Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 74. člena Zakona o sodniški službi v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi 76.a člena Zakona o sodniški službi

Številka:     U-I-159/19-20

Datum:  23. 2. 2023

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, na seji 23. februarja 2023

odločilo:

1. Drugi odstavek 74. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Člen 76.a Zakona o sodniški službi se razveljavi.

Obrazložitev

A.

1. Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 74. člena in 76.a člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), ki določata, da sodniku preneha sodniška služba po zakonu z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko dopolni 70 let starosti, vendar dopuščata možnost, da sodnik, ki je že pridobil pravico do pokojnine, še naprej opravlja sodniško službo oziroma opravlja službeni nadzor sodnikovega dela, izvršuje naloge sodne uprave in vodi službo za nadzor organizacije poslovanja sodišč pod pogoji, ki jih določa izpodbijani 76.a člen ZSS. Predlagatelj navaja, da je v letu 2007 s spremembami in dopolnitvami zakona, ki ureja sodniško službo, prišlo do uveljavitve dveh medsebojno povezanih zakonskih sprememb, ki sta posegli v pravilo, da sodniku po zakonu preneha sodniška funkcija z upokojitvijo. Ureditev, ki je ločila prenehanje sodniške službe (ki preneha ob upokojitvi) in sodniške funkcije (ki preneha s smrtjo sodnika), naj bi bila v nasprotju s 125. in 129. členom Ustave. Predlagatelj meni, da trajnost sodniške funkcije po ustavni ureditvi ne pomeni, da je sodniška funkcija dosmrtna, saj v členu, ki ureja ta vidik sodniške funkcije, Ustava izrecno določa, da zakon določa starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji (drugi odstavek 129. člena Ustave). Iz Ustave naj bi tako po jezikovnem pomenu kot tudi po sistemski razlagi in namenu ustavodajalca očitno izhajala ureditev, po kateri mora zakon določiti starostno mejo, pri kateri sodniku sodniška funkcija preneha. Predlagatelj še zatrjuje, da je veljavna ureditev iz drugega odstavka 74. člena ZSS v očitnem nasprotju z drugim odstavkom 129. člena Ustave, ker vzpostavlja rešitev, po kateri v primeru upokojitve oziroma nastopa starosti za upokojitev (70 let) sodniku funkcija po zakonu ne preneha. Na to je vezana ureditev iz 76.a člena ZSS, ki sodniku na podlagi ohranitve sodniške funkcije omogoča opravljati sodniško službo tudi po pridobitvi pravice do pokojnine, kar naj bi pomenilo tudi poseg v garancije sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Neodvisnost sodnika naj bi temeljila na trajnosti sodniške funkcije in nanjo vezanem službenem razmerju sodnika z Republiko Slovenijo (drugi odstavek 1. člena ZSS), ki mu zagotavlja ustrezen dohodek (44. do 57. člen ZSS). Možnost opravljanja nalog in pristojnosti sodnika zgolj na podlagi pogodb o delu, katerih sklenitev in višina plačila sta v pristojnosti predsednika sodišča kot nosilca sodne uprave, naj bi vzpostavljala odvisnost opravljanja sodniške funkcije in sodne oblasti, saj naj bi bila s tem podana možnost, da se višina plačila in (nadaljnje) sklepanje pogodb izvede v odvisnosti od vsebine sodnikovega dela. Enako naj bi veljalo tudi za opravljanje drugih nalog iz 76.a člena ZSS, ki bi bile po mnenju predlagatelja lahko zaupane le sodnikom, ki skladno z zakonom polno opravljajo sodniško funkcijo in nanjo vezane naloge sodniške službe.

