Odločba o ugotovitvi, da je 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 v neskladju z Ustavo

Številka:     U-I-8/21-34

Datum:       16. 9. 2021

DELNA ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo mladoletnih A. B. in C. Č., obe D., ki ju zastopa zakonita zastopnica E. F., D., na seji 16. septembra 2021

odločilo:

1. Člen 104 Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (Uradni list RS, št. 152/20), kolikor se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave ugotovljenega neskladja iz 1. točke izreka se uporablja prvi odstavek 104. člena Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19.

Obrazložitev

A.

Povzetek navedb v pobudi

1. Pobudnici sta 8. 1. 2021 vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 204/20, 2/21 in 5/21 – v nadaljevanju Odlok/204) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa o začasni obliki izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela v vzgojno-izobraževalnih zavodih (Uradni list RS, št. 181/20 – v nadaljevanju Sklep ministrice/181) v delu, ki se nanaša na osnovne šole. Med trajanjem postopka pred Ustavnim sodiščem sta temu sodišču sporočili, da vse navedeno v pobudi in drugih njunih vlogah velja tudi za nove morebitne odloke, ki bodo pomenili v bistvenem enako ureditev začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih zavodih, kot jo izpodbijata. Pobudnici sta pobudo razširili tudi na 104. člen Zakona o začasnih ukrepih za omilitev in odpravo posledic COVID-19 (v nadaljevanju ZZUOOP). Podali sta tudi predlog za zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181, kolikor se nanaša na osnovne šole.

2. Pobudnici navajata, da se vse od 26. 10. 2020, odkar veljata izpodbijani prepoved zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter odreditev izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, prva šola na daljavo, druga pa je doma v varstvu. Pojasnjujeta, da sta njuna starša zaposlena s polnim delovnim časom, da delata enoizmensko pet dni na teden, pri čemer si skušata delo organizirati tako, da vsaj eden od njiju dela od doma, kadar pa to ne gre, se v varstvo vključijo stari starši. Poudarjata, da njuna starša nista strokovno usposobljena za poučevanje v osnovni šoli oziroma za izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v vrtcu. Posebej opozarjata na dolžino trajanja izpodbijanih ukrepov, pri čemer menita, da je treba upoštevati tudi trajanje zaprtja zavodov s področja vzgoje in izobraževanja v spomladanskem delu leta 2020. V pobudi podrobneje opisujeta, kakšna škoda naj bi nastajala otrokom zaradi dolgotrajnega zaprtja vrtcev in šol. Po mnenju pobudnic so izpodbijani odloki in Sklep ministrice/181 v neskladju z 2., 14., 56. in 57. členom Ustave. Pobudnici ob tem izpostavljata, da naj bi šlo za nesorazmeren poseg v njune pravice iz 56. in 57. člena Ustave. Sklep ministrice/181 naj bi bil tudi v neskladju s 104. členom ZZUOOP in 2. členom Zakona o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/10, 107/10, 87/11 in 63/13 – v nadaljevanju ZOsn).

3. Člen 104 ZZUOOP je po mnenju pobudnic v neskladju s tretjim odstavkom 57. člena Ustave in 2. členom ZOsn, ker ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja. Ob tem pobudnici opozarjata, da šolanje na daljavo ne pomeni nujno šolanja po internetu z uporabo računalnikov, ker bi morala biti sicer vsem otrokom zaradi obveznosti osnovnošolskega izobraževanja zagotovljena dostop do interneta in računalniška oprema.

Odgovor Državnega zbora

4. Državnemu zboru je bila v odgovor poslana dopolnitev pobude, ki se nanaša na 104. člen ZZUOOP. Državni zbor v odgovoru navaja, da vzgojno-izobraževalno delo na daljavo ne pomeni posega v pravico iz tretjega odstavka 57. člena Ustave, temveč način njenega izvrševanja v času, ko je bilo z namenom preprečitve širjenja nalezljive bolezni začasno prepovedano zbiranje ljudi v šolah. Člen 104 ZZUOOP naj bi pomenil zakonsko pooblastilo in okvir za izvedbo vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, o katerem odloči minister, pristojen za izobraževanje. V zakonskem pooblastilu naj bi bil vsebovan temeljni pogoj za odreditev vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo, in sicer omilitev in odprava posledic nalezljive bolezni COVID-19. Za presojo ustavnosti 104. člena ZZUOOP je po mnenju Državnega zbora pomembno, da je v drugem odstavku tega člena določeno, da se z vzgojno-izobraževalnim delom dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi. To naj bi pomenilo, da se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja pravno in strokovno vezano. Upoštevati naj bi bilo treba tudi vsebino 105. člena ZZUOOP. Glede na to Državni zbor meni, da je vzgojno-izobraževalno delo po vsebini, namenu in obsegu v ZZUOOP v povezavi z ZOsn vsebinsko opredeljeno. Ob upoštevanju namena zakona je lahko zakonski okvir širši ali ožji, pri čemer namen interventnega zakona ni sistemsko urejanje, ampak preprečevanje nastanka protiustavnih posledic. V nadaljevanju odgovarja Državni zbor tudi na očitke pobudnic v zvezi z nesorazmernostjo posega.

Mnenje Vlade

5. Pobudo z dopolnitvami, kolikor je šlo za nove argumente, do katerih se nasprotna udeleženca še nista imela možnosti opredeliti, je Ustavno sodišče poslalo Vladi in ministrici, pristojni za izobraževanje. Odgovorila sta Vlada in Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MIZŠ). Vlada je Ustavnemu sodišču poslala tudi mnenje o pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP.

