Številka: U-I-2/21-28
U-I-3/21-26
Datum: 20. 5. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno
ustavnosti in zakonitosti, začetih na pobudo Franca Vukajča, Radenci, in
drugih, vsi Radenci, ter na pobudo skupine občinskih svetnikov Občine Radenci s
prvopodpisanim Dejanom Berićem, Radenci, na seji 20. maja
2021
odločilo:
1. Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju
ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradno glasilo slovenskih
občin, št. 71/20) se odpravi.
2. Do drugačne ureditve se za poimenovanje sporne ulice
uporablja Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v zdraviliškem kraju
Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava, Ljutomer in Murska
Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, Uradno glasilo slovenskih občin,
št. 28/20, 41/20, 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročila uveljavitev
predpisa iz prve točke izreka te odločbe.
Obrazložitev
A.
1. Pobudniki
Franc Vukajč, Marta Vukajč, Stanislav Toplak, Leon Klemenčič in Primož Mauko so
stanovalci ulice (v nadaljevanju pobudniki stanovalci), ki se je pred
sprejetjem Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o imenovanju ulic, trgov
in naselij v zdraviliškem kraju Radenci (v nadaljevanju Odlok) imenovala Titova
cesta, po njegovi uveljavitvi pa Cesta osamosvojitve Slovenije (v nadaljevanju
sporna ulica). Odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju s tretjim in
četrtim odstavkom 21. člena Zakona o določanju območij ter o imenovanju in
označevanju naselij, ulic in stavb (Uradni list RS, št. 25/08 – v nadaljevanju ZDOIONUS),
ker župan ni ustrezno objavil predloga za začetek postopka preimenovanja ulice
ter o predlogu niso bili obveščeni. Obvestilo o posvetovanju naj bi bilo
objavljeno na spletni strani Občine Radenci (v nadaljevanju Občina) in na
spletni strani spletnega portala MojaObčina.si. Pobudniki stanovalci
zatrjujejo, da gre za isti medij, saj je mogoče ob novici na spletni strani
Občine najti zgolj povezavo, ki posameznika preusmeri na spletno stran
MojaObčina.si. Menijo, da je zakonodajalec z uporabo pojmov "objave v vsaj
enem javnem mediju" imel v mislih tiskani medij, saj drugače določene
skupine prebivalstva (npr. starejši) ne bi bile ustrezno obveščene o začetku
postopka. Pobudniki stanovalci navajajo še, da bi bilo najprimernejše, da bi
župan vse stanovalce ulice pisno obvestil o predlogu za začetek postopka za
njeno preimenovanje. Opozarjajo še, da je bil v času objave predloga razpisan
tudi posvetovalni referendum o spremembi imena ulice ter da sočasnost sprejetja
obeh oblastnih aktov kaže na namen zavajanja občanov, ki so menili, da jim ni
treba podati mnenj in pripomb na predlagano spremembo, ker bodo o njej
glasovali na referendumu.
2. Odloku očitajo tudi, da je bil
sprejet v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena Zakona o lokalni samoupravi
(Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in
30/18 – nadaljevanju ZLS). Pobudniki stanovalci navajajo, da so takoj, ko so iz
spletnih medijev izvedeli za sprejetje Odloka, dne 31. 12.
2020 po elektronski pošti poslali obvestilo županu in občinskemu svetu, da bodo
vložili pobudo za razpis naknadnega referenduma o splošnem aktu občine. Menijo,
da bi moral župan iz tega razloga zadržati izvrševanje Odloka, vendar tega ni
storil. Ravno nasprotno, župan naj bi že 31. 12. 2020, še pred uveljavitvijo
Odloka, nameščal nove cestne oznake v sporni ulici.
3. Pobudniki Dejan Berić, Norma Bale,
Toni Žitek, Drago Kocbek so člani občinskega sveta Občine (v nadaljevanju
pobudniki svetniki). Odloku očitajo, da je bil sprejet v neskladju s prvim odstavkom
17. člena in tretjim odstavkom 21. člena ZDOIONUS. Navajajo, da niso bili
seznanjeni s pobudo o ponovnem preimenovanju ulice in z rezultati predhodnega
posvetovalnega postopka ter se zato do predloga za preimenovanje niso mogli
opredeliti. Menijo, da jim je bila zato kršena pravica do sodelovanja pri
sprejemanju splošnega akta občine. Pobudniki svetniki opozarjajo, da je župan
podal predlog za preimenovanje ulice v času, ko je bil še vedno razpisan
posvetovalni referendum. Zato menijo, da so bili vsi upravičenci do sodelovanja
v predhodnem postopku trdno prepričani, da je preimenovanje ulice v mirovanju
oziroma da je obvestilo o posvetovalnem postopku povezano z referendumom.
4. Pobudniki svetniki Odloku očitajo
tudi, da je bil sprejet v neskladju s 70. in 77. členom Poslovnika Občinskega
sveta Občine Radenci (Uradno glasilo slovenskih občin, št. 6/15, 32/16, 11/20
in 62/20 – v nadaljevanju Poslovnik). Navajajo, da bi morali predlog
izpodbijanega odloka v skladu s 70. členom Poslovnika prejeti deset dni pred
njegovo obravnavo, v obravnavanem primeru pa so gradivo prejeli neposredno pred
sejo. Menijo, da je bil Odlok v nasprotju s 77. členom Poslovnika sprejet po
skrajšanem postopku, saj ne gre za manj zahtevne spremembe in dopolnitve.
Pobudniki svetniki Odloku očitajo tudi, da je bil sprejet v nasprotju z 78.
členom Poslovnika, 84. členom Statuta Občine Radenci (Uradno glasilo slovenskih
občin, št. 2/11 in 67/15) in 90. členom Ustave. Odlok naj bi vseboval določilo,
da prične veljati naslednji dan po objavi, župan pa naj ne bi upošteval
pravila, da predpisi praviloma začnejo veljati petnajst dni po njihovem
sprejetju. Župan naj bi zato neupravičeno posegel v pravico do referenduma.