2. Državni zbor v odgovoru pojasnjuje razloge in postopek nastajanja izpodbijane ureditve, ki je bila uvedena postopoma s tremi novelami ZSS, in sicer z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZSS-G), Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 57/07 – v nadaljevanju ZSS-H) in Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 63/13 in 69/13 – popr. – v nadaljevanju ZSS-L). Državni zbor navaja, da so ga pri uveljavitvi instituta reaktivacije upokojenih sodnikov vodili ustavnopravni razlogi, saj se je z uvedbo tega instituta odzval na takratno (alarmantno) stanje v pravosodju, za katero so bili značilni veliki sodni zaostanki in številne kršitve ustavne in konvencijske pravice do sojenja v razumnem roku iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) oziroma 23. člena Ustave. Meni, da je v skladu s prvim odstavkom 129. člena Ustave sodniška funkcija trajna, Državni zbor pa lahko na podlagi drugega odstavka 129. člena Ustave z zakonom določi (le) starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji. Drugi odstavek 129. člena Ustave tako po mnenju Državnega zbora upokojitve sodnika (izrecno) ne določa kot razlog za prenehanje sodniške funkcije, poleg tega pa Državnega zbora ne zavezuje niti k temu, da bi moral v zakonu določiti prenehanje sodniške funkcije z upokojitvijo sodnika oziroma v zakonu (sploh) določiti, da je upokojitev sodnikov v vseh primerih obvezna ob določeni starosti. Tako naj tudi ustrezno urejeno dosmrtno opravljanje sodniške funkcije (in sodniške službe) ne bi bilo nujno v neskladju z omenjeno določbo Ustave. Da drugi odstavek 129. člena Ustave ne predvideva nujno prenehanja sodniške funkcije ob upokojitvi sodnika oziroma ne ureja instituta prenehanja sodniške funkcije, naj bi izhajalo tudi iz tega, da naj bi 132. člen Ustave izrecno ločeno (in izključno) urejal prenehanje sodniške funkcije, pri čemer naj bi zakonodajalca z zakonskim pridržkom pooblaščal, da z zakonom po prosti presoji določi primere, v katerih sodniku preneha sodniška funkcija. To naj bi pomenilo, da bi zakonodajalec upokojitev kot razlog za prenehanje sodniške funkcije lahko določil na podlagi zakonskega pridržka iz prvega odstavka 132. člena Ustave, in ne, da bi jo lahko oziroma moral določiti na podlagi drugega odstavka 129. člena Ustave. Ker Ustava določa trajnost sodniške funkcije in istočasno izrecno ne zahteva njenega prenehanja ob upokojitvi, je po mnenju Državnega zbora ustavnoskladna tako ureditev, v skladu s katero sodniku preneha sodniška funkcija z upokojitvijo (kar je veljalo do uveljavitve ZSS-H), kot tudi veljavna izpodbijana ureditev, po kateri upokojeni sodnik obdrži sodniško funkcijo. Ureditev (ne)prenehanja sodniške funkcije ob upokojitvi sodnika po mnenju Državnega zbora tako spada v polje proste presoje Državnega zbora, ki je razloge za prenehanje sodniške funkcije določil v prvem odstavku 74. člena ZSS, medtem ko je položaj sodnika ob upokojitvi uredil ločeno v drugem odstavku 74. člena ZSS. Ob tem Državni zbor še spominja, da se je ureditev prenehanja sodniške funkcije v prvem odstavku 74. člena ZSS tudi sicer že večkrat spremenila.

3. Glede očitka o neskladnosti 76.a člena ZSS z ustavnimi garancijami sodniške funkcije Državni zbor navaja, da so sodniki v skladu s 125. členom Ustave pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni in vezani zgolj na Ustavo in zakon ter da v skladu s 23. členom Ustave (v sodnih postopkih) vselej odločajo neodvisno in nepristransko. Vse navedene ustavne garancije, ki so določene zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do sodnega varstva, naj bi bile torej vezane na izvrševanje sodniške funkcije. Zato naj bi bile zagotovljene tudi v postopkih, ko upokojeni sodniki na podlagi prvega odstavka 76.a člena ZSS sodelujejo pri odpravljanju sodnih zaostankov – tj. sodijo v zadevah, ki so v skladu s četrtim in petim odstavkom 289. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 87/16 in 127/21) opredeljene kot sodni zaostanki. Ob tem Državni zbor poudarja, da zgolj drugačen način opravljanja dela oziroma drugačna pravna podlaga za opravljanje dela (tj. na podlagi pogodbe o delu) ne predpostavlja nujno posega v neodvisnost sodnika, saj se sodnik za sklenitev pogodbe o delu odloči prostovoljno in potem, ko ima iz naslova pokojnine že zagotovljene ustrezne dohodke, pri tem pa po sklenitvi pogodbe o delu ni v podrejenem položaju do predsednika sodišča, saj mora biti vsebina sklenjene pogodbe o delu skladna s 125. in 23. členom Ustave in mora posledično zagotavljati sodniško neodvisnost ter je trajanje pogodbe o delu vnaprej omejeno že s prvim odstavkom 76.a člena ZSS, in sicer do izteka leta, v katerem je sodnik dopolnil 70 let starosti. Glede izpodbijanega četrtega in petega odstavka 76.a člena ZSS pa Državni zbor poudarja, da sodelovanje upokojenega sodnika pri opravljanju službenega nadzora sodnikovega dela, izvrševanju nalog sodne uprave in vodenju službe za nadzor organizacije poslovanja sodišč ne pomeni izvrševanja sodniške funkcije, zato so v tem delu navedbe predlagatelja o neskladnosti izpodbijane ureditve s 125. členom Ustave pravno neupoštevne.

4. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo predlagatelju, ki navaja, da posebnih pripomb k odgovoru Državnega zbora ne podaja in da v celoti vztraja pri stališčih, navedenih v zahtevi za oceno ustavnosti.

B. – I.

5. Zahteva je vložena na podlagi desete alineje 4. točke prvega odstavka 23. člena Zakona o Sodnem svetu (Uradni list RS, št. 23/17 – ZSSve), ki določa, da Sodni svet podaja zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, če posegajo v ustavni položaj ali ustavne pravice sodstva. Vprašanje trajanja sodniške funkcije in sodniške službe se nanaša na ustavni položaj sodstva. Zato je procesna predpostavka za odločanje izpolnjena.