6. Vlada pojasnjuje, zakaj izpodbijana ukrepa nista nesorazmerno posegla v človekove pravice pobudnic. Meni tudi, da epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka ne more pomeniti posega v pravico do izobraževanja. V zvezi s tem opozarja na ukrepe, ki so bili izvedeni za čim učinkovitejšo izvedbo izobraževanja v tej obliki. Glede 104. člena ZZUOOP Vlada opozarja, da ta določba ne vzpostavlja šolanja na daljavo kar tako, temveč izvira iz konkretnih okoliščin, v katerih živimo. Z ukrepom šolanja na daljavo se skuša v največji možni meri preprečiti nastanek škodljivih posledic zaradi prepovedi zbiranja ljudi v šolah. S tem, ko naj bi bilo v 104. členu ZZUOOP določeno, da poteka izobraževanje na daljavo, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, naj bi bila jasno nakazana povezava z obstojem okoliščin za določitev prepovedi zbiranja v šolah iz 39. člena Zakona o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 142/20 in 82/21– ZNB). To naj bi pomenilo, da če ni prepovedi zbiranja v šolah, tudi niso izpolnjeni pogoji iz 104. člena ZZUOOP za izvedbo pouka na daljavo. Tako naj bi bila ta določba vsebinsko in časovno usklajena z določbami drugih zakonov in Ustave.

Izjave pobudnic

7. Pobudnici v odgovorih ponovno navajata razloge za to, zakaj zapiranje vrtcev in šol ni pomenilo sorazmernega posega v njune človekove pravice, ter opozarjata na razlikovanje med otroki, do katerega naj bi prihajalo zaradi izpodbijanih ukrepov. Znova poudarjata, da kvaliteta šolanja na daljavo ni primerljiva z izobraževanjem v šoli, česar naj ne bi zanikala niti ministrica, pristojna za izobraževanje, potrjeno pa naj bi bilo tudi v praksi ob odprtju šol za otroke s posebnimi potrebami. Sposobnost učencev dojemati snov preko računalniškega zaslona naj ne bi bila enaka, kot če poteka pouk v živo. Pobudnici v zvezi z odgovorom Državnega zbora glede ustavnosti 104. člena ZZUOOP posebej izpostavljata, da daje ta zakonska določba Vladi bianco pooblastilo, da sama odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo, kar naj bi bilo v neskladju s tretjim odstavkom 92. člena Ustave.

Dosedanji potek postopka

8. S sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 je Ustavno sodišče sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP, 1. in 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/204, 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 9/21 – v nadaljevanju Odlok/9), 2. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21, 14/21 in 15/21 – v nadaljevanju Odlok/12) ter za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa ministrice/181, kolikor se je nanašal na osnovne šole (1. točka izreka). Ugotovilo je, da so ukrepi iz odlokov in Sklepa ministrice/181, kolikor se je nanašal na osnovne šole, sicer prenehali veljati, da pa so zaradi precedenčnosti vprašanj, ki jih odpira pobuda za presojo teh aktov, izpolnjeni pogoji za presojo ne več veljavnih določb predpisov (26. do 29. točka obrazložitve). Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka/9 in 1. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 12/21 in 14/21) je Ustavno sodišče, ker pobudnici za izpodbijanje teh določb že ob vložitvi pobude nista izkazovali pravnega interesa, zavrglo (2. točka izreka). Zaradi izpolnjenosti pogojev iz 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) pa je po uradni dolžnosti samo začelo postopek za oceno ustavnosti teh določb (3. točka izreka). Predlog za začasno zadržanje izvrševanja Odloka/204 in Sklepa ministrice/181 je Ustavno sodišče, ker ta dva predpisa ob odločanju nista več veljala, zavrglo (4. točka izreka).

B. – I.

Obseg presoje

9. Pobudnici v tej zadevi sta mladoletna otroka, ki navajata, da sta v šolskem letu 2020/21 obiskovali prva četrti razred osnovne šole, druga pa predvidoma zadnje leto vrtca. Izpodbijata odloke Vlade o začasni prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih organizacijah v jeseni in pozimi v letih 2020/21 ter Sklep ministrice/181 o izvajanju izobraževanja na daljavo, kolikor se nanaša na osnovne šole, v tem obdobju. V zvezi z odreditvijo izobraževanja na daljavo pobudnici izpodbijata tudi 104. člen ZZUOOP, na podlagi katerega lahko minister, pristojen za izobraževanje (v nadaljevanju minister za izobraževanje), odredi ta ukrep.

10. S pobudo je izpodbijanih več različnih predpisov, in to z različnih vidikov. Pobudnici izpodbijanim odlokom Vlade o začasnem zapiranju vrtcev in šol in Sklepu ministrice/181 o odreditvi šolanja na daljavo očitata vsebinsko neskladje z Ustavo, ker naj bi ti predpisi nesorazmerno posegali v njune človekove pravice, in sicer zlasti v pravici iz 56. in 57. člena Ustave. V zvezi z izpodbijanim 104. členom ZZUOOP pa izpostavljata predvsem to, da ta zakonska določba ne pomeni zadostne zakonske podlage za pooblastilo ministru za izobraževanje, da lahko odredi šolanje na daljavo. To po vsebini pomeni očitek o neskladju izpodbijane zakonske določbe z načelom zakonitosti oziroma legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave.

11. Ustavno sodišče ocenjuje, da je pobuda v delu, ki se nanaša na vprašanje skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave, zrela za odločitev. Na podlagi 6. člena ZUstS in ob smiselni uporabi prvega odstavka 314. člena Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – ZPP) je odločilo, da o tem delu pobude izda delno odločbo, o preostalem delu zadeve pa bo odločilo posebej. Takrat bo opravilo tudi presojo odlokov Vlade v tistem delu, v katerem je s sklepom št. U-I-8/21 z dne 1. 4. 2021 v zvezi z njimi samo začelo postopek za oceno ustavnosti.