5. Obe pobudi sta bili posredovani v
odgovor Občini.1 Občina zavrača očitke pobudnikov2 kot očitno
neutemeljene ter zatrjuje, da je bil postopek preimenovanja ulice izpeljan v
skladu z veljavno zakonodajo. Pojasnjuje, da je bila glede preimenovanja ulice
najprej predvidena izvedba posvetovalnega referenduma 25. 10. 2020, ki pa je bila zaradi slabe
epidemiološke situacije najprej preložena, kasneje pa preklicana na isti seji,
kot je bil sprejet Odlok. Občina zatrjuje, da je bil javni poziv k predhodnemu
posvetovanju za preimenovanje objavljen na spletni strani Občine, v javnem mediju
MojaObcina.si ter je bil dostopen tudi v prostorih Občine. Predlog naj bi bil
oblikovan v skladu z ZDOIONUS, udeleženci pa so imeli možnost podajanja
predlogov od 16. 9. 2020 do 2. 10. 2020.
6. Občina zavrača očitke pobudnikov o
neustrezno izpeljanem predhodnem posvetovalnem postopku. Navaja, da pobudniki
stanovalci izjemno skrbno in vestno spremljajo vse objave Občine ter so bili
zato gotovo obveščeni tudi o začetku tega postopka. Zavrača očitek, da naj bi
16. člen ZDOIONUS zahteval objavo predloga za spremembo ulice tudi v tiskanem
mediju in da bi Občina morala obvestila o spremembi imena ulice poslati vsem prebivalcem ulice.
Navaja, da bi morali biti tudi pobudniki svetniki seznanjeni z začetkom
postopka, če pa niso bili, je to odraz malomarnega opravljanja njihove
funkcije. Občina zatrjuje še, da je bila zaradi predhodnih postopkov, povezanih
s spremembo imena ulice, seznanjena s stališči pobudnikov. Pojasnjuje, da se do
predlogov udeležencev ni bila dolžna opredeliti, ker nihče ni oddal nobenega.
Poudarja še, da postopek predhodnega posvetovanja, kot ga določa ZDOIONUS,
zanjo nima obvezujoče narave, saj lahko občina, neodvisno od podanih predlogov,
na koncu sprejme odločitev po lastni presoji. Glede izpeljave seje 29. 12. 2020 Občina navaja, da je bil Odlok
sprejet po skrajšanem postopku na podlagi 77. člena Poslovnika, ker je šlo za
manj zahtevno spremembo predpisa. Župan naj bi predlagal razširitev dnevnega
reda na seji občinskega sveta, čemur ni nasprotoval noben občinski svetnik.
Prav tako naj svetniki ne bi zahtevali prekinitve seje za seznanitev z novim
gradivom in noben svetnik ni predlagal obravnave Odloka po rednem postopku.
7. Občina zavrača očitek pobudnikov,
da naj župan ne bi želel zadržati izvrševanja Odloka kljub vloženi pobudi za
razpis lokalnega referenduma. V vlogi z dne 13. 1.
2021 navaja, da ji je pobudnik Franc Vukajč 31. 12.
2020 posredoval dopis, v katerem je izrazil le namero po vložitvi pobude za
razpis referenduma, ni pa vložil pobude za razpis. Navaja, da iz tretjega
odstavka 46. člena ZLS izhaja, da lahko zgolj vložena pobuda zadrži objavo
splošnega akta, ne pa le napoved njene vložitve. V vlogi z dne 18. 1. 2021 pa Občina navaja, da je pobudnik Franc
Vukajč 6. 1. 2021 vložil pobudo, podprto
z ustreznim številom podpisov volivcev za razpis referenduma. Občina meni, da
veljavna zakonodaja ne določa obveznosti uveljavitve vsakega predpisa v roku
petnajstih dni od njegove objave. Zavrača tudi očitek pobudnikov stanovalcev,
da naj bi bila menjava uličnih napisov izvedena nezakonito, saj naj bi se
izvedla v času veljavnosti Odloka – naslednji dan po njegovi objavi.
8. Občina meni, da tudi če bi se
očitane kršitve pri sprejemanju Odloka zgodile, to še ne pomeni, da je predpis
protiustaven, saj je treba tehtati med odpravo protiustavnega stanja,
poimenovanjem ulice s Titovo cesto, in med domnevnimi kršitvami. Navaja, da je
ime Titova cesta protiustavno in nezakonito ter ga je treba spremeniti,
morebitne nepravilnosti v postopku sprejemanja Odloka pa so v primerjavi s tem
tako majhnega pomena, da ne morejo pretehtati. Občina zato meni, da se
pobudniki ne morejo sklicevati na kršitev človekovih pravic v postopku
sprejemanja Odloka, saj bi njegova razveljavitev ohranjala protiustavno stanje.
Pri tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-109/10 z dne 26. 9. 2011 (Uradni list RS, št. 78/11, in OdlUS
XIX, 26), iz katere naj bi izhajalo, da je poimenovanje ulice z nazivom Titova
cesta protiustavno. Občina meni, da dejstvo, da se sporna ulica v obravnavani
zadevi že od leta 1979 imenuje Titova cesta, ne pomeni posebne razlikovalne
okoliščine glede na navedeno odločbo. Navaja, da gre tudi v tem primeru za
simbolen odmik od nekdanjega jugoslovanskega komunističnega režima oziroma za
gesto njegovega neodobravanja, enako kot v primeru, če se občina odloči ulico
na novo poimenovati po Josipu Brozu Titu. Pri tem opozarja tudi na Resolucijo
Evropskega parlamenta z dne 2. aprila
2009 o evropski zavesti in totalitarizmu (UL C 137 E, 27. 5. 2010) in na Temeljno ustavno listino o
samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I
in 19/91 – popr.).
