Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 18. člena Zakona o obveznih zavarovanjih v prometu, v delu, ki se nanaša na zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ni v neskladju z Ustavo

Številka:     U-I-52/20-11

Datum:       10. 6. 2021

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 10. junija 2021

odločilo:

Prvi odstavek 18. člena Zakona o obveznih zavarovanjih v prometu (Uradni list RS, št. 93/07 – uradno prečiščeno besedilo) v delu, ki se nanaša na zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ni v neskladju z Ustavo.

Obrazložitev

A.

1. Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) je prekinilo revizijski postopek in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti prvega odstavka 18. člena Zakona o obveznih zavarovanjih v prometu (v nadaljevanju ZOZP) v delu, ki se nanaša na »zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje«, tj. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZPIZ). Zatrjuje, da je izpodbijana zakonska določba v neskladju z 2., 33. in 147. členom Ustave. Najprej ji predlagatelj očita neskladje z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), ker naj ne bi bilo jasno, ali besedna zveza »sorazmeren del prispevkov« pomeni zgolj merilo za določitev poenostavljene višine zahtevkov ZPIZ, katerega temelj je izvorno določen nekje drugje, ali pa gre za pravilo, ki pomeni izvorni zakonski temelj (podlago) te terjatve. Prav tako naj ne bi bila jasna narava terjatve, in sicer, ali gre za javno dajatev ali za odškodninsko izravnavo. Ker njene narave ni mogoče ugotoviti z uveljavljenimi metodami razlage, tudi ni mogoče razmejiti primerov, ko je zavarovalnica zavezana plačati, ZPIZ pa upravičen do plačila. Za konkretni primer pa naj bi to pomenilo, da izpodbijane določbe ni mogoče omejiti tako, da je njena uporaba izključena za primer smrti zavarovanke ZPIZ. Priznavanje upravičenja ZPIZ tudi do plačila neplačanih prispevkov naj ne bi zasledovalo cilja nadomestitve njegove škode, temveč služi le splošnemu izboljšanju finančnega položaja ZPIZ oziroma zagotavljanju dodatnega vira financiranja. Takšno nesorazmerje po prepričanju predlagatelja prav tako krši 2. člen Ustave. Uzakonitev takšne oblike pravno priznane škode ZPIZ tako pomeni nesorazmeren poseg v položaj zavezancev, v breme katerih je takšno upravičenje naloženo. Predlagatelj meni, da je treba zahtevku iz izpodbijane zakonske določbe pripisati naravo javne dajatve, saj so tudi prispevki za pokojninsko in invalidsko zavarovanje javne dajatve. Naložitev tretji osebi (odgovornostni zavarovalnici), da povrne izpadle prispevke, naj bi tako imela učinek dodatnega davčnega bremena, ki ga morajo zavarovalnice upoštevati med riziki avtomobilskega zavarovanja. To naj bi pomenilo, da se dodatno davčno breme naloži vsem imetnikom motornih vozil. Uzakonitev takšne zakonske podlage naj bi torej pomenila kršitev načela predvidljivosti in sorazmernosti oziroma enakosti obremenitve z javnimi dajatvami in s tem kršitev 147. člena Ustave. Obremenitev končnih zavezancev pa naj bi pomenila tudi nesorazmeren poseg v njihov premoženjskopravni položaj in s tem v ustavno zavarovano pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Po mnenju predlagatelja morajo imetniki motornih vozil z višjimi premijami avtomobilskega zavarovanja zagotavljati jamstveno premoženje zavarovalnicam za kritje zahtevkov nosilcev socialnih zavarovanj, ki niso povezani z njihovimi dejanskimi stroški zaradi škodnih dogodkov iz uporabe motornih vozil. Takšna dodatna obremenitev naj ne bi mogla prestati testa sorazmernosti.