B. – II.

6. Zakon o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94) je bil prvotno sprejet leta 1994. Prenehanje sodniške funkcije je bilo do sprejetja ZSS-H urejeno v 74. členu Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 41/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZSS/06), ki je v 1. točki prvega odstavka določal, da sodniku preneha sodniška funkcija z upokojitvijo, vendar najkasneje, ko dopolni 70 let starosti.¹ S sprejetjem ZSS-G, ZZS-H in ZSS-L je bila ureditev prenehanja sodniške funkcije spremenjena, in sicer tako, da je novi prvi odstavek 74. člena ZSS določil razloge za prenehanje sodniške funkcije (med njimi ni več upokojitve), v izpodbijanem (novem) drugem odstavku pa je določil, da sodniku z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko dopolni 70 let starosti, preneha sodniška služba. Z izpodbijanim 76.a členom ZSS je bila vzpostavljena pravna podlaga za »reaktivacijo« upokojenih sodnikov, ki lahko pod pogojem, da sodelujejo pri odpravi sodnih zaostankov, do dopolnjenega 70. leta starosti še opravljajo sodniško službo oziroma ne glede na starost opravljajo naloge službenega nadzora sodnikovega dela ali naloge sodne uprave. Prav tako je bilo omogočeno, da lahko upokojeni sodniki kot dodeljeni sodniki vodijo službo za nadzor organizacije poslovanja sodišč, ki deluje v okviru ministrstva za pravosodje.

7. Predlagatelj in Državni zbor soglašata, da izpodbijane določbe vzpostavljajo ureditev, po kateri sodniku v primeru upokojitve oziroma nastopa starosti 70 let sodniška funkcija ne preneha. Po izpodbijani zakonski določbi sodniku z upokojitvijo oziroma starostjo izrecno preneha (le) sodniška služba, sodniško funkcijo pa sodnik ohrani do smrti. Ureditev, ki je na ta način ločila prenehanje sodniške funkcije in sodniške službe ter omogočila »reaktivacijo« upokojenih sodnikov, naj bi bila po mnenju predlagatelja v neskladju s 125. in 129. členom Ustave.

Razlaga ustavnih določb 

8. Ustava v drugi povedi drugega odstavka 3. člena opredeljuje načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. Bistvo načela delitve oblasti je varstvo skupnosti pred zlorabo državne oblasti, do katere bi lahko prišlo, če bi bila državna oblast podeljena zgolj enemu organu oziroma če med organi, ki bi sicer opravljali različne oblastne funkcije, ne bi obstajala relativna neodvisnost.² Načelo delitve oblasti vsebuje dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci posameznih vej oblasti ločeni oziroma ne smejo biti hkrati udeleženi v več vejah oblasti. Drugi element zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti po eni strani obstajati sistem zavor in ravnovesij, v okviru katerega vplivajo druga na drugo in se omejujejo, po drugi strani pa morajo različne veje oblasti do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote. Zato z organizacijskega vidika načela delitve oblasti velja, da nosilci posameznih vej oblasti praviloma ne postavljajo sami sebe, ampak jih na funkcijo postavlja ljudstvo neposredno (na primer poslance z volitvami) ali posredno (v postopku volitev ali imenovanja sodelujejo predstavniki drugih vej oblasti).³ Način, kako se vzpostavlja ravnotežje med posameznimi vejami oblasti, oziroma različne organizacijske izvedbe načela horizontalne, vertikalne in funkcionalne delitve oblasti so odvisne od specifične ustavne ureditve vsake posamezne države, ki nastane in živi v določenih zgodovinskih, kulturnih in družbenih okoliščinah.⁴

9. Načelo delitve oblasti se odraža tudi v ureditvi postopka in pristojnosti pri imenovanju sodnikov. V Republiki Sloveniji sodnike voli Državni zbor na predlog Sodnega sveta (130. člen Ustave). Pri postavljanju sodnikov rednih sodišč sodelujejo vse tri veje oblasti: sodna, ki ima večino članov v Sodnem svetu,⁵ izvršilna prek Predsednika republike, ki predlaga Državnemu zboru v izvolitev kandidate za pet članov Sodnega sveta, in zakonodajna, ki izvoli pet članov Sodnega sveta ter ima pristojnost voliti sodnike. Sodni svet avtonomno, vendar zakonsko vezano na merila iz 28. člena ZSS,⁶ predlaga Državnemu zboru v izvolitev najprimernejšega izmed več kandidatov, o predlogu pa odloča Državni zbor kot nosilec zakonodajne veje oblasti. Izbirna in predlagalna funkcija Sodnega sveta sta pomembni, saj Državni zbor lahko imenuje samo kandidate, ki jih je predlagal Sodni svet. Državni zbor na predlog Sodnega sveta ni vezan in lahko njegov predlog zavrne, ne da bi navedel razloge za svojo odločitev.⁷ Državni zbor je, prav tako na predlog Sodnega sveta, pristojen tudi za razrešitev sodnika, če pri opravljanju sodniške funkcije krši Ustavo ali huje krši zakon (drugi odstavek 132. člena Ustave).⁸ Tudi v tem primeru mora Sodni svet avtonomno presoditi, ali so podani razlogi, zaradi katerih sodnik ne more več izvrševati sodniške funkcije. V primeru naklepno storjenega kaznivega dejanja z zlorabo sodne funkcije, ugotovljenega s pravnomočno sodno odločbo, Državni zbor sodnika mora razrešiti (tretji odstavek 132. člena Ustave).