9. Občina meni, da je s spremembo
imena ulice izpolnila mednarodnopravne obveznosti Republike Slovenije, ki
urejajo tudi področje "tranzicijske pravičnosti". Pri tem obsežno
opisuje dogajanje, povezano s prekopom generala Francisca Franca v Kraljevini
Španiji. Opozarja tudi na ustavnosodno presojo aktivne legitimacije pri presoji
ustavnosti odlokov o preimenovanju ulic v Zvezni republiki Nemčiji. Ustavnemu
sodišču predlaga, naj postavi vprašanje za predhodno odločanje Sodišču Evropske
unije (v nadaljevanju Sodišče EU), ali je v skladu z določbo 1. člena Listine
Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016) ter 2. členom
Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), če država
članica dovoli poimenovanje ulice po osebi, za katero obstaja splošno družbeno
soglasje, da je v času njene vladavine prišlo do množičnega kršenja človekovih
pravic.
10. Odgovora Občine sta bila
posredovana pobudnikom, ki zavračajo navedbe Občine.3 Navajajo, da naj
bi imela spletna stran Občine in spletna stran portala MojaObčina.si skupen
arhiv, kar naj bi dokazovalo, da gre za en medij. Opozarjajo še, da je župan
kršil pravico do petnajstdnevnega roka, v katerem so imeli pravico zbrati
ustrezno število podpisov volivcev za razpis referenduma. Župan naj bi jim
omogočil le rok, dolg štiriindvajset ur. Pobudniki poudarjajo, da so sami
zbrali ustrezno število podpisov za pobudo v roku štirih dni, še prej pa so
županu posredovali obvestilo o tem, da bodo vložili pobudo, a je on kljub temu
že dan pred uveljavitvijo Odloka zamenjal table z imenom ulice.
11. Občina
je na Ustavno sodišče vložila dodatno vlogo 19. 3. 2021. V njej zavrača
očitek pobudnikov, da je sprejela Odlok z veljavnostjo naslednji dan po objavi
z namenom kršitve pravice do referenduma. Navaja, da gre za predpis, ki je bil
sprejet po skrajšanem postopku, saj je šlo za "enostavno" spremembo
imena ulice. Zato naj bi bil za njegovo uveljavitev sprejet tudi kratek
vakacijski rok. Občina meni, da lahko vsaka občina samostojno odloča o dolžini
tega roka glede na naravo predpisa, ki ga sprejema. Če se občina odloči za
krajši rok, naj bi se s tem ustrezno skrajšal tudi rok za vložitev pobude za razpis
referenduma. Občina navaja, da ji sprejetje predpisov s krajšim vakacijskim
rokom od petnajstih dni omogočata 66. člen ZLS in 78. člen Poslovnika. Meni, da
je krajšanje vakacijskega roka v skladu z načelom sorazmernosti in enakega
varstva pravic, saj referendum ni namenjen vsem vprašanjem, prav tako pa se ne
sme uporabiti za blokado sprejemanja predpisov v občini. Župan naj tudi ne bi
imel pristojnosti, da bi zgolj na podlagi pisne namere o vložitvi pobude
zadržal objavo že sprejetega predpisa. Občina meni, da bi moral pobudnik Franc
Vukajč vložiti pobudo takoj, ne pa da je čakal pet dni ter jo vložil šele 5. 1. 2021. Ker naj bi pobudo za razpis
referenduma vložil po uveljavitvi Odloka, je bila ta vložena prepozno, saj
referendum zoper veljavni občinski predpis v skladu z ZLS ni dovoljen.
12. Občina pojasnjuje, da je zato
župan zavrnil pobudo Franca Vukajča, Upravno sodišče pa je v sodbi št. II U
20/2021 z dne 17. 2. 2021 odločilo, da je
bila pobuda vložena pravočasno. Župan naj bi sledil sodbi ter je določil način
zbiranja podpisov in rok za zbiranje podpisov v podporo zahtevi za razpis
referenduma. Občina opozarja, da je nastal pravno nevzdržen položaj, saj mora
župan spoštovati sodbo sodišča, hkrati pa referendum o že uveljavljenem
občinskem predpisu ni dovoljen. Občina Ustavno sodišče poziva, naj se v
obrazložitvi obravnavane zadeve opredeli tudi do opisanega položaja.
13. Vloga
Občine z dne 19. 3. 2021 ni bila
posredovana v odgovor pobudnikom, ker ne vsebuje vsebinsko novih argumentov, do
katerih se pobudniki ne bi imeli možnosti opredeliti že v prvotnem odgovoru
Občine.
14. Ustavno sodišče je s sklepom št.
U-I-2/21, U-I-3/21 z dne 21. 1. 2021
(Uradni list RS, št. 10/21, in Uradno glasilo slovenskih občin, št. 4/21)
izvrševanje Odloka zadržalo.
B. – I.
15. Po
drugem odstavku 162. člena Ustave lahko vsakdo da pobudo za začetek postopka za
oceno ustavnosti in zakonitosti predpisa, če izkaže svoj pravni interes. Ta je
v skladu z drugim odstavkom 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list
RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju
ZUstS) podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih
pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove
pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
16. Po tretjem odstavku 21. člena
ZUstS je Ustavno sodišče pristojno tudi za oceno ustavnosti in zakonitosti
postopka, po katerem je bil predpis lokalne skupnosti sprejet. Pravni interes za izpodbijanje predpisa z vidika ocene
ustavnosti in zakonitosti postopka njegovega sprejemanja izkazuje tisti, ki
zatrjuje, da je bila v postopku sprejemanja tega predpisa kršena kakšna njegova
pravica.4 Ustavno sodišče pa pravni interes za izpodbijanje občinskih
predpisov priznava tudi občinskim svetnikom, če zatrjujejo, da so bili sprejeti
po nezakonitem postopku.5
17. Pobudniki stanovalci zatrjujejo,
da niso bili seznanjeni s predlogom za ponovno preimenovanje sporne ulice ter
da je bil Odlok sprejet v neskladju s tretjim in četrtim odstavkom 21. člena
ZDOIONUS. Navajajo, da jim je bila kršena "pravica do petnajstdnevnega
roka", v katerem so imeli pravico zbrati ustrezno število podpisov
volivcev za razpis referenduma, ter da je bil Odlok zato sprejet v neskladju s
tretjim odstavkom 46. člena ZLS. Pobudniki stanovalci zato izkazujejo pravni
interes za presojo ustavnosti in zakonitosti sprejemanja Odloka.