12. Uvodoma se mora Ustavno sodišče opredeliti še do tega, v kolikšnem obsegu bo presojalo 104. člen ZZUOOP. Ta zakonska določba se nanaša na izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo v osnovnih šolah, v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami, glasbenih šolah ter srednjih in višjih strokovnih šolah. Pobudnici izpodbijata to določbo le v delu, ki se nanaša na osnovne šole, in samo v tem obsegu je izkazan tudi (njun) pravni interes.¹ To bi narekovalo presojo 104. člena ZZUOOP le v delu, v katerem se nanaša na osnovne šole. Ne glede na to se je Ustavno sodišče odločilo, da bo 104. člen ZZUOOP na podlagi 30. člena ZUstS presodilo tudi v delu, v katerem se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Vprašanja, ki se z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave zastavljajo glede tistega dela 104. člena ZZUOOP, ki se nanaša na osnovne šole, so namreč povsem enaka vprašanjem, ki se z omenjenega vidika zastavljajo tudi glede tistega dela 104. člena ZZUOOP, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. V obeh primerih gre namreč za presojo, ali pomeni 104. člen ZZUOOP zadostno zakonsko podlago za odreditev šolanja na daljavo na podobni izobraževalni ravni. Z vidika vprašanj, ki so predmet obravnave, gre torej za medsebojno povezana dela zakonske določbe 104. člena ZZUOOP. To pa pomeni, da so izpolnjeni pogoji iz 30. člena ZUstS za začetek postopka za oceno ustavnosti 104. člena ZZUOOP (tudi) v delu, ki se nanaša na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami. Ustavno sodišče o tej odločitvi ni posebej obveščalo Državnega zbora. Do vprašanj, ki se nanašajo na skladnost 104. člena ZZUOOP s 120. členom Ustave in ki so enaka z vidika obeh vrst vzgojno-izobraževalnih institucij, se je imel namreč Državni zbor možnost opredeliti že v okviru odgovora na pobudo iz te zadeve.

B. – II.

Presoja skladnosti 104. člena ZZUOOP z načelom legalitete

13. Izpodbijani 104. člen ZZUOOP se glasi:

»104. člen

(vzgojno-izobraževalno delo na daljavo)

(1) Vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje.

(2) Z izvajanjem izobraževanja na daljavo iz prejšnjega odstavka se dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi.«

14. Pobudnici navajata, da 104. člen ZZUOOP ne določa, kaj sploh je šolanje na daljavo in kako se izvaja, da se z njim dosežejo realizacija ur in cilji izobraževanja. Opozarjata, da daje ta zakonska določba ministru za izobraževanje bianco pooblastilo, da sam odloči o vsebini, načinu in trajanju ukrepa šolanja na daljavo. V zvezi s tem se pobudnici sklicujeta na neskladje izpodbijane zakonske določbe s 57. členom Ustave in tretjim odstavkom 92. člena Ustave. Vendar pa gre po vsebini predvsem za očitek, ki ga je treba presojati z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko določbo presojalo z vidika njene skladnosti s to določbo Ustave.

Vsebina načela drugega odstavka 120. člena Ustave

15. Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da opravljajo upravni organi svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona. S tem je določeno načelo vezanosti delovanja upravnih organov na ustavno in zakonsko podlago ter okvir, to je t. i. načelo zakonitosti oziroma legalitetno načelo.² Iz tega načela izhajata dve zahtevi: (1) podzakonski predpisi in posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na (dovolj določni) vsebinski podlagi v zakonu, (2) poleg tega pa morajo biti v okviru zakona, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena.³ Pri tem je za presojo v tej zadevi pomembna prva zahteva, po kateri sme izvršilna oblast delovati samo na podlagi vsebinske in dovolj določne ureditve v zakonu.

16. Iz ustaljene presoje Ustavnega sodišča izhaja, da izvršilna oblast za svoje delovanje (tudi normodajno) sicer ne potrebuje izrecnega pooblastila v zakonu (t. i. izvršilne klavzule).⁴ Potrebuje pa dovolj jasno in natančno zakonsko ureditev tistih vprašanj, katerih urejanje sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. V naravi stvari je, da zakoni kot osrednji splošni pravni akti urejajo vse tiste zadeve, ki so poglavitne, temeljne, osrednje za določen pravni sistem, a hkrati niso tako pomembne, da bi bila urejene že v Ustavi.⁵ Sem nedvomno sodi urejanje pravic in obveznosti, saj to področje urejanja že po 87. členu Ustave sodi v izključno pristojnost zakonodajalca. Izvršilna oblast teh vprašanj ne sme originarno (izvirno) urejati. Pooblastila za tako urejanje ji ne sme dati niti zakon. Vso tvarino, ki bodisi po Ustavi bodisi zaradi svojega pomena sodi v domet zakonskega urejanja, sme urejati le zakonodajalec z zakonom, izvršilni oblasti pa sme prepustiti le, da s splošnimi predpisi zakonsko materijo tehnično dopolnjuje, razčlenjuje in podrobneje opredeljuje.⁶ Kadar zakonodajalec izvršilno oblast pooblasti za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.7 V zakonu morajo biti jasno izraženi ali iz njega nedvomno razvidni namen zakonodajalca in vrednostna merila za izvrševanje zakona.⁸ Golo oziroma bianco pooblastilo izvršilni oblasti (tj. pooblastilo, ki ni dopolnjeno z vsebinskimi kriteriji) pomeni opustitev obveznega pravnega urejanja s strani zakonodajalca, ki ni v skladu z ustavnim redom.⁹

17. Zahteva po določnosti zakonske podlage je še posebej stroga, kadar gre za normativno urejanje načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma za njihovo normativno omejevanje. Iz drugega odstavka 15. člena Ustave namreč izhaja, da je dovoljeno način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin predpisati le z zakonom, kar še toliko bolj velja za omejevanje človekovih pravic.¹⁰ To že samo po sebi pomeni, da je lahko predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, le zakon. Podrobnejše urejanje manj pomembnih, tehničnih vprašanj v zvezi z določitvijo načina uresničevanja določene človekove pravice ali temeljne svoboščine oziroma v zvezi z njenim omejevanjem lahko sicer zakonodajalec prepusti izvršilni oblasti, vendar mora v zakonu določiti dovolj določna merila za tako urejanje.¹¹ Ob tem velja, da se stopnja določnosti oziroma natančnosti zakonskega pooblastila lahko razlikuje glede na področje urejanja in predvideno intenziteto posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni oblasti toliko bolj restriktivno in precizno, kolikor večji je poseg zakona v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine ali kolikor večji je njegov učinek nanje.¹² Vselej pa mora biti pooblastilo dovolj natančno, da izvršilni oblasti ne omogoča izvirnega določanja načina uresničevanja oziroma omejevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