10. Iz načela delitve oblasti izhaja tudi načelo neodvisnosti sodne veje oblasti oziroma sodnikov, ki sodno oblast izvršujejo. Neodvisnost sodstva ima več vidikov. Poleg individualne neodvisnosti sodnikov mora biti zagotovljena tudi neodvisnost sodstva kot celote (t. i. kolektivna neodvisnost),⁹ saj se posegi v neodvisnost sodstva kot celote nujno odrazijo v neodvisnosti posameznih sodnikov. V zvezi z neodvisnostjo sodnika kot posameznika sta pomembni tako funkcionalna kot organizacijska neodvisnost. Medtem ko se funkcionalni vidik nanaša na neodvisnost sodnika pri sojenju, gre pri organizacijskem vidiku za ustrezno varstvo sodniškega mandata in ureditev pogojev za izvrševanje sodniške funkcije. Omenjena vidika sodniške neodvisnosti se poskušata zagotoviti z različnimi sredstvi, med katerimi velja omeniti predvsem pravila o imenovanju in razrešitvi sodnikov, o trajnem mandatu sodnikov, o imuniteti sodnikov in o nezdružljivosti sodniške funkcije. Na sodniško neodvisnost pomembno vpliva tudi ureditev sistema izobraževanja in nagrajevanja sodnikov. V slednjem primeru govorimo o materialni neodvisnosti sodnikov.¹⁰ Kot poseben vidik neodvisnosti sodnikov je treba omeniti tudi notranjo neodvisnost sodnikov, pri kateri gre za neodvisnost sodnika v razmerju do drugih sodniških kolegov oziroma nadrejenih.

11. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 (55. točka obrazložitve) pojasnilo, da na ustavno načelo neodvisnosti sodnikov ni mogoče gledati kot na privilegij sodnikov. Neodvisnost sodnikov je bistvena predpostavka zagotavljanja varstva pravic oseb, ki so udeleženke v sodnih postopkih. Zagotovitev pravice do sodnega varstva, katere sestavni del je tudi pravica do neodvisnega sodnika, lahko pomeni bistveno predpostavko za možnost uresničitve vseh drugih pravic. Uresničitev načela neodvisnosti sodnikov zato služi predvsem tistim, ki potrebujejo sodno varstvo svojih pravic. Neodvisnost sodnikov je tudi predpogoj za njihovo nepristranskost v konkretnih sodnih postopkih, kar vse krepi tudi legitimnost sodstva ter zaupanje javnosti v njegovo delovanje.

12. Ustava se na načelo neodvisnosti sodnikov sklicuje v 125. členu, v skladu s katerim so sodniki pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni ter vezani samo na Ustavo in zakon. Neodvisnost sodnikov kot človekovo pravico zahteva tudi prvi odstavek 23. člena Ustave, ki med drugim določa, da mora biti sodišče, ki odloča o pravicah in obveznostih posameznikov ter o obtožbah zoper njih, neodvisno. Ustavno sodišče je že poudarilo, da je neodvisnost sodnikov pogoj za zagotavljanje ustavnih pravic do sodnega varstva (23. člen Ustave) in poštenega postopka (22. člen Ustave) ter s tem za varstvo vseh drugih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Brez neodvisnih in nepristranskih sodnikov ni pravne države (2. člen Ustave).¹¹ Ob tej splošni zahtevi po neodvisnosti pa Ustava določa tudi posamezne institucionalne predpostavke sodniške neodvisnosti. Gre za določbe o trajnosti sodniške funkcije (129. člen Ustave), prenehanju in odvzemu sodniške funkcije (132. člen Ustave), nezdružljivosti sodniške funkcije (133. člen Ustave) in imuniteti sodnika (134. člen Ustave).

13. Temeljna predpostavka sodniške neodvisnosti je trajnost sodniške funkcije. Ustava določa, da je funkcija sodnika trajna (prva poved prvega odstavka 129. člena Ustave).¹² Garancija trajnosti sodniške funkcije pomeni, da sodniki niso podvrženi reelekciji, torej (periodičnemu) ponovnemu imenovanju oziroma volitvam, kar zagotavlja, da jim ni treba soditi všečno tistim, ki naj bi jih ponovno volili oziroma jim podaljševali sodniško funkcijo.¹³ Ustava ne določa izrecno, kdaj sodnik nastopi sodniško funkcijo in kdaj mu ta preneha. Vendar pa iz 129. člena Ustave, njegove zgodovinske,¹⁴ namenske¹⁵ in sistematične razlage izhaja, da mora zakonodajalec določiti najmanj starostno mejo za izvolitev v sodniško funkcijo in starostno mejo za njeno prenehanje. Drugega odstavka 129. člena Ustave, po katerem »zakon določa starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji«, ni mogoče razumeti drugače, kot da gre za starostno mejo, pri kateri v vsakem primeru (neodvisno od sodnikove upokojitve) preneha sodniška funkcija.¹⁶ Ustava torej ne ureja prisilne upokojitve sodnika, pač pa od zakonodajalca zahteva, naj uredi najvišjo starost, pri kateri sodniška funkcija preneha, če se sodnik pred tem ne upokoji.¹⁷