18. Pobudniki svetniki zatrjujejo
sprejetje Odloka v nasprotju s prvim odstavkom 17. člena in tretjim odstavkom
21. člena ZDOIONUS ter navajajo, da niso bili seznanjeni s predlogom za
preimenovanje ulice in z rezultati predhodnega posvetovalnega postopka ter da
jim je bila zato kršena pravica do sodelovanja pri sprejemanju Odloka. Postopek
njegovega sprejemanja naj bi bil v neskladju tudi s pravico do referenduma iz
90. člena Ustave. Zato tudi pobudniki svetniki izkazujejo pravni interes za
presojo izpodbijanega odloka.
19. Ustavno sodišče je v skladu z
ustaljeno ustavnosodno presojo na podlagi tretjega odstavka 21. člena ZUstS
pristojno odločati le o vprašanju, ali so bili občinski predpisi sprejeti po
postopku, določenem z Ustavo in zakoni, ne pa o tem, ali so bili ti akti
sprejeti po postopku, ki ga urejajo predpisi lokalnih skupnosti.6 Ustavno sodišče
zato ni presojalo očitkov pobudnikov, ali je bil Odlok sprejet v neskladju s
Poslovnikom in Statutom Občine.
20. Ustavno sodišče je pobudi za
začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanega odloka
sprejelo in nadaljevalo odločanje o stvari sami, ker so bili izpolnjeni pogoji
iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS.
B. – II.
21. Na
podlagi tretjega odstavka 153. člena Ustave morajo biti podzakonski predpisi in
drugi splošni akti v skladu z Ustavo in zakoni. Gre za načelo zakonitosti
delovanja občine na področju njenega normativnega delovanja, ki pomeni, da
občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakoni.7 Zahteva po
skladnosti občinskih predpisov zajema tako materialno kot tudi formalno
skladnost z zakonom. Materialna skladnost vsebuje zahtevo, da občina pravnih
razmerij po vsebini ne ureja na način, da bi bila v nasprotju z zakonom.8 Formalna
skladnost občinskega predpisa pa vsebuje zahtevo, da je občinski predpis
sprejet v skladu z zakonsko predvidenim postopkom.9 Oblika oziroma
postopek sprejemanja splošnih normativnih aktov prispeva, da je nastajanje
pravnih pravil demokratično in legitimno, da tako nastala pravila predvidljivo
in enako obravnavajo pravne subjekte. Kršitev postopkovnih pravil lahko
povzroči, da je splošni akt v tolikšni meri pravno nepravilen, da ga je treba
razveljaviti ali odpraviti.10
22. Pri presoji postopka sprejemanja
občinskih predpisov je pomembna tudi pravica do sodelovanja pri upravljanju
javnih zadev iz 44. člena Ustave. Ta določa, da ima vsak državljan pravico, da
v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri
upravljanju javnih zadev. Gre za splošno ustavno pravico, katere bistvena
značilnost je, da vsem državljanom zagotavlja možnost sodelovanja pri
upravljanju javnih zadev. Najbolj neposredno se izvaja na ravni lokalnih
skupnosti in z referendumskim odločanjem ter zakonsko iniciativo, bolj posredno
pa z volitvami. Pravica nima samostojne zakonske ureditve, temveč se uresničuje
v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum in ljudsko
iniciativo ter volitve.11
23. Pravica do sodelovanja pri
upravljanju javnih zadev je konkretizirana v ZLS, ki ureja načine odločanja
občanov o lokalnih javnih zadevah. Zakon ureja posredno odločanje občanov po
voljenih predstavnikih lokalnih skupnosti (občinskih svetnikih) v občinskem
svetu ter neposredno odločanje na zborih občanov, z referendumom in na podlagi
ljudske iniciative (drugi in tretji odstavek 11. člena ter 44. člen ZLS).
Običajno se postopek sprejemanja splošnih aktov občine začne s predlogom župana
občinskemu svetu (tretji odstavek 33. člena ZLS). Za sprejemanje določenih
občinskih predpisov pa je zakonodajalec predvidel tudi predhodne postopke, ki
vplivajo na pripravo predloga predpisa, ki je predložen v odločanje občinskemu
svetu.
24. Postopek za preimenovanje ulice se
začne s predhodnim posvetovalnim postopkom z osebami z območja, na katero se
spremembe nanašajo, o ustreznosti predlaganega imena ulice (prvi odstavek 3.
člena in tretji odstavek 21. člena ZDOIONUS). Gre za osebe, ki so polnoletne in
imajo na območju, na katero se spremembe nanašajo, prijavljeno stalno ali
začasno prebivališče, ter pravne osebe zasebnega in javnega prava, ki imajo na
tem območju sedež, tj. udeležene osebe (drugi odstavek 3. člena ZDOIONUS).
Postopek se začne na predlog, ki ga lahko podajo župan, član občinskega sveta,
občinski svet ali odbor krajevne vaške ali četrtne skupnosti in udeležene osebe
ter se vloži pri občinskem svetu (drugi in tretji odstavek 12. člena ZDOIONUS).
