotažna postaja, da se zagotovi varen vstop vodnega plovila v pristanišče po plovni poti za dostop do pristanišča ali za izhod iz njega ali pa varna plovba znotraj pristanišča (8. točka 2. člena Uredbe 2017/352).

30. Navedena uredba je bila sprejeta na podlagi drugega odstavka 100. člena PDEU, pri čemer spada področje prometa na podlagi točke (g) drugega odstavka 4. člena PDEU med deljene pristojnosti.¹⁶ Sprejetje navedene uredbe pomeni, da spada položaj pobudnice na področje izvajanja prava EU. Ustavno sodišče mora zato na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave pri presoji ukrepov, ki pomenijo izvajanje prava EU, upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. Republika Slovenija je izvrševanje dela svojih suverenih pravic prenesla na EU, kar pomeni, da je nanjo prenesla tudi normativno urejanje na nekaterih področjih.

31. Vlada je Ustavnemu sodišču predlagala, naj zadevo predloži SEU v predhodno odločanje. Ustavno sodišče pojasnjuje, da pogoje, pod katerimi morajo upoštevna sodišča držav članic zadevo predložiti SEU, ureja tretji odstavek 267. člena PDEU, kot ga je razložilo SEU. Opustitev predložitve zadeve SEU mora biti skladna s sodno prakso SEU, izoblikovano po tretjem odstavku 267. člena PDEU (tretji odstavek 3.a člena Ustave). Po njej med drugim velja,¹⁷ da lahko sodišče opusti predložitev, če ugotovi, (a) da vprašanje ni upoštevno, pri čemer je nacionalno sodišče tisto, ki presodi o upoštevnosti vprašanja,¹⁸ (b) da je upoštevna določba prava EU že bila predmet razlage SEU¹⁹ oziroma (c) da se pravilna uporaba prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom.²⁰

32. Iz sodbe SEU v zadevi Corsica Ferries Italia jasno izhaja, da je pomorska pilotaža gospodarska dejavnost, saj gre za storitve, ki se izvajajo za potrebe transportnih podjetij,²¹ in da ima družba, ki je pridobila izključno pravico zagotavljanja storitev pomorske pilotaže, pravni monopol, ki se presoja po prvem odstavku 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU.²² Predpogoj za uporabo prvega odstavka 106. člena (v zvezi s 102. členom) PDEU pa je, da podjetje, ki mu je bila podeljena izključna ali specialna pravica, opravlja gospodarsko dejavnost.²³ Po oceni Ustavnega sodišča gre torej v obravnavani zadevi za primer, da se za vprašanje, ki ga predlaga Vlada, ali gre za negospodarsko dejavnost, pravilna uporaba prava EU ponuja tako očitno, da ne pušča prostora za noben razumen dvom. Drugo vprašanje, ki ga predlaga Vlada, tj. ali je treba pomorsko pilotažo šteti za storitev v splošnem gospodarskem interesu v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU, pa za odločitev v obravnavani zadevi ni bistveno, kar bo razvidno iz nadaljnje obrazložitve te odločbe. Glede na to Ustavno sodišče ni sledilo predlogu Vlade.

Presoja z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude in ZGJS

33. Pobudnica navaja, da sta 3. in 4. člen Uredbe v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave, ker se z določitvijo pomorske pilotaže kot izbirne gospodarske dejavnosti in opredelitvijo njenega izvajanja v obliki javnega podjetja omejuje ukvarjanje s pomorsko pilotažo kot gospodarsko pridobitno dejavnostjo vsem drugim osebam, in da je bila Uredba sprejeta neupoštevaje pogoje iz drugega odstavka 1. člena ZGJS.

34. Izpodbijani 3. člen Uredbe določa:

»Gospodarska javna služba se zagotavlja v obliki javnega podjetja (v nadaljnjem besedilu: izvajalec gospodarske javne službe), ki je edini izvajalec pomorske pilotaže na področju pomorskih dejavnosti koprskega tovornega pristanišča.«

Izpodbijani 4. člen Uredbe pa določa:

»Gospodarsko javno službo izvaja izvajalec gospodarske javne službe, katerega ustanovitelj oziroma edini družbenik je Republika Slovenija, ki svojega poslovnega deleža ne sme deliti ali prenesti na drugo osebo.«

35. PZ med drugim določa, da so storitve pomorske pilotaže gospodarska javna služba (četrta alineja prvega odstavka 43. člena PZ), kar velja še posebej za koprsko tovorno pristanišče (četrta alineja prvega odstavka 44. člena PZ), pri čemer pomorsko pilotažo v koprskem tovornem pristanišču zagotavlja Republika Slovenija kot izbirno gospodarsko javno službo (drugi odstavek 44. člena PZ). Pobudnica v pobudi ne izpodbija PZ in njegove ureditve pomorske pilotaže, temveč nasprotuje temu, da je bila pomorska pilotaža z izpodbijano Uredbo spremenjena iz tržne dejavnosti v gospodarsko javno službo. Izpodbija torej podzakonski predpis, ki je bil izdan na podlagi določbe PZ, konkretno drugega odstavka 47. člena PZ, pri čemer pravne podlage za njeno sprejetje in samo ureditev pomorske pilotaže v PZ, kot pravilno opozarja Vlada, ne izpodbija.

36. Ustava zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Vendar to ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo²⁴ določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo (npr. v odločbi št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001, Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pa že njeno omejevanje, torej poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.²⁵ Vendar je treba v vsakem primeru upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.²⁶ Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.

37. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče pri presoji podzakonskih predpisov veže presojo skladnosti s 74. členom Ustave na presojo njihove zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Po stališču Ustavnega sodišča posega podzakonski predpis v svobodno gospodarsko pobudo, če presega zakonski okvir, na podlagi katerega je bil izdan. Če ta okvir ni presežen, ni neskladja s 74. členom Ustave, in a contrario, če podzakonski predpis presega zakonski okvir, ker npr. določena dejavnost ni kot gospodarska javna služba opredeljena že z zakonom, so podzakonski predpisi v neskladju z zakonom in s tem z ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo.²⁷ Prav iz opisanega razloga je Ustavno sodišče ob presoji uvedbe gospodarske javne službe pomorske pilotaže z Uredbo o načinu opravljanja pomorske pilotaže (Uradni list RS, št. 70/95) to odpravilo. Ugotovilo je namreč, da pomorska pilotaža po dotedanji ureditvi ni bila gospodarska javna služba in da jo za tako lahko razglasi le zakonodajalec, česar pa ni storil.²⁸

38. Kot je bilo že pojasnjeno, je PZ pravna podlaga za sprejetje izpodbijane Uredbe, in sicer izrecno drugi odstavek 47. člena PZ. Drugače kot v odločbi št. U-I-80/96, je s PZ že zakonodajalec pomorsko pilotažo razglasil za gospodarsko javno službo na splošno (četrta alineja prvega odstavka 43. člena PZ) in še posebej v koprskem tovornem pristanišču (četrta alineja prvega odstavka 44. člena PZ). Nesporno torej je, da je na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila normativno urejanje pravnega režima pomorske pilotaže prepuščeno Vladi. Vprašanje, ki se zastavlja, je, ali je Vlada z določitvijo izvajanja gospodarske dejavnosti pomorske pilotaže kot javne službe presegla zakonsko pooblastilo.

39. Sistem javnih služb na področju gospodarskih dejavnosti na splošno ureja ZGJS. Gospodarske javne službe so dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu (drugi odstavek 1. člena ZGJS). Ta javni interes se po ZGJS kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča je, da vzpostavitev pravne ureditve gospodarske javne službe, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, pomeni dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave).²⁹ Neko gospodarsko dejavnost je tako v skladu z ustavno zajamčeno svobodno gospodarsko pobudo dopustno z zakonom določiti kot gospodarsko javno službo, če gre za zagotavljanje prej omenjenega javnega interesa. Glede gospodarskih dejavnosti, ki so lahko opredeljene kot gospodarske javne službe in se torej za njihovo izvajanje vzpostavi javnopravni režim in s tem omeji svobodna gospodarska pobuda, ZGJS tako podaja iz upravne teorije znano materialno definicijo javne službe. S tem je zakonodajalec opredelil pravni režim javnih služb, saj nobena gospodarska dejavnost ni javna služba sama po sebi, temveč to postane s trenutkom vzpostavitve javnopravnega režima, ki je njeno bistvo.³⁰

40. Po 2. členu ZGJS se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva ter gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja in z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. ZGJS v 3. členu razlikuje med republiškimi in lokalnimi gospodarskimi javnimi službami glede na subjekt, ki je dolžan zagotavljati javno službo, ter med obveznimi in izbirnimi javnimi službami glede na obveznost zagotavljanja te službe. Nadalje določa, da se obvezne gospodarske javne službe določijo z zakonom, kar pomeni, da sta to vrsto javnih služb Vlada oziroma lokalna skupnost dolžni zagotavljati na podlagi samega zakona. Dejavnosti, ki z zakonom niso opredeljene kot obvezne gospodarske javne službe, se lahko določijo kot izbirne. Po dosedanji presoji je Ustavno sodišče iz tega izpeljalo stališče, da lahko Vlada oziroma lokalna skupnost sami odločata, ali se bodo poleg dejavnosti, ki so obvezne javne službe, kot javna služba opravljale še kakšne druge dejavnosti, vendar le, če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka 1. člena ZGJS.³¹ V obravnavanem primeru Ustavno sodišče odstopa od navedenega stališča iz razlogov, ki so pojasnjeni v nadaljevanju.

41. Opisana materialna definicija drugega odstavka 1. člena ZGJS zakonodajalca ne ovira, da ne bi s področnim zakonom določil kot gospodarsko javno službo tudi katere koli druge dejavnosti, ki ne sodi v pojmovni okvir navedene materialne definicije. Področni zakon je namreč v razmerju do ZGJS lex specialis. Glede na to je treba zakonsko opredelitev gospodarskih javnih služb šteti le za napotilno določbo, ki naj jo zakonodajalec upošteva pri opredeljevanju javnih služb na posameznem področju,³² in ne kot tisto določbo, ki določa pogoje, da je neko dejavnost sploh mogoče opredeliti kot gospodarsko javno službo, kot je to do zdaj štelo Ustavno sodišče. Edini pogoj, ki je z vidika svobodne gospodarske pobude ustavnopravno odločilen za specialno zakonsko ureditev gospodarske javne službe, je, ali obstaja javni interes oziroma javna korist, da se vzpostavi poseben pravni režim gospodarske javne službe in se na ta način gospodarska dejavnost izvzame iz spontanih interakcij, kot jih poznamo na trgu, kot tudi, da pravo EU, če gre za področje, ki je tudi predmet urejanja na ravni EU, ne nasprotuje vzpostavitvi posebnega pravnega režima.³³ Glede na to pobudničini očitki, da je bila izpodbijana Uredba sprejeta brez upoštevanja pogojev iz drugega odstavka 1. člena ZGJS, niso utemeljeni.