14. Sodniška funkcija in sodniška služba sta nerazdružljivo povezani. Sodnik ne more priseči in začeti opravljati sodniške službe, če ga Državni zbor prej ni izvolil za sodnika (130. člen Ustave) in mu s tem podelil mandata, da izvaja sodno oblast (sodi). Zato sodnik lahko opravlja sodniško službo le takrat in do takrat, ko (še) ima sodniško funkcijo. Konec trajanja sodniške funkcije mora pomeniti tudi konec opravljanja sodniške službe. Ker je trajanje sodniške funkcije (sodniškega mandata) po Ustavi časovno omejeno do določene starostne meje (če se sodnik pred tem ne upokoji), je z istim trenutkom omejeno tudi trajanje sodniške službe. Sodniška funkcija torej ni dosmrtna v tem smislu, da bi v primeru sodnikove upokojitve še vedno trajala. Prvi odstavek 132. člena Ustave (»prenehanje in odvzem sodniške funkcije«) določa, da sodniku preneha sodniška funkcija, če nastopijo razlogi, ki jih določa zakon.¹⁸ Ustava torej prepušča zakonodajalcu, da uredi razloge, ki povzročijo prenehanje sodniške funkcije. Vendar mora zakonodajalec pri tem smiselno spoštovati drugi odstavek 129. člena Ustave, ki kot razlog prenehanja sodniške funkcije določa starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji. Ta določba dopušča tudi zakonsko ureditev, po kateri sodniška funkcija preneha s sodnikovo upokojitvijo, najkasneje pa ob nastopu določene starosti. Določitev konkretne starostne meje sodi v prosto polje zakonodajalčeve presoje.

Presoja drugega odstavka 74. člena ZSS 

15. Zakonodajalec je v izpodbijanem drugem odstavku 74. člena ZSS določil, da sodniku po zakonu preneha sodniška služba z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko dopolni 70 let starosti. S to določbo je zakonodajalec na izpolnitev določene starosti oziroma upokojitev vezal prenehanje sodniške službe, ne pa tudi prenehanja sodniške funkcije.¹⁹ Glede na navedeno v prejšnjih točkah obrazložitve je takšna ureditev v očitnem nasprotju z drugim odstavkom 129. člena Ustave, saj vzpostavlja rešitev, po kateri sodniku v primeru upokojitve oziroma nastopa starosti (70 let) sodniška funkcija po zakonu ne preneha. Ker iz drugega odstavka 129. člena v zvezi s prvim odstavkom 132. člena Ustave izhaja, da mora zakonodajalec v zakonu izrecno predvideti najvišjo starost, pri kateri sodniška funkcija preneha, če se sodnik pred tem ne upokoji, je zakonska ureditev, ki tega ne predvideva, protiustavna.

16. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da je drugi odstavek 74. člena ZSS v neskladju z drugim odstavkom 129. člena v zvezi s prvim odstavkom 132. člena Ustave (1. točka izreka). Gre za primer protiustavne pravne praznine. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) sprejelo ugotovitveno odločbo. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku šestih mesecev (2. točka izreka). Ustavno sodišče je protiustavnost sicer umestilo v drugi odstavek 74. člena ZSS, vendar pa lahko zakonodajalec protiustavnost odpravi tudi na druge načine, na primer tako, da spremeni prvi odstavek 74. člena in upokojitev oziroma dopolnitev določene starosti določi kot razlog za prenehanje sodniške funkcije.

Presoja 76.a člena ZSS 

17. Predlagatelj izpodbija tudi 76.a člen ZSS (posebne pravice sodnika, ki je pridobil pravico do pokojnine), ki določa:

»Sodnik, ki je pridobil pravico do pokojnine, sme, ne glede na določbo drugega odstavka 74. člena tega zakona, do izteka leta, v katerem dopolni 70 let starosti, opravljati sodniško službo na sodišču enakega ali nižjega položaja, če sodeluje pri odpravi sodnih zaostankov.

Sodniku iz prejšnjega odstavka opravljanje sodniške službe dovoli predsednik Vrhovnega sodišča Republike Slovenije na predlog predsednika sodišča, pri katerem bo sodnik opravljal sodniško službo.

Sodnik, ki je pridobil pravico do pokojnine, sklene s predsednikom sodišča, pri katerem bo opravljal sodniško službo, pogodbo o obsegu in plačilu dela.

Sodnik, ki je pridobil pravico do pokojnine, sme ne glede na svojo starost in na določbo drugega odstavka 74. člena tega zakona opravljati službeni nadzor sodnikovega dela ali izvrševati naloge sodne uprave pod pogoji in na način, določen v drugem in tretjem odstavku tega člena.