Predhodno posvetovanje se začne z objavo predloga na spletnih straneh občine in
vsaj v enem javnem mediju na območju občine. Hkrati z objavo predloga župan
objavi tudi poziv k predhodnemu posvetovanju z navedbo načina in roka, v
katerem se lahko vložijo mnenja, predlogi in pripombe k predlogu (tretji in
četrti odstavek 16. člena ZDOIONUS). Posvetovanje mora trajati najmanj petnajst
dni (prvi odstavek 16. člena ZDOIONUS).
25. Temu sledi obravnava v občinskem
svetu. Ta mora pred sprejetjem odloka, s katerim se bo preimenovanje ulice
izvedlo, obravnavati mnenja, predloge in pripombe, dane na predhodnem
posvetovanju, in se do njih opredeliti ter o svojih stališčih obvestiti javnost
na spletnih straneh občine (prvi odstavek 17. člena ZDOIONUS). Sledi obravnava
predloga predpisa, ki vsebuje predlog spremembe imena ulice, po postopku,
predvidenem za sprejemanje občinskih predpisov in drugih aktov občine.12 Seje občinskega
sveta sklicuje in vodi župan
(prva poved drugega odstavka 35. člena ZLS).13 Župan sklicuje
seje občinskega sveta v skladu z določbami statuta občine in poslovnika
občinskega sveta, mora pa jih sklicati najmanj štirikrat letno (prva poved
tretjega odstavka 35. člena ZLS).14 Občinski svet lahko veljavno
sklepa, če je na seji navzoča večina članov občinskega sveta, odločitve pa
sprejema z večino opredeljenih glasov navzočih članov (prvi odstavek 35. člena
ZLS). Podrobneje je postopek sprejemanja občinskih predpisov urejen s
poslovnikom, ki ga občinski svet sprejema z dvotretjinsko večino navzočih
članov (prvi odstavek 36. člena ZLS). V statutu občine se določi način
zagotavljanja javnosti dela organov občine (drugi odstavek 36. člena ZLS).
26. Ko je v občinskem svetu predpis
sprejet, je njegova uveljavitev lahko podvržena odločitvi občanov na naknadnem
referendumu o splošnem aktu občine. Občani na referendumu odločajo o
vprašanjih, ki so vsebina splošnih aktov občine, razen o proračunu in
zaključnem računu občine ter o splošnih aktih, s katerimi se v skladu z zakonom
predpisujejo občinski davki in druge dajatve. Referendum se opravi kot naknadni
referendum, na katerem občani potrdijo ali zavrnejo sprejeti splošni akt občine
ali njegove posamezne določbe (prvi odstavek 46. člena ZLS).15 Po opravljenem
referendumu mora župan splošni akt, če je bil na referendumu potrjen, objaviti
skupaj z objavo izida referenduma, oziroma ga ne sme objaviti, če je bil na
referendumu zavrnjen. Odločitev volivcev na referendumu zavezuje občinski svet
do konca njegovega mandata (četrti odstavek 46. člena ZLS).16 Iz navedenega
izhaja, da lahko normativno funkcijo občine izvršujejo tudi občani ter je
referendumski postopek del postopka sprejemanja splošnega akta občine v širšem
smislu.17
27. Ustavno sodišče je v odločbi št.
U-I-5/19 sprejelo stališče, da je naknadni referendum o splošnem aktu občine
temeljna in najpomembnejša oblika neposrednega odločanja občanov v lokalni
skupnosti (12. točka obrazložitve).18, 19 Pojasnilo je, da
je zadržanje objave splošnega akta občine pomembna pravna posledica vložene
zahteve oziroma pobude za naknadni referendum. Le s tem, da se prepreči objava
predpisa do dokončanja postopka z referendumom in da se posledično prepreči
tudi njegova uveljavitev, se lahko zagotovi učinkovitost naknadnega lokalnega
referenduma kot oblike neposrednega odločanja volivcev o potrditvi ali
zavrnitvi občinskega predpisa. Pri naknadnem referendumu volivci namreč
odločajo o splošnem aktu, ki ga je sprejel občinski svet, za njegovo
uveljavitev pa so potrebni še razglasitev, objava in potek vakacijskega roka.
Naknadni referendum bi izgubil svoj smisel, če bi bil pred njegovo izvedbo
občinski predpis že uveljavljen (13. točka obrazložitve navedene odločbe).
28. Referendum izgubi svoj smisel
tudi, če občinski organi onemogočijo že sam začetek referendumskega postopka s
prehitro razglasitvijo in objavo predpisa. Referendum lahko občinski svet
razpiše na predlog župana ali člana občinskega sveta, mora pa ga razpisati, če
to zahteva najmanj pet odstotkov volivcev v občini in če tako določa zakon ali
statut občine (drugi odstavek 46. člena ZLS). Predlog za razpis referenduma je
treba vložiti oziroma občinski svet pisno seznaniti s pobudo volivcem za
vložitev zahteve za razpis referenduma v petnajstih dneh po sprejetju splošnega
akta. Če je vložen predlog za razpis referenduma ali je dana pobuda volivcem za
vložitev zahteve za razpis referenduma, župan zadrži objavo splošnega akta do
odločitve o predlogu ali pobudi oziroma do odločitve na referendumu (tretji
odstavek 46. člena ZLS).
29. Občina glede začetka
referendumskega postopka zagovarja stališče, da lahko vsaka občina samostojno
odloča o dolžini roka za vložitev pobude oziroma vakacijskega roka sprejetega
predpisa. Meni, da je krajšanje roka še toliko bolj utemeljeno, če je predpis
sprejet po skrajšanem postopku oziroma če gre za vsebinsko manj pomembno
spremembo, kot je to v obravnavani zadevi. Navaja, da župan nima pristojnosti,
da bi zgolj na podlagi pisnega obvestila o nameri vložitve pobude zadržal
začasno objavo že sprejetega predpisa, ter da bi moral pobudnik Franc Vukajč
pobudo vložiti takoj, ne pa da je z njeno vložitvijo čakal pet dni od sprejetja
Odloka.