2. Državni zbor meni, da so očitki predlagatelja neutemeljeni. Izpodbijana določba je po njegovem mnenju jasna in pomensko določna, pri čemer že iz jezikovne razlage izhaja, da ne gre za posebno javno dajatev, temveč za odškodninske zahtevke, ki izvirajo iz škodnega dogodka, v katerem so udeleženi kot poškodovanci zavarovanci pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Pri tem naj bi bila pravno priznana škoda omejena po višini in po vrsti. Jezikovna struktura določbe z navezavo na pridobitev pravice do starostne pokojnine in na poškodovanca naj bi jasno kazala, da se pravno priznana škoda nanaša na škodne dogodke, pri katerih nastopi nezmožnost oziroma zmanjšana zmožnost za delo zavarovanca, kar posledično vpliva na obveznost zavoda v razmerju do zavarovanca. S tem povezani stroški se priznajo v omejeni višini, pri čemer je upravičenje zavoda subsidiarno, saj je določen vrstni red poplačil. Državni zbor meni, da je treba izpodbijano zakonsko določbo razlagati restriktivno in da ne more biti podlaga za razširitev zavarovalnega jamstva zavarovalnice iz obveznega avtomobilskega zavarovanja tudi na primere, ko ne nastanejo obveznosti zavoda v razmerju do zavarovanca, saj so zunaj jezikovnega in vsebinskega pomena določbe ter namena izpodbijane ureditve. Državni zbor opozarja, da dosedanja sodna praksa in pravna teorija zahtevek ZPIZ opredeljujeta kot odškodninski zahtevek, za katerega je jasno, da nima narave javne dajatve, zato sta tudi očitka o neskladju s 33. in 147. členom Ustave očitno neutemeljena.

3. Vlada v svojem mnenju navaja, da iz izpodbijane zakonske določbe jasno izhaja namen zakonodajalca, da se ZPIZ povrnejo stroški, ne pa da se mu omogoči, da mu zavarovalnica povrne nekaj, kar ZPIZ svojemu zavarovancu ne bi priznal. Izpodbijana določba naj bi bila jasna in določljiva, iz nje pa izhaja, da so z njo kriti odškodninski zahtevki zavodov, pri čemer je ta možnost subsidiarna, saj je prvotni namen ZOZP varstvo oškodovancev, udeležencev v prometnih nesrečah. Vlada dodaja, da v primeru smrti ne nastanejo obveznosti ZPIZ do zavarovanca, temveč do oseb, ki bi jih bil ta dolžan preživljati. Ker gre v teh primerih za socialni korektiv, so upravičenci do teh izplačil določeni z zakonom, pogoji zanje pa so določeni drugače kot za ostale zavezance. Namen tega socialnega korektiva naj bi bil zagotoviti socialno varnost nepreskrbljenih družinskih članov umrlega. Zato že iz teh razlogov ne bi bilo primerno, da se breme plačila teh dajatev prevali na vse lastnike motornih vozil.

4. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju, ki se o navedbah v njiju ni izjavil.

B.

5. Ustavno sodišče uvodoma pojasnjuje, da je prišlo v sprožilnem primeru do škodnega dogodka 19. 4. 2005. Pri presoji tako ni upošteven Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 44/14, 102/15, 23/17, 40/17, 65/17, 28/19, 75/19, 139/20 in 51/21 – v nadaljevanju ZPIZ-2), ki v drugem odstavku 193. člena izključuje omejitve povračila škode, določene v drugih zakonih, v 190.a členu pa za ZPIZ še posebej izključuje omejitve po zakonu, ki ureja obvezna zavarovanja v prometu, torej po ZOZP. Ta ureditev se je začela uporabljati 1. 1. 2016, s tožbo pa se zahtevajo povračila prejemkov, izplačanih pred uveljavitvijo te ureditve.