18. Predpis, s katerim se izvirno urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine, je lahko torej praviloma le zakon. Zgolj v posebnih primerih, ko pomenijo ukrepi, s katerim se s podzakonskim aktom določa način izvrševanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali se vanje posega, odziv na pojav nalezljive bolezni, lahko Državni zbor predpisovanje takšnih ukrepov izjemoma prepusti izvršilni oblasti. Okoliščine, ki so pomembne za predpisovanje takšnih ukrepov, se lahko namreč hitro spreminjajo ter terjajo hiter odziv in prilagajanje sprejetih ukrepov, zakonodajni postopek pa temu ni prilagojen. Državnemu zboru zato ni mogoče odreči možnosti, da v takšnem specifičnem položaju za predpisovanje takšnih ukrepov pooblasti izvršilno oblast. Vendar pa mora najprej v zakonu sam določiti dovolj natančna vsebinska merila, ki jih mora izvršilna oblast pri tem upoštevati. V zakonu mora biti določen ali iz njega jasno razviden namen ukrepov, poleg tega pa mora zakon dovolj natančno opredeliti dopustne načine oziroma vrste, obseg in pogoje za določitev načina uresničevanja posamezne človekove pravice oziroma za njeno omejitev ter druga ustrezna varovala pred arbitrarnim določanjem načina uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin oziroma njihovega omejevanja. Če te vsebinske podlage ni, ni mogoče govoriti o urejanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin z zakonom.¹³

Uporaba predstavljenih stališč v obravnavani zadevi

19. Člen 104 ZZUOOP pooblašča ministra za izobraževanje, da če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, (tudi) v osnovnih šolah ter v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami odredi izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo. Odločitev o sprejetju takšnega ukrepa zakonodajalec v celoti prepušča ministru za izobraževanje. S tem mu prepušča normativno odreditev ukrepa, s katerim se izvirno posega v človekovo pravico otrok do izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave¹⁴ oziroma, kolikor gre za otroke s posebnimi potrebami, v pravico do izobraževanja in usposabljanja iz drugega odstavka 52. člena Ustave kot specialno določbo prvega odstavka 57. člena Ustave.

20. Z vidika skladnosti 104. člena ZZUOOP z drugim odstavkom 120. člena Ustave je treba v nadaljevanju odgovoriti na dve vprašanji. Kot prvo se zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec normativno odreditev ukrepa, ki pomeni omejitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s področja izobraževanja, sploh smel prepustiti ministru za izobraževanje. Če je odgovor na to vprašanje pritrdilen, pa se kot drugo zastavlja vprašanje, ali temelji takšno pooblastilo na zadostni zakonski podlagi.

21. Državni zbor sicer meni, da izobraževanje na daljavo ne pomeni posega v pravico do izobraževanja, temveč način njenega izvrševanja. Tudi Vlada meni, da epidemiološkim razmeram prilagojen način izvajanja pouka ne more pomeniti posega v pravico do izobraževanja, in v zvezi s tem navaja, da bodo učenci tudi na daljavo dosegli potrebne standarde znanja (oziroma jim bo dana ta možnost), ter opozarja na ukrepe, ki so bili izvedeni za čim učinkovitejše in kakovostnejše načrtovanje in izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Navaja, da je Zavod Republike Slovenije za šolstvo za šole pripravil številna priporočila, strokovnim delavcem, staršem in otrokom pa je bila dana možnost podpore pri izvajanju izobraževanja na daljavo. Vlada poudarja, da si MIZŠ v času izvajanja ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 prizadeva za zagotavljanje kontinuiranega izobraževalnega procesa, ki je ustrezno prilagojen posebnim razmeram, za preprečevanje nastajanja večjih razlik med učenci pri osvajanju znanja, pri čemer posveča posebno skrb ranljivim skupinam, ter zagotavlja ustrezna orodja za tehnično podporo učiteljem in učencem pri izvajanju izobraževanja na daljavo.

22. Po presoji Ustavnega sodišča so omenjena prizadevanja za čim učinkovitejše izvajanje procesa izobraževanja na daljavo sicer lahko v določeni meri omilila posledice, ki jih je za uresničevanje pravic iz prvega odstavka 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave imel ukrep začasne prepovedi zbiranja ljudi v osnovnih šolah ter v šolah in vzgojno-izobraževalnih zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Vendar pa izobraževanje osnovnošolcev oziroma izobraževanje in usposabljanje otrok s posebnimi potrebami v takšni obliki ne more pomeniti enako učinkovite oblike izobraževanja oziroma usposabljanja, kot je zagotovljena v primeru izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti v samih vzgojno-izobraževalnih institucijah. Izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo lahko poteka v različnih oblikah,¹⁵ v vsakem primeru pa pomeni, da izobraževalni proces poteka brez fizične navzočnosti učiteljev in učencev na istem kraju, torej brez neposrednega stika med učiteljem in učenci. To velja tudi za primer izobraževanja na daljavo s pomočjo uporabe računalniške tehnologije. Tehnologija, preko katere poteka izobraževanje na daljavo, je lahko namreč sicer pomembno orodje, ki omogoča takšno obliko izobraževanja, vendar nikakor ne more nadomestiti učenja v vzgojno-izobraževalnih institucijah in neprecenljivega neposrednega stika med učiteljem in učencem. V zvezi s tem je treba poudariti, da to še posebej velja za vzgojno-izobraževalno delo z otroki s posebnimi potrebami, ki, upoštevaje njihove posebnosti in primanjkljaje, potrebujejo zanje še posebej prilagojeno izvajanje izobraževanja in usposabljanja, ki so ga lahko praviloma deležni le v institucijah, v katerih se z njimi ves čas ukvarjajo za to posebej strokovno usposobljeni delavci, kar jim doma ni zagotovljeno.¹⁶ Posebno težko pa je izvajanje vzgojno-izobraževalnega dela v takšni obliki gotovo tudi za mlajše osnovnošolske otroke, ki so manj samostojni kot starejši otroci in so pri izvajanju poučevanja na daljavo v pretežni meri odvisni od neposredne pomoči odrasle osebe, kar jim je zagotovljeno v šoli. Glede otrok s posebnimi potrebami je treba posebej izpostaviti tudi to, da so bili ti otroci v obdobju prepovedi zbiranja ljudi v institucijah, ki jih obiskujejo, praviloma v celoti prikrajšani za določene specialne oziroma terapevtske obravnave, ki jih nujno potrebujejo za optimalen razvoj in ki se jim zagotavljajo v teh institucijah, ali pa izvajanje teh storitev, kolikor jih je bilo mogoče izvajati na daljavo, ni moglo biti enako učinkovito.