30. Stališče Občine je neutemeljeno.
Petnajstdnevnega roka iz tretjega odstavka 46. člena ZLS ni mogoče enačiti z
zakonsko zahtevo po zadržanju objave predpisa zaradi podanega predloga oziroma
vložene pobude za razpis referenduma oziroma z rokom, predvidenim za
uveljavitev predpisa (vacatio legis). Navedeni rok je samostojna faza
postopka za sprejetje splošnega akta občine v širšem smislu, ki traja od
sprejetja podzakonskega predpisa v občinskem svetu do izteka petnajstih dni.
Gre za časovno obdobje med sprejetjem predpisa ter njegovo razglasitvijo in
objavo. Zakonodajalec je z določitvijo tega roka predlagateljem oziroma
pobudnikom referenduma omogočil, da se seznanijo s sprejetim predpisom in
sprejmejo odločitev, ali bodo predlagali razpis referenduma oziroma podali
pobudo za vložitev zahteve za razpis referenduma. Če gre za pobudo volivcem za
vložitev zahteve za razpis referenduma, pa je rok namenjen tudi zbiranju
ustreznega števila podpisov v podporo pobudi, če tako zahteva statut posamezne
občine.20
31. Zakonodajalec pri tem ni predvidel
možnosti poseganja lokalnih oblastnih organov v dolžino trajanja roka.
Aktivnost lokalnih oblasti je predvidel šele po njegovem poteku, ko ima župan
dolžnost, da bodisi zadrži objavo predpisa (če je vložen predlog za razpis
referenduma ali je dana pobuda volivcem za vložitev zahteve za njegov razpis),
bodisi predpis razglasi in objavi v uradnem glasilu občine. Iz tega izhaja
jasen namen zakonodajalca, ki je ravno nasproten od stališča Občine – lokalnim
oblastem prepovedati kakršnokoli nadaljnjo aktivnost, povezano z uveljavitvijo sprejetega predpisa, dokler se
rok ne izteče. Zato je ravnanje župana, ki sprejeti predpis razglasi in objavi
pred potekom tega roka, samovoljno in arbitrarno dejanje oblastnega organa, ki
občanom onemogoča neposredno sodelovanje pri upravljanju lokalnih javnih zadev.
Občinski predpis, ki je uveljavljen na takšen način, pa je sprejet po
protiustavnem in nezakonitem postopku.
32. V
obravnavani zadevi je bil Odlok sprejet 29. 12.
2020. V Uradnem glasilu slovenskih občin je bil razglašen in objavljen 31. 12. 2020, veljati pa je začel 1. 1. 2021. Iz navedenega jasno izhaja, da ga je
župan razglasil in objavil pred potekom petnajstdnevnega roka od njegovega
sprejetja. S tem je župan občanom in občinskim svetnikom onemogočil, da bi
lahko sprožili začetek referendumskega postopka. Izpodbijani občinski predpis
je bil zato sprejet po postopku, ki je protiustaven in nezakonit. Odlok je zato
v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter posledično tudi s tretjim
odstavkom 153. členom Ustave (1. točka izreka).
33. Zavrniti je treba tudi argument občine,
da morebitne nepravilnosti v postopku sprejemanja Odloka odtehta dejstvo, da se
z njim odpravlja protiustavno stanje pri poimenovanju ulice. Ustavno sodišče je
v odločbi št. U-I-109/10 sprejelo stališče, da novo poimenovanje ulice po
Josipu Brozu Titu, izvedeno v letu 2009, ni skladno s človekovim dostojanstvom
ter je v neskladju s 1. členom Ustave (glej 18. in 19. točko obrazložitve).
Ustavnemu sodišču pa se v obravnavani zadevi ni treba opredeliti do vprašanja,
ali je sedanje poimenovanje ulice po Josipu Brozu Titu, ki se je ohranilo iz
prejšnje ureditve in obstaja (vsaj) že od leta 1979,21 samo po sebi
protiustavno. Tudi če bi predpis občine odpravljal protiustavno in nezakonito
stanje, bi moral biti takšen predpis sprejet po postopku, ki je v skladu z
Ustavo in zakonom. Pri tem sta enako pomembna tako način odpravljanja takšnega
stanja kot tudi njegova vsebina. Oblika oziroma postopek sprejemanja predpisa
prispeva k temu, da je nastajanje splošnih pravnih pravil demokratično,
legitimno in pravno predvidljivo. Zgolj sprejetje predpisa po vnaprej
predvidenem postopku preprečuje možnost zlorab in arbitrarnega izvajanja
oblasti ter je skladno z načelom pravne države (2. člen
Ustave), ki je pri sprejemanju občinskih predpisov konkretizirano v načelu
zakonitega delovanja občine (tretji odstavek 153. člena Ustave). Zato mora biti
morebitno protiustavno in nezakonito stanje odpravljeno s sprejetjem občinskega
predpisa po vnaprej predvidenem postopku, saj v nasprotnem primeru oblastni
organ zgolj povzroči nastanek novega protiustavnega in nezakonitega stanja.
34. V skladu s prvim odstavkom 161.
členom Ustave in 45. členom ZUstS lahko Ustavno sodišče protiustaven ali
nezakonit podzakonski predpis odpravi ali razveljavi. Ustavno sodišče
podzakonski predpis odpravi, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive
posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi
odstavek 45. člena ZUstS). Ustavno sodišče je odločilo, da izpodbijani odlok
odpravi in omogoči občanom, ki so v času od sprejetja predpisa do njegovega
zadržanja izvedli prilagoditve z zamenjavo osebnih dokumentov oziroma druge
spremembe, povezane s protiustavnim in nezakonitim postopkom preimenovanja
imena ulice, da zahtevajo povrnitev neupravičeno nastalih denarnih obremenitev
(glej tretji in četrti odstavek 46. člena ZUstS).