42. Navedeno pomeni tudi, da je ob upoštevanju navedenih omejitev v prosti presoji zakonodajalca, ali stanje na posameznem področju opravljanja določene gospodarske dejavnosti zahteva javnopravni režim javne službe ali pa za zasledovanje javne koristi zadošča (bolj ali manj reguliran ali celo nereguliran) tržni sistem. Pri tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri izbiri vrste ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.³⁴ Odločitev Vlade, ki je z Uredbo določila, da se pomorska pilotaža v koprskem tovornem pristanišču opravlja kot gospodarska javna služba v obliki javnega podjetja, temelji na oceni Ministrstva za infrastrukturo (ki ji, kot izhaja iz predloga Uredbe³⁵ in odgovora na pobudo, sledi tudi Vlada), da zaradi cilja zagotovitve stalnega in nemotenega izvajanja storitev pomorske pilotaže, ki se lahko izrazi v veliki gospodarski škodi za pristanišče in gospodarski sistem, kot tudi zaradi ogrožanja varnosti plovbe³⁶ in varstva okolja pomorska pilotaža ne more biti več prepuščena trgu, temveč je treba uresničiti možnost uvedbe gospodarske javne službe. Zato zgolj sprememba sistema opravljanja pomorske pilotaže iz tržne dejavnosti v gospodarsko javno službo ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave.

43. Tudi pravo EU ne preprečuje spremembe sistema opravljanja gospodarske dejavnosti. Zaradi politične izbire ali gospodarskega razvoja se lahko razvrstitev dejavnosti sčasoma spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno.³⁷ Tako je zlasti, kadar država članica v okviru proste presoje, ki jo ima, meni, da trg ne omogoča izpolnitev ciljev kontinuitete in dostopa do storitev, ki jih je opredelila.³⁸ Prav tako iz prava EU ne izhaja, da bi nasprotovalo posebnemu pravnemu režimu za opravljanje gospodarske dejavnosti pomorske pilotaže. Že Uredba 2017/352, katere II. poglavje in 21. člen se za pomorsko pilotažo uporabljata v skladu z 10. členom le, če država članica o tem obvesti Evropsko komisijo, v 3. členu izrecno določa, da lahko države članice z nacionalnim pravom predpišejo posebne pravne režime za dostop do trga za izvajanje pristaniških storitev, kamor sicer sodi tudi pomorska pilotaža, in sicer (a) minimalne zahteve za izvajanje pristaniških storitev, (b) omejitve števila izvajalcev, (c) obveznosti javne službe ali (d) omejitve v zvezi z notranjimi upravljavci.

44. PZ kot lex specialis ureja poseben pravni režim gospodarske javne službe na področju pomorskega prometa. Pomorska pilotaža je določena kot izbirna gospodarska javna služba, ki se izvaja le v koprskem tovornem pristanišču (drugi odstavek 43. člena PZ) in ki jo zagotavlja Republika Slovenija (prvi stavek drugega odstavka 44. člena PZ). Izbirnost pomeni le, da ni nujno, da Republika Slovenija izbirno gospodarsko javno službo tudi dejansko zagotavlja, temveč je lahko dejavnost prepuščena tržnim razmeram. Če pa javna korist zahteva, da vstopi država in dejavnost začne zagotavljati, mora Republika Slovenija zagotoviti izbirno gospodarsko javno službo. To izhaja neposredno iz drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave, ki določa, da se gospodarska dejavnost ne sme opravljati v nasprotju z javno koristjo, in ne iz drugega odstavka 1. člena ZGJS, kot to zmotno meni pobudnica. Vlada s sprejetjem izpodbijane Uredbe in z določitvijo pravnega režima gospodarske javne službe pomorske pilotaže v koprskem tovornem pristanišču tako ni presegla zakonskega pooblastila iz PZ in s tem ni ravnala v nasprotju z ustavno zagotovljeno svobodno gospodarsko pobudo.

45. Pobudnica nadalje zatrjuje, da PZ ne daje podlage za izključno podelitev pravice za opravljanje pomorske pilotaže, kot je to Vlada storila s sprejetjem izpodbijane Uredbe. Tudi s tega vidika Vlada ni presegla zakonskega pooblastila. PZ namreč v prvem odstavku 47. člena izrecno določa oblike zagotavljanja gospodarske javne službe na področju pomorskih dejavnosti, in sicer dajanje koncesij osebam zasebnega prava, javno podjetje in režijski obrat. S tem ko je Vlada določila, da se bo pomorska pilotaža v koprskem tovornem pristanišču zagotavljala z javnim podjetjem, tako ni prekoračila zakonskega pooblastila. Poleg tega drugi stavek drugega odstavka 44. člena PZ izrecno določa, da v primeru, ko se pomorska pilotaža izvaja kot gospodarska javna služba, drugi izvajalci na območju izvajanja gospodarske javne službe teh storitev ne smejo opravljati. S to določbo je zakonodajalec uredil pravno podlago za pravni monopol in s tem za izključno podelitev pravice zagotavljanja pomorske pilotaže v koprskem tovornem pristanišču.

46. Ker torej Vlada s sprejetjem izpodbijane Uredbe ni prekoračila zakonskega pooblastila iz PZ, 3. in 4. člen Uredbe nista v neskladju s 74. členom Ustave.

Presoja z vidika načela varstva zaupanja v pravo

47. Pobudnica zatrjuje tudi, da obdobje 75 dni, kolikor je znašal rok za uveljavitev izpodbijane Uredbe, ni dovolj dolgo in da bi potrebovala daljše prehodno obdobje, v katerem bi se lahko prilagodila na nove razmere. S temi trditvami pritožnica zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave.

48. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z Ustavo, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem.³⁹ Ustavno sodišče je pri tem poudarilo, da takšna zahteva izhaja iz načela varstva zaupanja v pravo kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave. Prav tako je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji izkazati, ali je za pobudnika prilagoditveno obdobje sploh potrebno.⁴⁰ Zakonodajalec ima za prehod iz obstoječih pravnih položajev, upravičenj in pravnih razmerij široko polje možnosti za urejanje. Med takojšnjo uveljavitvijo novega pravnega režima in nespremenjenim nadaljevanjem upravičenih subjektivnih pravnih položajev je mogoče predvideti številne stopnje. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se po ustaljeni ustavnosodni presoji presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev.⁴¹ Pri tem je treba upoštevati tudi osebne in dejanske okoliščine posameznega primera. Upoštevati pa je treba tudi, ali ne bi prehodni režim morda povzročil nevarnosti za javni interes.⁴²

49. Načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali načelu prilagajanja prava družbenim razmeram) je v posameznem primeru treba dati prednost. Pri tem je treba upoštevati, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in so torej prizadeti s to spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani.⁴³

50. Glede relativne predvidljivosti spremembe in položaja upravičencev ni mogoče izhajati le iz 75-dnevnega roka za uveljavitev Uredbe,⁴⁴ temveč je treba upoštevati, da je možnost pomorske pilotaže kot gospodarske javne službe predvidel že PZ-D, ki je uvedel ureditev, po kateri je pomorska pilotaža opredeljena kot izbirna gospodarska javna služba. Ta ureditev je v veljavi že od 20. 11. 2010. Od tedaj naprej je obstajala možnost, da Vlada (upoštevaje javno korist) opredeli pomorsko pilotažo v koprskem tovornem pristanišču kot gospodarsko javno službo. Okoliščina, da tega ni storila vse do sprejetja izpodbijane Uredbe, ne spreminja dejstva, da že vse od sprejetja PZ-D uvedba gospodarske javne službe ne more biti nepričakovana, temveč relativno predvidljiva. Iz listin v spisu pa izhaja, da je bila pobudnica seznanjena že pred sprejetjem PZ-D z načrtovano zakonsko ureditvijo, saj je na osnutek PZ-D posredovala svoje pripombe in predloge.⁴⁵

51. Pri tehtanju teže spremembe in pri pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani je Ustavno sodišče upoštevalo, da Ustava in še posebej njen 74. člen ne varuje posameznega tržnega položaja gospodarskega subjekta⁴⁶ in da svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti na način, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati določeno delo ali dejavnost.⁴⁷ Pobudnica tako nima pridobljene pravice opravljanja pomorske pilotaže, kot to sama zmotno navaja, ima pa iz 2. člena Ustave izhajajoče upravičenje, da se njen pravni položaj ne bo arbitrarno poslabšal. Ustavno sodišče je upoštevalo tudi, da je bila pobudnica edina ponudnica na trgu opravljanja storitev pomorske pilotaže in je imela na trgu (dejanski) monopol.

52. Kot je že bilo pojasnjeno v okviru presoje z vidika 74. člena Ustave, odločitev Vlade, ki je z Uredbo določila, da se pomorska pilotaža v koprskem tovornem pristanišču opravlja kot gospodarska javna služba v obliki javnega podjetja, temelji na oceni Ministrstva za infrastrukturo (ki ji, kot izhaja iz predloga Uredbe⁴⁸ in odgovora na pobudo, sledi tudi Vlada), da zaradi cilja zagotovitve stalnega in nemotenega izvajanja storitev pomorske pilotaže, ki se lahko izrazi v veliki gospodarski škodi za pristanišče in gospodarski sistem kot celoto, kot tudi zaradi ogrožanja varnosti plovbe in varstva okolja, pomorska pilotaža ne more biti več prepuščena trgu. Končni cilj varnosti plovbe je preprečiti nesreče, pri čemer je najpomembnejši dejavnik preprečevanje smrtnih žrtev in poškodb ljudi. Neželeni dogodek lahko povzroči telesne poškodbe oseb na plovilu, izgubo življenja ali nesrečo s človekom čez krov, poškodbo ali izgubo plovila – dejansko ali domnevno izgubo, njegovo opustitev in materialno škodo, ki se kaže v onesnaženju morja. To so hkrati tudi razlogi, ki v okoliščinah obravnavanega primera preprečujejo, da bi bilo določeno prehodno obdobje. Pomorsko pilotažo je namreč treba zaradi varnosti plovbe in varstva okolja zagotavljati stalno in nepretrgano, prehodno obdobje pa bi lahko to ogrozilo. Upoštevati je namreč treba, da je število kvalificiranih in usposobljenih pilotov, ki sploh lahko opravljajo storitve pilotaže, omejeno. Opisani javni interes varnosti plovbe in varstva okolja je pri pomorski pilotaži tako prevladujoč, da mu je treba dati prednost pred poslabšanjem položaja pobudnice.