6. Prvi odstavek 18. člena ZOZP določa:

»Z zavarovanjem avtomobilske odgovornosti so kriti tudi odškodninski zahtevki zavodov za zdravstveno, pokojninsko in invalidsko zavarovanje za stroške zdravljenja in druge nujne stroške, nastale v skladu s predpisi o zdravstvenem zavarovanju, ter za sorazmeren del prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kar se določi v kapitaliziranem znesku glede na preostalo delovno dobo in starost poškodovanca, ki sta potrebni za pridobitev pravice do starostne pokojnine, vendar šele po poplačilu odškodninskih zahtevkov ostalih oškodovancev in do višine zavarovalne vsote.«

7. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba nejasna in nedoločna, ker ne daje jasnega odgovora na vprašanja, ki jih v zahtevi izpostavlja predlagatelj. Zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da je mogoče nedvomno ugotoviti njihovo vsebino in namen, je vsebina enega izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, tj. načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov. To pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je predpis v neskladju z Ustavo takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine (tako denimo odločba Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005, Uradni list RS, št. 68/05, in OdlUS XIV, 64).

8. Obravnavani zakonski določbi je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino vprašanj, ki jih v zadevi izpostavlja predlagatelj, kar izhaja tako iz odločitev Ustavnega sodišča¹ kot tudi iz odločitev Vrhovnega sodišča,² in sicer, da ima ZPIZ na podlagi prvega odstavka 18. člena ZOZP zahtevek za povračilo škode, ki je po vsebini in višini omejena. Gre torej za samostojni pravni naslov, pravni temelj, ki dopušča neposredno tožbo ZPIZ proti odgovornostni zavarovalnici. Pravno priznane vrste škode so določene taksativno (tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-116/09, Up-495/09)³ in v primeru ZPIZ obsegajo le prispevke za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ne pa morebiti tudi dodatka za pomoč in postrežbo,⁴ nadomestila za primer invalidnosti in celotne izplačane invalidske pokojnine⁵ ali družinske pokojnine.⁶ Hkrati pa je pravno priznana škoda omejena po višini, in sicer na sorazmerni del prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, kar se določi v kapitaliziranem znesku glede na preostalo delovno dobo in starost poškodovanega, ki sta potrebni za pridobitev pravice do starostne pokojnine.⁷ Glede pravne narave zahtevka ZPIZ po prvem odstavku 18. člena ZOZP je mogoče ugotoviti, da ZOZP v izpodbijani določbi govori o odškodninskem zahtevku,⁸ takšno je tudi stališče Ustavnega sodišča v sklepu št. U-I-116/09, Up-495/09 (8. točka obrazložitve) in v odločbi št. U-I-181/16 (30. točka obrazložitve), v katerih je izrecno zapisalo, da gre za zahtevek za povračilo škode. Tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča izhaja prevladujoče (vendar neenotno stališče⁹), da gre za odškodninski zahtevek.^10, 11 Gre torej za civilnopravni zahtevek¹² (in s tem za aktivno stvarno legitimacijo) ZPIZ, da zahteva sorazmerni del prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, in ne za javno dajatev ali celo za davek, kot zmotno navaja predlagatelj. Namen izplačil iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja namreč ni razbremenitev odgovornosti povzročitelja škode (in njegovih zavarovalnic), zato to ne bi smelo koristiti povzročitelju škode.¹³ Zgolj zato, ker gre po vsebini za povračilo dela prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, se narava tega povračila ne more opredeliti za javnopravno dajatev.

9. Glede na to, da predlagatelj v zahtevi izpostavlja, da se ne strinja z materialnopravnimi stališči, ki jih je v sprožilnem primeru sprejelo Višje sodišče, Ustavno sodišče dodaja, da ni njegova pristojnost pojasnjevati, kako naj predlagatelj razlaga zakon v konkretnem primeru.¹⁴ Ustavno sodišče dodaja še, da je seznanjeno z neenotno sodno prakso nižjih sodišč glede v reviziji obravnavanega pravnega vprašanja.¹⁵ Vendar tudi poenotenje sodne prakse ni naloga Ustavnega sodišča, temveč Vrhovnega sodišča (109. člen Zakona o sodiščih, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09, 33/11, 63/13, 17/15 in 104/20 – ZS). Različne razlage so lahko sestavni del presoje zakona pred Ustavnim sodiščem le, če je treba iz pravnega reda izločiti njegovo neustavno razlago,¹⁶ česar pa predlagatelj niti ne zatrjuje.