35. Odprava Odloka bi povzročila, da
bi sporna ulica ostala brez imena, dokler Občina ne bi ponovno izvedla postopka
za njeno poimenovanje. Ustavno sodišče je zato v skladu z drugim odstavkom 40.
člena ZUstS določilo način izvršitve odločbe, in sicer, da se uporablja
ureditev, ki bi veljala brez uveljavitve Odloka. Po ustaljeni ustavnosodni
presoji Ustavno sodišče v takšnih primerih za način izvršitve določi pravno ureditev, ki je veljala pred
uveljavitvijo presojanega predpisa.22 V obdobju do uveljavitve nove ureditve imena sporne ulice se za
njeno poimenovanje uporablja Odlok o imenovanju ulic, trgov in naselij v
zdraviliškem kraju Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona, Lendava,
Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79, Uradni list RS, št. 45/96, Uradno glasilo slovenskih občin, št.
28/20, 41/20 in 9/21) brez spremembe, ki jo je povzročil Odlok (2. točka
izreka).
36. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo,
da je bil Odlok sprejet v neskladju s tretjim odstavkom 46. člena ZLS ter
posledično s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, ni ocenjevalo drugih očitkov
pobudnikov. Ustavno sodišče tudi ni predložilo vprašanja za predhodno odločanje
na Sodišče EU v skladu z 267. členom PDEU. Pravo Evropske unije (v nadaljevanju
pravo EU) ne ureja postopkov preimenovanja ulic v državah članicah. Zato se v
obravnavani zadevi vprašanje razlage prava EU ne more postaviti, Ustavnemu
sodišču pa ni treba preizkušati pogojev za predložitev vprašanja za predhodno
odločanje, saj pristojnost Sodišča EU ni podana.
37. Ustavno sodišče glede sodbe
Upravnega sodišča št. II U 20/2021 z dne
17. 2. 2021 in nadaljnjega ravnanja
Občine, zlasti sprejetja Akta o razpisu referenduma o vprašanju:
1-preimenovanje Titove ceste v Radencih (Uradno glasilo slovenskih občin, št.
22/21 – v nadaljevanju Akt o razpisu referenduma),23 opozarja, da je
mogoče naknadni referendum o splošnem aktu občine izpeljati zgolj zoper splošni
akt občine, ki je bil v občinskem svetu sprejet, ni pa še bil uveljavljen. Ko
je predpis uveljavljen, njegove veljavnosti ni mogoče razveljaviti z odločanjem
na naknadnem referendumu, saj je lokalni referendum, kot je predviden v ZLS,
potrditveni (zavrnitveni) in ne razveljavitveni.24 V obravnavani
zadevi pa je bil Odlok, ki naj bi bil predmet odločanja na referendumu, že
uveljavljen, z objavo te odločbe Ustavnega sodišča pa bo odpravljen. Izvedba
naknadnega referenduma o splošnem aktu občine, katerega veljavnost je bila
odpravljena in ne obstaja več, ni mogoča, saj predmet odločanja ne obstaja.
Odločitev na takšnem referendumu pa ne bi imela nobene pravne veljave, saj bi
šlo za odločitev o neobstoječem občinskem aktu.
C.
38. Ustavno
sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 45. člena in drugega
odstavka 40. člena ZUstS ter petega odstavka v zvezi s tretjo alinejo tretjega
odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list, št. 86/07, 54/10,
56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in
sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr.
Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik,
Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Točko 1 izreka je sprejelo s sedmimi
glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Jaklič in Šorli. Točko 2
izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica
Jadek Pensa ter sodnika Jaklič in Šorli. Sodnik Jaklič je dal odklonilno ločeno
mnenje. Sodnika Knez in Pavčnik sta dala pritrdilni ločeni mnenji.
Dr. Rajko Knez
Predsednik
________________
1 Občina je odgovorila na pobudo stanovalcev
in na pobudo članov občinskega sveta v ločenih vlogah. Pri tem je za vsako
pobudo posredovala odgovor v dveh ločenih vlogah, po dveh ločenih pooblaščencih
(Odvetniški pisarni Stušek, d. o. o., Celje, in Aleksandru Pevcu, odvetniku iz
Ljubljane). Ustavno sodišče je za obe vlogi štelo, da gre za odgovor
nasprotnega udeleženca, tj. Občine. Zaradi večje jasnosti odločbe Ustavno
sodišče odgovor povzema enotno, brez razločevanj med posameznima vlogama.
Izpostavljene so zgolj navedbe, ki si medsebojno nasprotujejo.
2 Izraz pobudniki se v nadaljevanju uporablja za vse pobudnike
iz obeh pobud. Obe skupini pobudnikov se obravnavata ločeno le, če je to
potrebno zaradi različnosti njihovega pravnega položaja.
3 Ustavno sodišče enotno povzema ločena odziva pobudnikov
stanovalcev in pobudnikov svetnikov.
4 Odločbi Ustavnega
sodišča št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, 9. točka
obrazložitve) in št. U-I-104/01 z dne 14. 6. 2001 (Uradni list RS, št. 52/01,
in OdlUS X, 123, 42. točka obrazložitve).
5 Sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15 z dne 4. 2. 2016 (4.
točka obrazložitve) in št. U-I-95/99 z dne 18. 5. 2000 (OdlUS IX, 115, 2. točka
obrazložitve) ter odločbi št. U-I-262/97 z dne 22. 10. 1997 (Uradni list RS,
št. 67/97, in OdlUS VI, 134, 3. točka obrazložitve) in št. U-I-119/95 z dne 12. 10. 1995 (Uradni list RS, 64/95, in OdlUS IV,
98, 3. točka obrazložitve).