53. Navedeno presojo potrjuje tudi pravo EU. Kot je SEU že presodilo, čeprav načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela EU, gospodarski subjekti ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranitve obstoječega položaja, ki ga lahko institucije EU spremenijo na podlagi svoje diskrecijske pravice, in to zlasti na področju delovanja trga, ki se stalno prilagaja spremembam gospodarskih razmer.⁴⁹ Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa EU, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja ne more sklicevati na to načelo.⁵⁰ Opisana stališča pa ne veljajo le, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije EU, temveč tudi, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo nacionalni organi.⁵¹ V zvezi s prehodnim obdobjem je SEU prav tako že presodilo, da tudi ob predpostavki, da je EU predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko vzbudil legitimna pričakovanja, tj. kadar organi EU dajo prizadeti osebi natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov,⁵² lahko prevladujoč javni interes nasprotuje sprejetju prehodnih ukrepov za položaje, ki so nastali pred začetkom veljavnosti nove ureditve, vendar se še razvijajo.⁵³ Varnost plovbe oziroma varnost pristaniščnih voda kot del javne varnosti pa je SEU že priznalo kot prevladujoč javni interes.⁵⁴

54. Glede na navedeno 3. in 4. člen Uredbe nista v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.

Presoja z vidika splošnega načela enakosti

55. Pobudnica zatrjuje neskladje izpodbijane Uredbe s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker vleka plovil ni opredeljena kot gospodarska javna služba, temveč se opravlja tržno.

56. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. Zakonodajalca zavezuje, da enake položaje pravnih subjektov uredi enako, različne pa ustrezno različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno ali v bistvenem različne položaje ureja enako, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja (ustavno dopusten razlog).⁵⁵ Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.

57. Pobudnica položaj opravljanja pomorske pilotaže primerja s položajem opravljanja vleke plovil. Pogoj, da gre za neenako obravnavo, je, da gre za enake ali za v bistvenem podobne pravne položaje. Zato je treba najprej ugotoviti, ali sta gospodarski dejavnosti, na kateri se za primerjavo sklicuje pobudnica, sploh enaki oziroma v bistvenem podobni. Dejavnosti pilotaže in vleke plovil sta opredeljeni s svojimi posebnostmi in značilnostmi, ki hkrati opredeljujejo pravni položaj izvajalcev teh dejavnosti, pobudnica pa razen splošnega sklicevanja na ti dejavnosti ne ponuja trditev, zakaj naj bi šlo za pravna položaja, ki sta si v bistvenem podobna oziroma enaka. Zato tega očitka ni mogoče preizkusiti.

Očitki v zvezi s pravom EU

58. Kolikor je mogoče pobudničino zatrjevanje, da za storitev pomorske pilotaže veljajo pravila notranjega trga in konkurence, ki državi preprečujejo, da bi omejevala število izvajalcev ali da bi pri urejanju pogojev izvajanja storitev pomorske pilotaže diskriminirala med domačimi in tujimi ponudniki storitev, razumeti kot neskladje izpodbijane podzakonske ureditve s pravom EU, ki ga Ustavno sodišče ni upoštevalo že pri presoji preostalih zatrjevanih neskladnosti z Ustavo, je njen očitek neutemeljen.

59. Že iz sodne prakse SEU izhaja, da golo dejstvo, da država podeli izključno pravico opravljanja storitev pomorske pilotaže v smislu prvega odstavka 106. člena PDEU, ni v neskladju s 102. členom PDEU.⁵⁶ Kršitev navedenih dveh členov je podana le, če država članica odobri uporabo tarif, ki jih je sprejelo podjetje, to spodbuja k zlorabi svojega prevladujočega položaja, med drugim z uporabo različnih pogojev za primerljive posle z drugimi trgovinskimi partnerji v smislu točke c) 102. člena PDEU,⁵⁷ oziroma če se zadevno podjetje zgolj z uveljavljanjem izključne pravice, ki mu je bila dodeljena, ne more izogniti zlorabi svojega prevladujočega položaja.⁵⁸ V odsotnosti pravil prava EU tako lahko države članice oblikujejo pravne monopole. Dejstvo, da država članica javno službo, ki je predmet pravnega monopola, dodeli javnemu podjetju, v nekaterih okoliščinah ne povzroči izkrivljanja konkurence in prednost, ki jo ima izvajalec dejavnosti, ki je predmet pravnega monopola, v takih okoliščinah ne more izkrivljati konkurence.⁵⁹

60. Ker Republika Slovenija v skladu z drugim odstavkom 10. člena Uredbe 2017/352 Evropske komisije ni obvestila,⁶⁰ da se bodo določbe II. poglavja in 21. člena uporabljale za pomorsko pilotažo v Republiki Sloveniji, II. poglavje in 21. člen Uredbe 2017/352 za pilotažo v Republiki Sloveniji ne veljata. Četudi bi te določbe veljale, to ne bi spremenilo presoje Ustavnega sodišča. V prvem odstavku 7. člena Uredbe 2017/352 je namreč izrecno določeno, da se države članice lahko odločijo uvesti obveznosti javne službe v zvezi s pristaniškimi storitvami, ki po volji države članice lahko vključujejo tudi pomorsko pilotažo. To lahko storijo, da se zagotovi vsaj eden od naslednjih elementov: (a) razpoložljivost pristaniške storitve za vse uporabnike pristanišča, na vseh privezih, brez prekinitev, podnevi in ponoči, skozi vse leto; (b) razpoložljivost storitve za vse uporabnike pod enakimi pogoji; (c) cenovna dostopnost storitve za nekatere kategorije uporabnikov; (d) varnost, zaščita ali okoljska trajnost pristaniških dejavnosti. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,⁶¹ ki ga je predložila Vlada, je bil namen vzpostavitve gospodarske javne službe varnost plovbe, varstvo okolja ter zagotovitev stalnega in nemotenega izvajanja storitev pomorske pilotaže. Navedeni namen sprejetja Uredbe je tako usklajen z elementi, ki jih Uredba 2017/352 določa za uvedbo obveznosti javne službe.