10. Predlagatelj očita izpodbijani določbi tudi neskladje z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Vendar pa iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vselej vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.¹⁷ Predlagatelj pa ne pojasni, v katero človekovo pravico naj bi izpodbijana določba posegala, saj navaja le, da naj bi izpodbijana ureditev pomenila »nesorazmeren poseg v položaj zavezancev, v breme katerih je takšno upravičenje naloženo«.

11. Predlagatelj izpodbijani ureditvi očita še neskladje s 33. in 147. členom Ustave. Njegova utemeljitev zatrjevanih neskladij temelji na napačni predpostavki, da gre v obravnavanem primeru zahtevka ZPIZ iz prvega odstavka 18. člena ZOZP za javno dajatev, kar je Ustavno sodišče zavrnilo kot napačno stališče. Glede na to je očitek o neskladju s 33. in 147. členom Ustave očitno neutemeljen.

12. Glede na vse navedeno prvi odstavek 18. člena ZOZP v delu, ki se nanaša na zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, ni v neskladju z Ustavo.

C.

13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – ZUstS) in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Pri odločanju je bil izločen sodnik dr. Marijan Pavčnik. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Accetto, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.

Dr. Rajko Knez
predsednik

________________

¹    Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-116/09, Up-495/09 z dne 20. 5. 2010 in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/16 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 13).

²  Sodbe Vrhovnega sodišča št. III Ips 73/2014 z dne 11. 11. 2014, št. III Ips 125/2014 z dne 19. 1. 2016, št. III Ips 33/2017 z dne 25. 7. 2017, št. III Ips 61/2017, št. III Ips 63/2017, št. III Ips 65/2017 in št. III Ips 69/2017, vse z dne 28. 11. 2017, št. III Ips 65/2018 z dne 19. 2. 2019.

³  To ne pomeni, da se sodišču ni treba ukvarjati z vprašanjem, ali je v posamičnem primeru pri ZPIZ z vidika obligacijskega prava nastalo prikrajšanje zaradi škodnega dogodka.

⁴  Sodba Vrhovnega sodišča št. III Ips 125/2014.

⁵  Sodbe Vrhovnega sodišča št. III Ips 73/2014, št. III Ips 33/2017, št. III Ips 61/2017, št. III Ips 63/2017.

⁶  Sodba Vrhovnega sodišča št. III Ips 65/2017.

⁷  Navedena stališča so enotno potrjena tudi v pravni teoriji. Glej zlasti S. Cigoj, Avtomobilist, Odškodninska odgovornost in zavarovanje odgovornosti, ČZ Uradni list SRS, Ljubljana 1982, str. 391 in nasl., G. Ristin, Zakon o obveznih zavarovanjih v prometu s komentarjem, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1995, str. 111 in nasl., G. Ristin, T. Korbar in S. Simoniti, Zakon o obveznih zavarovanjih v prometu (ZOZP) s komentarjem, Slovensko zavarovalno združenje, Ljubljana 2008, str. 122 in nasl., ter D. Možina in S. Lipužič, Subrogacijski zahtevki nosilcev socialnih zavarovanj proti zavarovalnici pri obveznem zavarovanju avtomobilske odgovornosti, Delavci in delodajalci, l. 14 (2014), št. 4, str. 379 in nasl.

⁸  Enako poimenovanje je uporabljeno v Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZPIZ-1 (271. in 273. člen), ZPIZ-2 (190. in 193. člen) in Zakonu o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Uradni list RS, št. 72/06 – uradno prečiščeno besedilo, 91/07, 76/08, 87/11, 91/13, 36/19 in 51/21 – ZZVZZ (86. člen).