23. Glede na navedeno je izvajanje vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo nedvomno pomenilo poseg v človekovi pravici iz prvega odstavka 57. člena in drugega odstavka 52. člena Ustave. Sicer pa Ustavno sodišče na tem mestu dodaja, da se zahteve iz 17. in 18. točke obrazložitve te odločbe, ki se nanašajo na razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti v primeru urejanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, nanašajo tudi na primere, ko se s podzakonskim aktom v posebnih primerih izjemoma izvirno določa način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

24. Kot že navedeno, iz drugega odstavka 120. člena Ustave izhaja zahteva, da je lahko predpis, s katerim se izvirno omejita določena človekova pravica in temeljna svoboščina, praviloma le zakon. Zakonodajalec sme izvršilni oblasti prepustiti zgolj podrobnejše urejanje omejitev, ki jih je pred tem sam predpisal, in to le ob nadaljnjem pogoju, da ji za tako nadaljnje urejanje določi dovolj določna merila.¹⁷ V obravnavanem primeru pa zakonodajalec ni predvidel, da bo o tem, kdaj se bo izvajalo šolanje na daljavo, odločal sam, temveč je pooblastilo za sprejetje predpisa, s katerim se določi takšen ukrep, podelil ministru za izobraževanje. Z izpodbijano zakonsko določbo tako zakonodajalec ministru za izobraževanje ni prepustil le podrobnejšega urejanja že sprejetih omejitev človekovih pravic iz prvega odstavka 57. člena Ustave oziroma drugega odstavka 52. člena Ustave, temveč mu je prepustil sámo odločanje o tem, ali bo sploh poseženo v te pravice.

25. V običajnih okoliščinah bi zakonodajalec s podelitvijo takšnega pooblastila ministru za izobraževanje (ne glede na določnost in natančnost navodil, ki bi jih ob tem določil) kršil drugi odstavek 120. člena Ustave. Kot že navedeno, pa gre v primeru sprejemanja ukrepa, ki pomeni odziv na pojav nalezljive bolezni, za poseben položaj, ko zakonodajalec odločanje o odreditvi ukrepa, s katerim se posega v človekove pravice in temeljne svoboščine, izjemoma sme prepustiti ministru za izobraževanje. Vendar pa je takšno pooblastilo ustavno dopustno samo, če zakonodajalec ob tem v zakonu sam dovolj natančno določi vsebinske omejitve, ki pri sprejemanju tega ukrepa vežejo ministra za izobraževanje in pomenijo varovala pred arbitrarnim omejevanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin (glej 18. točko obrazložitve te odločbe). Glede na to je moralo Ustavno sodišče v nadaljevanju presoditi, ali je za omejevanje človekovih pravic s sklepom ministra za izobraževanje zakonodajalec določil zadostno vsebinsko podlago v zakonu.

26. Z vidika zadostnosti prvega odstavka 104. člena ZZUOOP kot podlage za omejevanje človekovih pravic s področja izobraževanja Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da izobraževanje na daljavo kot posebna oblika izobraževanja v izpodbijani zakonski določbi ni dovolj vsebinsko opredeljeno. Zakonodajalec ni namreč v ZZUOOP določil ničesar v zvezi s tem, kako oziroma na kakšen način se izvaja izobraževanje na daljavo. Izobraževanje na daljavo pa je, kot že navedeno, mogoče izvajati na zelo različne načine. Izbira posameznega načina pomeni sicer strokovno odločitev, ki ni nujno primerna za zakonsko urejanje. Ne glede na to pa mora zakonodajalec v zakonu takšne različne možne oblike izobraževanja na daljavo vsaj predvideti in s tem omogočiti, da bo položaj udeležencev procesa izobraževanja, v katerih pravice se s takšnim ukrepom posega, v osnovi razviden že iz zakona. Državni zbor sicer navaja, da iz drugega odstavka 104. člena izhaja, da se z vzgojno-izobraževalnim delom na daljavo dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi programi, ter opozarja na 105. člen ZZUOOP in na ZOsn. Vendar pa s tem ne utemelji svojih trditev o zadostni vsebinski opredelitvi ukrepa izobraževanja na daljavo. V prvem odstavku 105. člena ZZUOOP je namreč določeno samo, katere dodatne ukrepe, potrebne za omilitev in odpravo posledic COVID-19, lahko, ne glede na določbe predpisov, ki urejajo osnovnošolsko izobraževanje, odredi minister za izobraževanje, ne da bi se to nanašalo na način izvajanja izobraževanja na daljavo.¹⁸ Enako velja tudi za drugi odstavek 105. člena ZZUOOP, ki določa le, da lahko minister za izobraževanje s sklepom določi tudi druge ukrepe, ki so nujni za nemoteno delovanje vzgojno-izobraževalnih zavodov ter varovanje pravic in pravnih koristi udeležencev izobraževanja. Naslednji odstavki 105. člena ZZUOOP pa se sploh ne nanašajo na področje izobraževanja, temveč na področji športa in znanosti. Neutemeljeno je tudi sklicevanje Državnega zbora na ZOsn. S tem zakonom je sicer opredeljeno izvajanje osnovnošolskega izobraževanja, vendar v običajnih razmerah, in ne v primeru šolanja na daljavo, ki gotovo zahteva določene prilagoditve. Glede na to bi moral zakonodajalec posebej določiti, kaj iz ZOsn oziroma na kakšen način se izvaja tudi v primeru izobraževanja na daljavo. Primer tega sicer pomeni drugi odstavek 104. člena ZZUOOP, na katerega opozarja tudi Državni zbor in ki se nanaša na to, da se z izobraževanjem na daljavo dosegajo realizacija ur in cilji, določeni z vzgojno-izobraževalnimi ali študijskimi programi. Vendar pa takšna ureditev, ki pomeni edino vsebinsko zamejitev izobraževanja na daljavo, še ne pomeni zadostne vsebinske opredelitve te oblike izobraževanja.