Sodnik iz prejšnjega odstavka lahko kot dodeljeni sodnik vodi službo za nadzor organizacije poslovanja sodišč. Sodnik sklene z ministrom, pristojnim za pravosodje, pogodbo o obsegu in plačilu dela.«

18. Izpodbijana ureditev pomeni zakonsko pravno podlago za t. i. reaktivacijo upokojenih sodnikov. Ureja tri različne položaje, ko je reaktivacija možna. Prvi do tretji odstavek 76.a člena ZSS se nanašajo na opravljanje sodniške službe v primeru, ko upokojeni sodniki sodelujejo pri odpravi sodnih zaostankov. Dopustno je do izteka leta, v katerem so upokojeni sodniki dopolnili 70 let starosti. Opravljanje sodniške službe jim dovoli predsednik Vrhovnega sodišča. Upokojeni sodniki sklenejo s predsednikom sodišča, pri katerem bodo opravljali sodniško službo, pogodbo o obsegu in plačilu dela. Četrti odstavek 76.a člena ZSS določa možnost, da upokojeni sodniki brez starostne omejitve opravljajo službeni nadzor sodnikovega dela ali izvršujejo naloge sodne uprave. Tudi opravljanje teh nalog dovoli predsednik Vrhovnega sodišča in tudi ti sodniki sklenejo s predsednikom sodišča, pri katerem bodo opravljali naloge, pogodbo o obsegu in plačilu dela. Peti odstavek 76.a člena ZSS pa določa možnost, da upokojeni sodniki kot dodeljeni sodniki vodijo službo za nadzor organizacije poslovanja sodišč. Dodeljeni sodniki sklenejo pogodbo o obsegu in plačilu dela z ministrom, pristojnim za pravosodje.

19. Bistvo opravljanja sodniške službe in sodniške funkcije je sojenje, ki pomeni izvajanje sodne oblasti. Sodniki pridobijo temeljno upravičenje za izvajanje sodne oblasti z izvolitvijo v sodniško funkcijo. Sodno oblast lahko izvajajo le toliko časa, dokler ne nastopi kateri od razlogov za prenehanje sodniške funkcije. Ker iz drugega odstavka 129. člena Ustave izhaja, da z upokojitvijo sodniška funkcija preneha (kar bi moral zakonodajalec urediti v zakonu), je izpodbijana ureditev iz prvega do tretjega odstavka 76.a člena ZSS, ki upokojenim sodnikom omogoča, da do 70. leta starosti sodijo oziroma izvajajo sodno oblast, v neskladju z drugim odstavkom 129. člena v zvezi s prvim odstavkom 132. člena Ustave.

20. Glede na navedeno so prvi odstavek 76.a člena ter drugi in tretji odstavek 76.a člena ZSS, kolikor se nanašata na opravljanje sodniške službe, v neskladju z drugim odstavkom 129. člena v zvezi s prvim odstavkom 132. člena Ustave.

21. Po navedbah predlagatelja sta protiustavna tudi četrti in peti odstavek 76.a člena ZSS, ki omogočata, da upokojeni sodniki brez starostne omejitve opravljajo službeni nadzor sodnikovega dela, izvršujejo naloge sodne uprave²⁰ in kot dodeljeni sodniki vodijo službo za nadzor organizacije poslovanja pri ministrstvu za pravosodje.

22. Čeprav ne pomenijo sojenja, so naloge iz četrtega in petega odstavka 76.a člena ZSS vezane na opravljanje sodniške funkcije. Mnoge med njimi so vezane na položaj oziroma funkcijo sodnika kot nosilca sodne oblasti, za katerega veljajo vse garancije sodniške neodvisnosti.²¹ Ker ob razveljavitvi prvega odstavka 76.a člena ZSS tudi četrti in peti odstavek 76.a člena ZSS nimata več samostojnega smisla, ju je Ustavno sodišče razveljavilo.

23. Glede na navedeno sta posledično v neskladju s 129. členom Ustave tudi drugi in tretji odstavek 76.a člena ZSS, kolikor se nanašata na opravljanje službenega nadzora in naloge sodne uprave. Zato ju je Ustavno sodišče razveljavilo oziroma je razveljavilo celoten 76.a člen ZSS (3. točka izreka).

C.

24. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnice in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točki 1 in 2 izreka je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Accetto in Čeferin. Ustavno sodišče je 3. točko izreka sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čeferin. Sodnik Čeferin je dal odklonilno ločeno mnenje.

dr. Matej Accetto
predsednik

_______________

1 Člen 74 ZSS/06 (Prenehanje sodniške funkcije) je določal:

»Sodniku preneha sodniška funkcija po zakonu:

1.      z upokojitvijo, vendar najkasneje, ko dopolni 70 let starosti;

2.      če izgubi državljanstvo Republike Slovenije;

3.      če izgubi poslovno sposobnost ali zdravstveno zmožnost za opravljanje službe;

4.      če se odpove sodniški službi s pisno vlogo, ki se pošlje Sodnemu svetu po predsedniku sodišča;

5.      če se odpravi sodišče in sodniku ni mogoče zagotoviti, da nadaljuje z opravljanjem sodniške službe v drugem sodišču;

6.      če sodnik sprejme funkcijo, začne opravljati dejavnost ali sklene delovno razmerje oziroma kljub prepovedi opravlja delo, ki ni združljivo s sodniško funkcijo (41. člen, tretji odstavek 42. člena in tretji odstavek 43. člena);

7.      če iz ocene njegove službe izhaja, da ne ustreza sodniški službi (33. člen);

8.      če mu je izrečena disciplinska sankcija prenehanja sodniške funkcije.