61. Pobudnica se prav tako napačno sklicuje na 6. člen Uredbe 2017/352 (ki je prav tako umeščen v II. poglavje Uredbe 2017/352 in za pilotažo v Republiki Sloveniji ne velja). Ta člen omogoča, da se za določeno pristanišče omeji število izvajalcev zaradi enega ali več razlogov.⁶² Za uveljavitev javne službe morajo biti izpolnjeni elementi iz 7. člena Uredbe 2017/352 in ne hkrati tudi pogoji iz 6. člena te uredbe. Nujna posledica dejstva, da je pristaniška storitev opredeljena kot javna služba, je namreč omejitev števila izvajalcev pristaniških storitev, na kar opozarja že trideseta uvodna izjava Uredbe 2017/352. Kolikor pobudnica uveljavlja, da naj Republika Slovenija ne bi izpolnila obveznosti iz 16. člena Uredbe 2017/352, ker ni zagotovila postopka za obravnavo pritožb, to ne more biti predmet postopka s pobudo, saj Ustavno sodišče ni pristojno za nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti po pravu EU.

62. Kolikor pobudnica zatrjuje kršitev 49. in 56. člena PDEU, je tudi ta očitek neutemeljen. V zvezi s tem je treba namreč upoštevati, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU določbe PDEU v zvezi s svobodo opravljanja storitev in svobodo ustanavljanja ne uporabljajo za dejavnosti, katerih vsi upoštevni elementi so omejeni na ozemlje ene same države članice.⁶³ Pobudnica je družba s sedežem v Republiki Sloveniji, novoustanovljeno javno podjetje, ki upravlja pomorsko pilotažo, ima sedež prav tako v Republiki Sloveniji, pomorska pilotaža se opravlja v koprskem tovornem pristanišču, ki je na ozemlju Republike Slovenije. Iz podatkov v spisu ne izhaja, da bi se gospodarski subjekt s sedežem v drugi državi članici zanimal za opravljanje pomorske pilotaže v koprskem tovornem pristanišču. Zato v obravnavanem primeru ni nobene navezne okoliščine na enega od položajev, ki jih določa pravo EU na področju svobodnega opravljanja storitev in svobode ustanavljanja.

63. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU pomeni okoliščina, da je neka gospodarska dejavnost opredeljena kot storitev splošnega gospodarskega pomena, možno utemeljitev omejitve temeljnih svoboščin prava EU.⁶⁴ Ker pa 49. in 56. člen PDEU v obravnavanem primeru nista upoštevna, kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, izpodbijana ureditev ne more pomeniti njune omejitve. To pomeni, da vprašanje, ki naj ga Ustavno sodišče, kot predlaga Vlada, predloži SEU v predhodno odločanje, tj. ali gre pri pomorski pilotaži za storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU (32. točka obrazložitve te odločbe), ni pravno odločilno. Vprašanja, ki niso pravno odločilna, temveč zgolj hipotetična, namreč niso dopustna za predložitev SEU v predhodno odločanje.⁶⁵ Zato Ustavno sodišče predlogu Vlade ni sledilo.

64. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da 3. in 4. člen Uredbe nista v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

C.

65. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto.

Dr. Matej Accetto
Predsednik

________________

¹    Sodba SEU v zadevi Corsica Ferries France SA, C-266/96, z dne 18. 6. 1998.  

²    Prim. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-20/18 z dne 6. 6. 2018 (8. točka obrazložitve) in št. U-I-194/17 z dne 22. 3. 2018 (7. točka obrazložitve).

³    Sklep o prenehanju funkcije predsednika vlade in ministrov (Uradni list RS, št. 6/20).

⁴    Podobno besedilo ima Ustava tudi v prvem odstavku 116. člena, ki določa, da je z izglasovano nezaupnico dotedanji predsednik vlade razrešen, »mora pa skupaj s svojimi ministri opravljati tekoče posle do prisege nove vlade«.

⁵    Primerjaj 6. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-80/96, iz katere izhaja stališče, da sme pomorsko pilotažo za gospodarsko javno službo razglasiti le zakonodajalec.  

⁶    Prim. zlasti G. Virant v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 859; J. Pogorelec v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Kranj 2011, str. 1252; F. Grad, Prenehanje Vlade in tekoči posli, Pravna praksa, št. 3 (2015), str. 8; J. Letnar Černič, Ustavnost »tekočih poslov« odhajajoče vlade, Ius-info kolumna, 13. 7. 2018.

⁷    F. Grad v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del 2: državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 237.

⁸    Glej M. Krivic, Pisana in nepisana pravila parlamentarnega sistema, Pravna praksa, št. 11–12 (2000), str. 22, in M. Krivic, Dilema o tekočih poslih – mnogo hrupa za nič, Delo – gostujoče pero, 30. 9. 2011. Avtor se naslanja na nemško pravno teorijo.

⁹    Glej R. Herzog, Artikel 69, v: T. Maunz in G. Dürig (ur.), Grundgesetz Kommentar, V. knjiga, C. H. Beck, München 2008, str. 28–29, in M. Schröder v: J. Isensee in P. Kirchhof (ur.), Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 3. knjiga, C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2005, str. 1152.

¹⁰      Primerjaj npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), sklep Ustavnega sodišča št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V, 152), odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-238/96 z dne 21. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 71/96, in OdlUS V, 161) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993 (OdlUS II, 95).

¹¹      F. Rose, The Modern Law of Pilotage, Sweet & Maxwell, London 1984, str. 1.

¹²      C. Hill in Y. Kulkarni, Maritime Law, 6. izdaja, Informa Law from Routledge, New York, 2017, str. 461.