⁹  Tudi stališča pravne teorije niso enotna, saj govorijo o odškodninskem (tako G. Ristin, nav. delo, str. 113; G. Ristin, T. Korbar, S. Simoniti, nav. delo, str. 122), regresnem (tako S. Cigoj, nav. delo, str. 334 ter 391 in nasl.) oziroma povračilnem (subrogacijskem) zahtevku (tako D. Možina in S. Lipužič, nav. delo, str. 391, in B. Savšek, Subrogacijska ali regresna narava povračilnih zahtevkov, Pravnik, l. 73 (2018), št. 3–4, str. 221). O subrogacijskem zahtevku govori tudi drugi odstavek 18. člena ZOZP, ko gre za zahtevek zavarovalnic za izplačane stroške iz dodatnega zdravstvenega zavarovanja.

¹⁰  Denimo sodbi Vrhovnega sodišča št. III Ips 125/2014 in št. III Ips 33/2017, drugače v sklepu št. III Ips 109/2009 z dne 12. 9. 2013 in sodbi št. III Ips 73/2014, ko Vrhovno sodišče govori o regresnem zahtevku.

¹¹ V primerjalnem pravu (npr. v nemški ureditvi se govori o regresni pravici – Regressrecht, glej H. Kater, v: Kasseler Kommentar zum Sozialversicherungsrecht, 2002, § 116 SGB X, robna št. 2, str. 4) in (uslužbenskem) pravu Evropske unije (glej sodbo Sodišča Evropske unije v zadevi Clinique La Ramée in Wintherthur, C-397/02, zlasti 15., 17. in 18. točko obrazložitve) se govori o regresu oziroma o subrogaciji in ne o odškodninskem zahtevku.

¹² To stališče je potrjeno tudi v primerjalnem pravu, glej H. Kater, nav. delo, robna št. 3, str. 4.

¹³ H. Kater, nav. delo, robna št. 7, str. 4.

¹⁴ Primerjaj npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-216/09 z dne 5. 11. 2009, odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10), sklep Ustavnega sodišča št. U-I-96/10 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 40/10) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-209/09, U-I-210/09 z dne 19. 5. 2011.

¹⁵ Glej zlasti sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2087/2018 z dne 8. 5. 2019, po kateri so prispevki, ki jih je ZPIZ upravičen terjati na podlagi prvega odstavka 18. člena ZOZP, vsi prispevki, ki bi jih zavarovanec, ki je že dopolnil določeno dobo, plačeval, če ne bi bilo škodnega dogodka, od dneva smrti, ko jih ni več plačeval, do dneva, ko bi zaradi dopolnitve predpisane starosti in delovne dobe pridobil pravico do starostne pokojnine. Drugačno stališče je bilo sprejeto v sprožilnem revizijskem primeru, tj. v sodbi Višjega sodišča v Ljubljani št. I Cpg 609/2017 z dne 19. 9. 2018, kot tudi v sodbi Višjega sodišča v Kopru št. Cpg 185/2019 z dne 16. 1. 2020, po katerih ima ZPIZ pravico zahtevati od odgovornostne zavarovalnice (iz naslova avtomobilske odgovornosti) plačilo sorazmernega dela prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v primeru, ko je kot posledica prometne nesreče pri zavarovancu nastopila nezmožnost oziroma zmanjšana zmožnost za delo, ne pa tudi v primeru, ko je zavarovanec tožene stranke s prometnim sredstvom povzročil smrt zavarovane osebe. Če zavarovanec tožeče stranke v prometni nezgodi umre, ne obstaja prav nobena možnost, da bo do izplačila starostne pokojnine v prihodnosti sploh prišlo.

¹⁶ Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-188/07 z dne 2. 4. 2009 (Uradni list RS, št. 30/09, in OdlUS XVIII, 15), 15. točka obrazložitve.

¹⁷ Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11), 32. točka obrazložitve, in v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 10. točka obrazložitve.