Šteje se, da je razlog iz 1. točke prejšnjega odstavka nastopil z iztekom leta, v katerem je sodnik dosegel starostno mejo za upokojitev, razlog iz 2., 3. in 8. točke prejšnjega odstavka z dnem pravnomočnosti odločbe pristojnega organa, razlog iz 5. točke prejšnjega odstavka z dnem prenehanja dela sodišča, razlog iz 7. točke prejšnjega odstavka pa z dnem, ko Sodni svet potrdi oceno.

Sodniška funkcija iz razloga po 4. točki prvega odstavka tega člena preneha šestdeseti dan po prispetju sodnikove odpovedi na Sodni svet, iz razloga po 6. točki prvega odstavka tega člena pa z dnem nastopa funkcije oziroma dela, ki ni združljivo s sodniško funkcijo.«

2 Odločba Ustavnega sodišča št. Up-979/15 z dne 21. 6. 2018 (Uradni list RS, št. 54/18, in OdlUS XXIII, 26), 7. točka obrazložitve.

3 Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94, in OdlUS III, 89).

4 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 36/97, in OdlUS VI, 65), 16. točka obrazložitve.

5 Člen 131 Ustave določa sestavo in način oblikovanja Sodnega sveta. V njem je šest članov, ki jih izmed sebe izvolijo sodniki, in pet članov, ki jih predlaga v izvolitev Predsednik republike, izvoli pa jih Državni zbor. Državni zbor lahko izvoli za člane Sodnega sveta samo kandidate, ki jih predlaga Predsednik republike. To pomeni, da pri oblikovanju Sodnega sveta sodelujejo zakonodajna oblast, Predsednik republike kot predstavnik izvršilne oblasti in sodna oblast ter da imajo v njem glede na ustavno določeno sestavo sodniki (torej sodna oblast) večino.

6 Člen 28 ZSS določa:

»Pri izbiri kandidatov za sodniško mesto in odločanju o napredovanju se upoštevajo naslednji kriteriji:

–       delovne sposobnosti in strokovno znanje, pri čemer se upoštevajo zlasti sposobnost pisnega in ustnega izražanja, sposobnost analitičnega razmišljanja, sposobnost strukturiranega dela ter obseg strokovnega znanja s področja dela sodnika,

–       osebnostne lastnosti, pri čemer se upoštevajo zlasti odgovornost, zanesljivost in preudarnost,

–       socialne veščine, pri čemer se upoštevajo zlasti komunikacijske spretnosti in spretnosti obvladovanja konfliktnih situacij,

–       sposobnosti opravljanja nalog vodstvenega mesta, če je sodnik imenovan na tako mesto, pri čemer se upoštevajo zlasti rezultati dela na področju, ki je sodniku zaupano.

Kriteriji in postopek za izbiro kandidatov in kriteriji za napredovanje so podrobneje določeni v merilih za izbiro kandidatov na sodniško mesto oziroma v merilih za kakovost dela sodnikov za oceno sodniške službe.«

7 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-225/16 z dne 6. 12. 2017, 6. točka obrazložitve.

8 Državni zbor sodnika mora razrešiti v primeru naklepno storjenega kaznivega dejanja z zlorabo sodne funkcije, ugotovljenega s pravnomočno sodno odločbo; v tem primeru predlog Sodnega sveta ni potreben, temveč zadostuje pravnomočna sodna odločba (tretji odstavek 132. člena Ustave).

9 Kolektivna neodvisnost sodstva se nanaša na primer na vprašanja v zvezi z možnostjo sodelovanja sodstva pri odločanju o določitvi sredstev za poslovanje sodišč, pri sprejemanju odločitev v zvezi s pomožnim osebjem na sodiščih, tehnično opremljenostjo sodišč in vzdrževanjem sodnih stavb ter pri odločanju o odgovornosti svojih članov (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84, 63. točka obrazložitve).

10  Prav tam.

11  Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-246/19 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS št. 22/21, in OdlUS XXVI, 1), 90. točka obrazložitve. O pomenu neodvisnosti sodnikov za udejanjanje pravne države glej tudi M. Pavčnik, Teorija prava: Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izd., IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 80–83.

12  Druga poved prvega odstavka 129. člena Ustave določa, da zakon določa starostno mejo in druge pogoje za izvolitev.

13  Prim. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc (ur.), Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 564.

14  Da je bil namen ustavodajalca časovno omejiti trajanje sodniške funkcije do upokojitve, posredno izhaja tudi iz postopka oblikovanja 129. člena Ustave, iz katerega je razvidno, da je v postopku sprejemanja Ustave obstajala predvsem dilema, ali sodnikom s (prvo) izvolitvijo podeliti trajni mandat, po katerem funkcijo opravljajo do upokojitve, ali pa se morajo pred pridobitvijo trajnega mandata še izkazati s sodniškim delom (poskusni mandat). Glej S. Bardutzky v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del 2: Državna ureditev, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Nova Gorica 2019, str. 293.