27. Glede določitve meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče predpisati izobraževanje na daljavo, Ustavno sodišče ugotavlja, da iz izpodbijane zakonske določbe sicer izhaja namen ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo. Kot opozarja že Državni zbor, je v prvem odstavku 104. člena ZZUOOP namreč določeno, da je ta ukrep dopusten, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19. Glede na to, da je ukrep izvajanja izobraževanja na daljavo treba razumeti kot posledico ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah, je kot cilj ukrepa izobraževanja na daljavo gotovo mogoče razumeti omilitev posledic, ki jih je za uresničevanje pravice do izobraževanja pomenilo zaprtje vzgojno-izobraževalnih institucij. Poleg tega pa je kot osrednji cilj ukrepa izobraževanja na daljavo, s katerim se je v povezavi z ukrepom prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah sledilo omejevanju stikov med ljudmi in s tem poskušalo zajeziti in obvladati epidemijo COVID-19, seveda treba upoštevati tudi varovanje zdravja in življenja ljudi, ki jih ogroža nalezljiva bolezen COVID-19.

28. Namen ukrepa izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti na daljavo, s čimer je posredno določeno, kdaj se lahko odredi izobraževanje na daljavo, je torej iz zakona razviden. Vendar pa gre z vidika določitve meril oziroma okoliščin, v katerih je mogoče s podzakonskim aktom odrediti takšen ukrep, za preveč splošno zakonsko ureditev. S tem ukrepom se, kot že navedeno, izvirno posega v človekove pravice iz prvega odstavka 57. člena oziroma drugega odstavka 52. člena Ustave. Merila oziroma okoliščine, ki jih mora ob sprejemanju takšne odločitve upoštevati minister za izobraževanje, pa morajo biti dovolj določno urejene že v zakonu.

29. V zvezi s tem Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da zakon niti primeroma ne konkretizira dejanskih primerov, ko se lahko zaradi omilitve in odprave posledic COVID-19 odredi izobraževanje na daljavo, temveč odločanje o tem v celoti prepušča ministru za izobraževanje.¹⁹ Poleg tega se prvi odstavek 104. člena ZZUOOP nanaša na različne vrste vzgojno-izobraževalnih organizacij, pri čemer izvajanje izobraževanja na daljavo v posamezni izmed njih ne pomeni enako intenzivnega posega v uresničevanje človekovih pravic s področja izobraževanja. To bi se moralo odraziti tudi v določitvi različnih meril za dopustnost odreditve tega ukrepa. Zakonodajalec pa ni v zakon vključil nobenih varoval,²⁰ s katerimi bi poskrbel za tiste udeležence vzgojno-izobraževalnega procesa, za katere lahko izobraževanje na daljavo pomeni posebno prepreko zaradi različnih dejanskih oziroma tehničnih ovir.²¹ Prav tako pa ni določil, kako bo poskrbljeno za tiste, ki potrebujejo dodatno učno pomoč oziroma druge posebne oblike pomoči (npr. pomoč šolskih svetovalnih služb), ki se jim v običajnih razmerah zagotavljajo v izobraževalnih ustanovah.

30. Ugotoviti je mogoče tudi to, da zakonodajalec v zvezi s predpisovanjem meril za dopustnost odreditve izobraževanja na daljavo ni upošteval ničesar v zvezi s tem, da lahko vsaj določeno stopnjo zaščite pred širjenjem nalezljive bolezni COVID-19 pomenijo tudi drugi ukrepi, ki sploh ne posegajo v človekove pravice s področja izobraževanja oziroma pomenijo manj intenziven poseg vanje (npr. izobraževanje v živo v manjših skupinah, turnusno izobraževanje v manjših skupinah oziroma vsaj občasno izobraževanje v živo v manjših skupinah). Zakonodajalec je namreč tudi odločanje o tem, ali naj v okviru odločanja o odreditvi izobraževanja na daljavo upošteva tudi obstoj teh možnosti, prepustil ministru za izobraževanje. Z vidika zadostnosti 104. člena ZZUOOP kot podlage za odreditev ukrepa o izobraževanju zgolj na daljavo, s katerim se s sklepom ministra posega v človekove pravice, pa bi moral zakonodajalec v zakon kot varovalko vključiti vsaj to, da se lahko takšen ukrep uporabi le, ko z vidika spopadanja z epidemijo COVID-19 dejansko ne pride v poštev uporaba nobene drugačne oblike izvajanja vzgojno-izobraževalne dejavnosti, ki bi pomenila milejši poseg v človekove pravice.