¹³      Glej podrobneje o tem predpisu V. Power, EU Shipping Law, Vol. II, 3. izdaja, Informa Law from Routledge, New York 2019, str. 1585–1590.

¹⁴      Commision of the European Communities, Directorate-General for Transport DG VII/D3, EU Maritime Pilotage Study, Final Report, julij 1995, str. 11.

¹⁵      Sporočilo Komisije o politiki evropskih pristanišč, COM(2007) 616 konč., Bruselj, 18. 10. 2007, str. 10.

¹⁶      O deljeni pristojnosti med državami članicami in EU se je Ustavno sodišče že obširneje opredelilo v sklepu št. U-I-455/18 z dne 20. 1. 2022, 20. točka obrazložitve. Ključno pri deljeni pristojnosti je, da je v skladu z načelom subsidiarnosti nacionalnemu zakonodajalcu onemogočeno urejanje zgolj tistih (posamičnih) vprašanj, ki jih je uredil zakonodajalec EU, ni pa onemogočeno urejanje vprašanj, ki jih zakonodajalec EU ni uredil.

¹⁷               Za natančne pogoje glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1056/11 z dne 21. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 108/13, in OdlUS XX, 18), 12. točka obrazložitve.

¹⁸ Glej zlasti sodbi SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., 283/81, z dne 6. 10. 1982, 10. točka obrazložitve; in v zadevi Mecanarte – Metalúrgica da Lagoa Ld.a proti Chefe do Serviço da Conferência Final da Alfândega do Porto, C-348/89, z dne 27. 6. 1991, 47. točka obrazložitve.

¹⁹      Glej zlasti sodbo SEU v združenih zadevah Da Costa en Shaake NV in drugi proti Netherlands Inland Revenue Administration, 28–30/62, z dne 27. 3. 1963.

²⁰      Glej zlasti sodbo SEU v zadevi C.I.L.F.I.T., 16. točka obrazložitve.

²¹      Sodba SEU v zadevi Corsica Ferries Italia Srl proti Corpo dei Piloti del Porto di Genova, C-18/93, z dne 17. 5. 1994, 21. točka obrazložitve.

²²      Prav tam, 38. do 40. točka obrazložitve.

²³      Glej zlasti sodbo SEU v zadevi Pavel Pavlov in drugi, C-180/98 do C-184/98, z dne 12. 9. 2000, 75. točka obrazložitve, in tam navedeno sodno prakso.  

²⁴      Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 43) in št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).

²⁵      Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).

²⁶      Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 113).

²⁷      Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-384/98 z dne 19. 12. 2001 (Uradni list RS, št. 2/02, in OdlUS X, 217), št. U-I-175/01 z dne 20. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 118/03, in OdlUS XII, 91) in št. U-I-159/01 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 134/03, in OdlUS XII, 97).

²⁸      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-80/96.

²⁹      Glej zlasti odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-49/95 z dne 4. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 45), št. U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 185), št. U-I-384/98 in št. U-I-159/01.

³⁰      Tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-48/97, 7. točka obrazložitve.  

³¹      Tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-49/95.

³²      Tako tudi G. Trpin, Nekateri problemi pravne ureditve gospodarskih javnih služb v Sloveniji, Javna uprava, let. 30, št. 2 (1994), str. 145.

³³      Glej v tem smislu že odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 3. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22), 40. točka obrazložitve.

³⁴      Prav tam.

³⁵      Predlog Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže, EVA 2020-2430-0018 z dne 17. 2. 2020, str. 10–11.

³⁶      Varnost plovbe oziroma varnost v pristaniščih kot del javne varnosti je priznalo kot javno korist tudi že SEU v sodbi v zadevi Corsica Ferries France SA, 45. točka obrazložitve.

³⁷      Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11. 1. 2012), 12. točka.

³⁸      Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, 57. točka obrazložitve.  

³⁹      Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 83/98, in OdlUS VII, 204) in št. U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 100/2000, in OdlUS IX, 208).

⁴⁰      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).

⁴¹      Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66), 15. točka obrazložitve.

⁴²  Odločba št. U-I-206/97, 9. točka obrazložitve s sklicevanjem na H. D. Jarras in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1995, str. 430–434.

⁴³      Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, in št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18), 26. do 29. točka obrazložitve.

⁴⁴      Pri tem iz listin v spisu izhaja, da je bila pobudnica z načrtovano spremembo izvajanja pomorske pilotaže seznanjena vsaj že v začetku oktobra 2019, ko je na Ministrstvo za infrastrukturo poslala zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Iz javno dostopnih podatkov pa izhaja, da je Vlada začela urejati področje takoj po napovedi stavke pilotov v pobudnici. Glej na primer Primorske novice z dne 28. 3. 2019: »Tudi Bratovškovo čudi pilotska zakonska vrzel«. Tudi te dejanske okoliščine vplivajo na relativno predvidljivost presojanega ukrepa.

⁴⁵      Dopis pobudnice na Ministrstvo za promet z dne 7. 4. 2010.

⁴⁶      Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 19. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 23. točka obrazložitve.

⁴⁷      Tako že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-255/01, 5. točka obrazložitve.

⁴⁸      Predlog Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže, EVA 2020-2430-0018 z dne 17. 2. 2020, str. 10–11.

⁴⁹      Glej npr. sodbe SEU v zadevah Kühn proti Landeswirtschaftskammer Weser-Ems, C-177/90, z dne 10. 1. 1992, 13. točka obrazložitve; Poljska proti Komisiji, C-335/09 P, z dne 26. 6. 2012, 80. točka obrazložitve; in Kotnik in drugi proti Sloveniji, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, 66. točka obrazložitve.