15  Da sodniku sodniška funkcija preneha z upokojitvijo, navajata tudi M. Deisinger v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 916, in F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc (ur.), nav. delo, str. 564.

16  Takšno razumevanje potrjuje tudi zgodovinska in namenska razlaga, saj iz gradiva o nastajanju slovenske Ustave izhaja, da sta Delovni osnutek Ustave Republike Slovenije in Osnutek Ustave Republike Slovenije v takrat drugem odstavku 126. člena določala, da zakon lahko določi starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji, Predlog Ustave Republike Slovenije pa besede lahko ni več vseboval, temveč je enako kot veljavni drugi odstavek 129. člena Ustave določal, da zakon določa starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji.

17  Sodnik se lahko upokoji ob dopolnitvi pogojev za upokojitev ali kasneje – tudi po starostni meji, pri kateri preneha sodniška funkcija. Po dopolnitvi te starostne meje je oseba, ki ji je prenehala sodniška funkcija, namreč lahko še naprej zaposlena v poklicu, pri katerem tovrstne meje ni.

18  Ustava v drugem in tretjem odstavku 132. člena sicer izrecno določa, da Državni zbor lahko razreši sodnika na predlog Sodnega sveta, če sodnik pri opravljanju sodniške funkcije krši Ustavo ali huje krši zakon, mora pa ga razrešiti, če je s pravnomočno sodbo ugotovljeno, da je storil naklepno kaznivo dejanje z zlorabo sodne funkcije.

19  Do uveljavitve ZSS-H je prvi odstavek 74. člena ZSS upokojitev izrecno določal kot razlog za prenehanje sodniške funkcije. Tudi iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZSS-H izhaja namen zakonodajalca vzpostaviti dosmrtno trajanje sodniške funkcije ter ločitev prenehanja sodniške službe in funkcije.

20  V zadeve sodne uprave spada odločanje, upravljanje znanja, načrtovanje, organiziranje, kadrovanje, vodenje, koordiniranje, komuniciranje, spremljanje učinkov, poročanje, upravljanje proračuna sodišča in druga opravila, s katerimi se na podlagi zakona, sodnega reda in drugih predpisov zagotavljajo pogoji za redno izvajanje sodne oblasti, pravočasnost postopkovnih dejanj in pravočasnost izdelave sodnih odločb (prvi odstavek 60. člena Zakona o sodiščih, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 33/11, 63/13, 17/15 in 104/20 – v nadaljevanju ZS). V zadeve sodne uprave spadajo tudi spremljanje, ugotavljanje in analiziranje učinkovitosti dela sodnikov na posameznem sodišču. Analiza učinkovitosti in uspešnosti dela sodnikov je sestavni del letnega poročila o poslovanju sodišča (prvi odstavek 60.a člena ZS). V okviru sodne uprave in izvajanja nadzora nad njenim izvajanjem ni dovoljeno posegati v neodvisni položaj sodnika pri odločanju o zadevah, ki so mu dodeljene v reševanje (drugi odstavek 60. člena ZS).

21  Tako na primer 79.a člen ZSS izrecno določa, da službeni nadzor sodnikovega dela, ki pomeni obliko notranje kontrole sodnika pri opravljanju sodniške službe, opravljajo le sodniki. Le za njih (aktivne, neupokojene sodnike) veljajo vse garancije sodniške neodvisnosti, kar pomeni, da nanje tudi pri opravljanju službenega nadzora nihče ne sme vplivati, niti od zunaj niti iz sodstva samega. Tudi določene naloge sodne uprave so povezane z nadzorom dela sodnikov. Tako na primer prvi odstavek 60.a člena ZS določa, da v zadeve sodne uprave spadajo tudi spremljanje, ugotavljanje in analiziranje učinkovitosti dela sodnikov na posameznem sodišču. Tudi za tovrstne naloge sodne uprave velja, da jih lahko iz istih razlogov, kot veljajo za opravljanje službenega nadzora, opravljajo le sodniki, za katere veljajo vse garancije sodniške neodvisnosti. V zvezi z vodenjem Službe za nadzor organizacije poslovanja sodišč pa je treba upoštevati, da ta služba deluje v okviru ministrstva, pristojnega za pravosodje, in skrbi za nadzor nad organizacijo poslovanja sodišč (prvi odstavek 65.a člena ZS). Gre za obliko nadzora izvršilne veje oblasti nad sodno. Zaradi preprečitve nedovoljenih posegov izvršilne veje oblasti v sodno oziroma zaradi zagotavljanja neodvisnosti sodstva osmi odstavek 65.a člena ZSS izrecno določa, da Službo za nadzor nad organizacijo poslovanja sodišč vodi sodnik, dodeljen tej službi v skladu z določbami ZSS, torej sodnik, ki je predstavnik sodne veje oblasti in za katerega veljajo vse garancije sodniške neodvisnosti.