31. Ne nazadnje pa je treba z vidika presoje, ali pomeni 104. člen ZZUOOP zadostno vsebinsko podlago glede določitve meril oziroma okoliščin, v primeru obstoja katerih je mogoče odrediti izobraževanje na daljavo, upoštevati tudi to, da je obravnavani ukrep le eden od številnih možnih ukrepov, s katerimi se lahko z omejevanjem množičnih stikov med ljudmi prepreči širjenje nalezljive bolezni COVID-19. Razen prepovedi zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah prihaja namreč v poštev tudi prepoved zbiranja ljudi na številnih drugih javnih mestih (npr. v trgovinah, prireditvenih prostorih, prostorih, kjer se izvajajo določene storitve, in lokalih). Uporaba posameznih izmed teh ukrepov različno intenzivno posega v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Z vidika tega, za kako intenziven poseg gre, pa je treba njihovo odreditev medsebojno uravnotežiti. To varovalko bi moral zakonodajalec vključiti v zakon. Iz zakona bi moralo biti razvidno, da sme minister za izobraževanje ukrep izobraževanja na daljavo odrediti le, če so sočasno uvedeni tudi drugi ukrepi, s katerimi se preprečujejo množični stiki med ljudmi in ki primerljivo ali pa celo manj intenzivno posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine kot izpodbijani ukrepi. Takšne omejitve pa zakonodajalec v izpodbijano zakonsko ureditev ni vključil, temveč je tudi odločanje v zvezi s tem v celoti prepustil ministru za izobraževanje.

32. Ustavno sodišče nadalje ugotavlja, da zakonodajalec ni določil, na katerem območju sme minister za izobraževanje odrediti šolanje na daljavo. Ta ukrep je namreč mogoče odrediti za celotno državo ali pa zgolj za območja s slabšo epidemiološko sliko ali pa celo samo za posamezno šolo ali oddelek v okviru te šole. Zakonodajalec je ministru za izobraževanje podelil neomejeno diskrecijo glede takšne prostorske zamejitve šolanja na daljavo, čeprav omejevanje na določenem območju glede na epidemiološko sliko niti ni potrebno. Prav tako ni zakonodajalec določil nobenih omejitev glede časovnega trajanja ukrepa šolanja na daljavo in tudi ne dolžnosti periodičnega preverjanja njegove nadaljnje dopustnosti ter je tudi odločanje v zvezi s tem v celoti prepustil ministru za izobraževanje. Vlada sicer navaja, da je ukrep časovno omejen s tem, da je lahko v veljavi samo, dokler velja prepoved zbiranja v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Vendar pa to ne pomeni, da gre za z zakonom konkretno določene časovne omejitve trajanja spornega ukrepa.

33. Nazadnje je treba ugotoviti tudi to, da zakonodajalec v zakon ni vključil dolžnosti ministra, da se ob sprejemanju ukrepov posvetuje s stroko oziroma z njo sodeluje, niti dolžnosti ustreznega obveščanja javnosti o sprejetih ukrepih, kar bi prav tako pomenilo varovalo, s katerim bi bila omejena popolnoma prosta presoja ministra za izobraževanje za sprejetje odločitve o posegu v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Tudi zato ni mogoče govoriti o tem, da je izpolnjena zahteva, da so lahko človekove pravice in temeljne svoboščine omejene le z zakonom.

34. Glede na navedeno daje 104. člen ZZUOOP ministru za izobraževanje vsaj v presojanem obsegu, to je, kolikor se nanaša na osnovne šole ter šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, preširoko polje proste presoje v zvezi z odreditvijo ukrepa, ki pomeni poseg v pravici iz drugega odstavka 52. člena in prvega odstavka 57. člena Ustave. Kot takšna je ta določba v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

Odločitev

35. Člen 104. ZZUOOP, kolikor se nanaša na osnovne šole ter šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, je torej v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Ustavno sodišče je o tem izdalo ugotovitveno odločbo. Upoštevalo je namreč, da bi z razveljavitvijo odpadla kakršnakoli zakonska podlaga za odreditev šolanja na daljavo v primeru ponovne začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah, ukrep izobraževanja na daljavo pa pomeni celo omilitev golega ukrepa začasne prepovedi zbiranja ljudi v vzgojno-izobraževalnih institucijah. Zato bi razveljavitev te protiustavne določbe lahko privedla še do hujšega posega v človekovi pravici do izobraževanja ter izobraževanja in usposabljanja, kot če ta določba še nekaj časa ostane v veljavi. Glede na to je Ustavno sodišče na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS odločilo, da je 104. člen ZZUOOP v delu, v katerem se nanaša na osnovne šole ter na šole in vzgojno-izobraževalne zavode za otroke s posebnimi potrebami, v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Odločilo je tudi, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje z Ustavo odpraviti v roku dveh mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka), do odprave ugotovljenega neskladja pa se prvi odstavek 104. člena ZZUOOP uporablja (3. točka izreka).

C.

36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnica Jadek Pensa ter sodniki Jaklič, Knez in Šorli. Sodnica Mežnar ter sodnika Accetto in Pavčnik so dali pritrdilna ločena mnenja. Sodnica Jadek Pensa in sodnik Knez sta dala odklonilni ločeni mnenji.

Dr. Rajko Knez
Predsednik

_______________

¹    Več o pravnem interesu prve pobudnice za izpodbijanje te zakonske določbe glej 31. točko sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-8/21.

²    Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni temeljno ustavno določbo na tem področju. Iz ustavnosodne presoje sicer izhaja, da ima ta določba tudi specialen izraz v nekaterih drugih določbah Ustave, iz katerih izhaja zahteva, da mora biti posamezno vprašanje urejeno v zakonu. Glej npr. odločbo št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 19. točka obrazložitve, glede 149. člena Ustave; odločbo št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 42. točka obrazložitve, glede drugega odstavka 58. člena Ustave; odločbo št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 14/13), 7. in 8. točka obrazložitve, glede 147. člena Ustave; odločbo št. Up-459/17, U-I-307/19 z dne 21. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 42/21), 14. točka obrazložitve, glede prvega odstavka 51. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 50. člena Ustave.

³    Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 37/95, in OdlUS IV, 51), 17.–19. točka obrazložitve. Tako tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21), 69. točka obrazložitve. Vendar pa v obravnavani zadevi ne gre za takšen primer.

⁴    Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/94, 17. in 19. točka obrazložitve, sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16), 13. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.

⁵    Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2020, str. 253.

⁶    Prim. odločbo Ustavnega sodišče št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002 (Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93), 6. točka obrazložitve.