⁵⁰      Glej npr. sodbi SEU v zadevah AJD Tuna, C-221/09, z dne 17. 3. 2011, 71. do 73. točka obrazložitve; in Italijanska republika proti Svetu Evropske unije, C-611/17, z dne 30. 4. 2019, 112. točka obrazložitve.

⁵¹      Glej sodbe SEU v zadevi Plantanoil GmbH & Co. KG proti Hauptzollamt Darmstadt, C-201/08, z dne 10. 9. 2009, 53. točka obrazložitve; združenih zadevah Agrenergy Srl in drugi, C-180/18, C-286/18 in C-287/18, z dne 11. 7. 2019, 31. točka obrazložitve; in združenih zadevah Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C‑798/18 in C‑799/18, z dne 15. 4. 2021, 42. točka obrazložitve.

⁵²      Glej sodbe SEU v zadevi Kahla Thüringen Porzellan proti Komisiji, C-537/08 P, z dne 16. 12. 2010, 63. točka obrazložitve; združenih zadevah HGA in drugi proti Komisiji, od C-630/11 P do C-633/11 P, z dne 13. 6. 2013, 132. točka obrazložitve; in zadevi Kotnik in drugi proti Sloveniji, 62. točka obrazložitve.

⁵³      Glej sodbe SEU v zadevah Affish, C‑183/95, z dne 17. 7. 1997, 57. točka obrazložitve; Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina, C‑519/07 P, z dne 17. 9. 2009, 85. točka obrazložitve; in Kotnik in drugi proti Sloveniji, 68. točka obrazložitve.

⁵⁴      Glej sodbo SEU v zadevi Corsica Ferries France SA, 45. in 60. točka obrazložitve.

⁵⁵      Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-147/12 z dne 29. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13, in OdlUS XX, 7) ter št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3).

⁵⁶      Glej sodbo SEU v zadevi Corsica Ferries Italia Srl, 42. točka obrazložitve.

⁵⁷      Prav tam, 43. točka obrazložitve.

⁵⁸      Glej npr. sodbo SEU v zadevi Job Centre Coop Arl, C-55/96, z dne 11. 12. 1997, 31. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.

⁵⁹      Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi Arriva Italia Srl. in drugi, C-385/18, z dne 19. 12. 2019, 57. točka obrazložitve.

⁶⁰      Republika Slovenija je Evropsko komisijo obvestila le, da je sprejela izpodbijano Uredbo, kar pa ni obvestilo o uporabi II. poglavja in 21. člena Uredbe 2017/352.

⁶¹      Predlog Uredbe o obliki in načinu izvajanja gospodarske javne službe pomorske pilotaže, EVA 2020-2430-0018 z dne 17. 2. 2020, str. 11.

⁶²      Ti razlogi so: »(a) pomanjkanje zemljišča ali priobalnega prostora ali rezervirana raba zemljišča ali priobalnega prostora, če je omejitev v skladu z odločitvami ali načrti, ki jih odobrijo upravni organ pristanišča in po potrebi kateri koli drugi pristojni javni organi v skladu z nacionalnim pravom; (b) neobstoj takšne omejitve ovira opravljanje obveznosti javne službe iz člena 7, tudi kadar to dejstvo povzroča prekomerno visoke stroške, povezane z opravljanjem takšnih obveznosti, za upravni organ pristanišča, pristojni organ ali uporabnike pristanišča; (c) neobstoj takšne omejitve ovira potrebo po zagotavljanju varnih, zaščitenih ali okoljsko trajnostnih pristaniških dejavnosti; (d) značilnosti pristaniške infrastrukture ali narava pristaniškega prometa ne omogoča delovanja več izvajalcev pristaniških storitev v pristanišču; (e) kadar se v skladu s 35. členom Direktive 2014/25/EU ugotovi, da pristaniški sektor ali podsektor, skupaj z njegovimi pristaniškimi storitvami, v državi članici opravlja dejavnost, ki je neposredno izpostavljena konkurenci v skladu s 34. členom navedene direktive. V takšnih primerih se drugi in tretji odstavek tega člena ne uporabljata«.

⁶³      Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah USSL n°4 proti di Biella, C-134/95, z dne 16. 1. 1997, 19. točka obrazložitve; Omalet NV, C-245/09, z dne 22. 12. 2010, 12. točka obrazložitve; Impacto Azul, C-186/12, z dne 20. 6. 2013, 19. točka obrazložitve; Ragn-Sells AS proti Sillamäe Linnavalitsus, C-292/12, 12. 12. 2013, 70. točka obrazložitve; in v združenih zadevah X in Visser, C-360/15 in C-31/16, z dne 30. 1. 2018, 107. točka obrazložitve.  

⁶⁴      Glej denimo sodbe SEU v zadevah Komisija proti Kraljevini Nizozemski, C-157/94, z dne 23. 10. 1997, 30. do 32. točka obrazložitve; Corsica Ferries France SA, 59. točka obrazložitve; in Kazenski postopek zoper Kristerja Hannerja, C-438/02, z dne 31. 5. 2005, 47. točka obrazložitve.

⁶⁵      Glej zlasti sodbe SEU v združenih zadevah Cipolla in drugi, C‑94/04 in C‑202/04, z dne 5. 12. 2006, 25. točka obrazložitve; ter zadevah Schmidberger, C-112/00, z dne 12. 6. 2003, 32. točka obrazložitve; Budĕjovický Budvar, C‑478/07, z dne 8. 9. 2009, 64. točka obrazložitve; in Attanasio Group Srl, C-384/08, z dne 11. 3. 2010, 28. točka obrazložitve.