6 Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-146/15
(5. točka obrazložitve) in št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list
RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265, 20. točka obrazložitve).
7 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS
VI, 25, 9. točka obrazložitve).
8 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2.
2021 (Uradni list RS, št. 24/21, 34. in 43. točka obrazložitve), U-I-210/14 z
dne 10. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15, 5. in 6. točka obrazložitve) in št.
U-I-348/96 (13. točka obrazložitev).
9 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 (17. in
18. točka obrazložitve), U-I-169/13 z dne 19. 2. 2015 (Uradni list RS, št.
16/15, 8. točka obrazložitve) in št. U-I-219/09 z dne 5. 5. 2010 (Uradni list
RS, št. 40/10, 16. točka obrazložitve).
10 Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-51/06 z dne 15.
6. 2006 (Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 53, 10. in 11. točka
obrazložitve) in Pavčnik, Teorija prava, 6., pregledana in dopolnjena izdaja,
GV založba, Ljubljana 2020, str. 202–203.
11 Povzeto po J. Čebulj, v: L. Šturm (ur.),
Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in
evropske študije, Ljubljana 2002, str. 490.
12 Občinski svet sprejema tako splošne akte kot tudi posamične
odločitve. Splošni akti so statut občine, odloki in drugi občinski akti,
prostorski in drugi plani razvoja občine ter občinski proračun in zaključni
račun (prva do četrta alineja drugega odstavka 29. člena ZLS).
13 Drugi odstavek 35. člena ZLS določa še: "Župan lahko
za vodenje seje občinskega sveta pooblasti podžupana ali drugega člana
občinskega sveta. Če nastopijo razlogi, da župan ne more voditi že sklicane
seje občinskega sveta, jo vodi podžupan, če pa tudi ta ne more voditi seje, jo
vodi najstarejši član občinskega sveta."
14 Tretji odstavek 35. člena ZLS določa še: "Župan mora
sklicati sejo občinskega sveta, če to zahteva najmanj četrtina članov
občinskega sveta, seja pa mora biti v petnajstih dneh potem, ko je bila podana
pisna zahteva za sklic seje. Če župan seje občinskega sveta ne skliče v roku
sedmih dni po prejemu pisne zahteve, jo lahko skličejo člani občinskega sveta,
ki so zahtevo podali. Zahtevi za sklic seje občinskega sveta mora biti priložen
dnevni red. Župan mora dati na dnevni red predlagane točke, predlagan dnevni
red pa lahko dopolni še z novimi točkami."
15 Drugi odstavek 47.b člena ZLS določa, da so splošni akt ali
njegove posamezne določbe na referendumu zavrnjeni, če proti glasuje večina
volivcev, ki so veljavno glasovali, pod pogojem, da proti splošnemu aktu ali
njegovim posameznim določbam glasuje najmanj petina vseh volivcev.
16 Četrti odstavek 46. člena ZLS določa: "Če je sprejeti
splošni akt ali njegove posamezne določbe na referendumu potrjen, ga mora župan
objaviti skupaj z objavo izida referenduma. Če je sprejeti splošni akt ali
njegove posamezne določbe zavrnjene, se splošni akt ne objavi, dokler se ob upoštevanju
volje volivcev ne spremeni. Odločitev volivcev na referendumu zavezuje občinski
svet do konca njegovega mandata."
17 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011
(Uradni list RS, št. 34/11, 25. točka obrazložitve).
18 Pri tem se je sklicevalo
na I. Kaučič, Pravna ureditev lokalnega referenduma, v: S. Kukovič in M. Haček
(ur.), Petindvajset let lokalne samouprave v Republiki Sloveniji, Fakulteta za
družbene vede, Ljubljana 2020, str. 43.
19 Opozorilo je, da poleg referenduma o splošnem
aktu občine ZLS določa še svetovalni referendum, referendum o drugih vprašanjih
ter referendum o ustanovitvi in preoblikovanju občine, posebna oblika lokalnega
referenduma pa je še referendum o samoprispevku, urejen v Zakonu o
samoprispevku (Uradni list RS, št. 87/01 – ZSam-1).
20 V obravnavani zadevi Statut določa, da mora biti pobuda
volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma podprta s podpisi najmanj
stotih volivcev v občini. Pri tem morajo volivci podporo podati na seznamu, ki
vsebuje osebne podatke podpisnikov: ime in priimek, datum rojstva, naslov
stalnega prebivališča in podpis (86. člena Statuta).
21 Vsaj od sprejetja Odloka o imenovanju ulic, trgov in
naselij v zdraviliškem kraju Radenci (Uradne objave občin Gornja Radgona,
Lendava, Ljutomer in Murska Sobota, št. 28/79).
Glej še sklep Ustavnega sodišča št. U-I-228/20 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list
RS, št. 107/20) sprotna opomba št. 1.
22 Gre za uveljavljeno metodo določanja načina izvršitve pri
odločanju Ustavnega sodišča (glej npr. odločbe št. U-I-480/20 z dne 11. 3.
2021, Uradni list RS, št. 57/21, 40. točka obrazložitve; št. U-I-313/13 z dne
21. 3. 2014, Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22, 90. točka
obrazložitve; št. U-I-169/13, 9. točka obrazložitve; št. U-I-327/94 z dne 16. 3.
1995, Uradni list RS, št. 20/95, in OdlUS IV, 25, 3. točka obrazložitve).
23 Ta je razpisal naknadni referendum o splošnem aktu občine,
določil rok za začetek teka volilnih opravil od 1. 5. 2021 dalje in glasovanje
na referendumu na 13. 6. 2021 (3. člen
Akta o razpisu referenduma).
24 Sklep Ustavnega sodišča št. U-II-1/21 z dne 11. 3. 2021 (4.
točka obrazložitve) in odločba št. U-I-5/19 (13. točka obrazložitve).