⁷    Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 126. točka obrazložitve.

⁸    Odločba Ustavnega sodišče št. U-I-50/00, 6. točka obrazložitve.

⁹    Prav tam.

¹⁰      Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 71. točka obrazložitve. Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS V, 155), 8. točka obrazložitve; št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70), 10. točka obrazložitve; in št. Up-1303/11, U-I-25/14 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 25/14, in OdlUS XX, 21), 10. točka obrazložitve.

¹¹      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 72. točka obrazložitve.

¹²      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 150. točka obrazložitve.

¹³      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 83. točka obrazložitve.

¹⁴      Prvi odstavek 57. člena Ustave je sicer oblikovan kot svoboščina, vendar hkrati pomeni pravico do izobraževanja. Tako J. Zobec v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Del 1, Nova Univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 486.

Da gre za pravico in ne le za svoboščino, potrjuje tudi dosedanja ustavnosodna presoja. Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265), 7. točka obrazložitve, v kateri Ustavno sodišče navaja, da je pravica do izobrazbe in šolanja človekova pravica, ki ji stoji nasproti obveznost države, da ustvarja možnosti, da si vsak državljan lahko svobodno pridobi ustrezno izobrazbo (prvi in tretji odstavek 57. člena Ustave).

¹⁵      Npr. s pomočjo prevzema pisnih gradiv in navodil na določenem kraju ali z njihovim pošiljanjem učencem po pošti oziroma s posredovanjem preko elektronskih komunikacijskih sredstev, kot tudi z možnostjo elektronskega dostopa do določenih vnaprej pripravljenih posnetih učnih vsebin oziroma s predvajanjem posnetkov izobraževalnih vsebin na radiu ali televiziji ter ne nazadnje tudi z izvajanjem pouka preko različnih elektronskih aplikacij.

¹⁶      V zvezi s tem kaže opozoriti na stališče Skupine Združenih narodov za razvoj (United Nations Sustainable Development Group), zavzeto v poročilu »Vpliv COVID-19 na otroke«, po katerem je za otroke s posebnimi potrebami najmanj verjetno, da bodo imeli koristi od šolanja na daljavo, str. 12. https://unsdg.un.org/sites/default/files/2020-04/160420_Covid_Children_Policy_Brief.pdf.

¹⁷      Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20, 82. točka obrazložitve.

¹⁸  Iz te določbe izhaja, da lahko minister za izobraževanje s sklepom drugače določi: izvedbo šolskega koledarja, trajanje šolskega in študijskega leta, načine ocenjevanja znanja ter pridobivanja in zaključevanja ocen, odločanje o napredovanju učencev in dijakov, načine in roke za opravljanje izpitov in drugih obveznosti, roke za izdajo ter razdelitev spričeval in drugih listin, način in roke za opravljanje nacionalnega preverjanja znanja, način in roke za opravljanje zaključnega izpita in mature ter merila za izbiro kandidatov v primeru omejitve vpisa v srednje in višje strokovne šole.

¹⁹      Takšno konkretizacijo pomeni npr. šele Sklep o izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo (Uradni list RS, št. 138/21), ki ga je izdala ministrica, pristojna za izobraževanje, in v njem določila, da se izobraževanje na daljavo izvaja v primeru: začasne omejitve in prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja; epidemiološkim ukrepom prilagojene organizacije izobraževalnega dela; ugotovitve pristojnega inšpektorata, da zavod ne izpolnjuje predpisanih ukrepov za preprečevanje širjenja COVID-19 ali napotitve posameznih oddelkov v karanteno (glej točko II tega sklepa).

²⁰      Intenzivnost ukrepa je odvisna od tega, za kako temeljno obliko izobraževanja gre in na katero skupino udeležencev izobraževanja se nanaša ukrep izvajanja vzgojno-izobraževalnega dela na daljavo. Za zelo intenziven poseg v pravico do izobraževanja in usposabljanja gre gotovo v primeru, ko se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja v šolah in zavodih za otroke s posebnimi potrebami. Ti otroci namreč potrebujejo specifičen način izobraževanja, ki jim ga najlažje v živo nudijo za to izobražene strokovne osebe, poleg tega pa lahko ti otroci v primeru izobraževanja na daljavo izgubijo tudi zanje nujno potrebne specialne obravnave in druge terapije, ki se jim sicer zagotavljajo v teh institucijah. Za zelo intenziven poseg v pravico do izobraževanja gre tudi v primeru, ko se vzgojno-izobraževalno delo na daljavo izvaja v osnovnih šolah. V njih namreč poteka najbolj temeljna in po sami Ustavi obvezna oblika izobraževanja (drugi odstavek 57. člena Ustave). To še posebej velja, ko se izobraževanje na daljavo izvaja za mlajše osnovnošolske otroke. Ti otroci so namreč pri šolskem delu praviloma manj samostojni in velik del časa potrebujejo neposredno pomoč oziroma vodstvo odrasle osebe. To jim je sicer zagotovljeno v šoli, v primeru izobraževanja na daljavo pa so odvisni od pomoči osebe, ki v tem času skrbi zanje, in njenih (z)možnosti, da jim pomaga. Za nekoliko manj intenziven poseg v pravico do izobraževanja gre v primerih izvajanja izobraževanja na daljavo v srednjih in višjih šolah, saj to nista obvezni obliki izobraževanja. Enako gotovo velja tudi v primeru izvajanja izobraževanja na daljavo v glasbeni šoli kot (zgolj) dopolnilni obliki izobraževanja, kolikor ta vrsta izobraževanja sploh sodi v domet prvega odstavka 57. člena Ustave.

²¹      Gre npr. za otroke, ki doma sploh nimajo na voljo ustreznega prostora oziroma drugih potrebnih razmer za učenje in za katere bi bilo izobraževanje treba organizirati v drugem okolju. V primeru, da se izobraževanje na daljavo izvaja z uporabo računalniške tehnologije, pa je treba omeniti tudi tiste, ki doma nimajo ustrezne računalniške opreme oziroma internetne povezave.