Številka: U-I-163/16-14
Datum: 1 1. 3. 2021
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Računskega sodišča, na seji 11. marca 2021
odločilo:
1. Člen 10 Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS,
št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 85/14, 75/16 in 65/17) je
v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v
roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
Obrazložitev
A.
1. Računsko
sodišče je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti 10. člena Zakona o visokem
šolstvu (v nadaljevanju ZVis), ki ureja pravno subjektiviteto univerze in
članic. Sklicuje se na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS
VII, 14) in št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) ter
zatrjuje, da je izpodbijana določba nejasna, saj ni mogoče ugotoviti, ali so
poleg univerze tudi članice univerze lahko pravne osebe. Na »problematičnost«
izpodbijane določbe naj bi kazala različna statutarna ureditev pravnega statusa
članic univerze na vseh treh javnih univerzah v Republiki Sloveniji (članice
Univerze v Ljubljani naj bi imele status pravne osebe, članice Univerz v
Mariboru in na Primorskem pa ne) in tudi sodna praksa rednih sodišč, ki so
kljub ugotovitvam Ustavnega sodišča o nejasnosti 10. člena ZVis sprejela
stališče, da je le univerza pravna oseba, članicam univerze pa se lahko s
sklepom o priznanju sposobnosti biti stranka prizna ta sposobnost v delu, ko
gre za spor iz tržne dejavnosti članice univerze. Zaradi nejasne zakonske
določbe, ki naj bi omogočila članicam univerze pridobitev statusa pravne osebe,
naj bi v praksi prihajalo do vrste problemov. Neenotnost naj bi se kazala pri
vpisih v sodni register, saj so le članice Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju
Univerza) vpisane kot samostojne pravne osebe. Prav tako naj bi bile le članice
Univerze vpisane na Seznam neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in
občinskih proračunov kot posredni uporabniki državnega proračuna, kamor se
vpisujejo le pravne osebe. Tudi naj ne bi bilo jasno, kdo in v kolikšnem obsegu
je dolžan oddati letno poročilo Agenciji Republike Slovenije za javnopravne
evidence in storitve. Predlagatelj meni, da bi morala Univerza na podlagi
letnih poročil svojih članic pripraviti in oddati letno poročilo za univerzo
kot celoto, ne pa le letno poročilo za rektorat. Opozarja, da bi morale članice
Univerze, če bi imele dejansko status posrednih proračunskih uporabnikov,
pripraviti predloge finančnih načrtov in na pristojna ministrstva poslati
podatke, potrebne za pripravo finančnih načrtov ministrstev. Pristojnemu
ministrstvu bi morale predložiti tudi letno poročilo za preteklo leto
najpozneje do 28. 2. tekočega leta. Predlagatelj navaja, da članice Univerze predlogov
finančnih načrtov ne pošljejo samostojno pristojnemu ministrstvu, temveč
Univerzi, ki ministrstvu predloži letni program dela za celotno univerzo. Prav
tako naj tudi letnih poročil ne bi posredovale pristojnemu ministrstvu; letna
poročila članic (za leti 2014 in 2015) naj bi namreč posredovala Univerza.
Predlagatelj opozarja tudi na težave, ki zaradi nejasne določbe nastajajo pri
urejanju in evidentiranju premoženja, pridobljenega iz javnih in drugih virov,
ter pri sestavi in oddajanju premoženjske bilance.
2. Predlagatelj tudi meni, da bi moral
10. člen ZVis v skladu z načelom jasnosti in pomenske določljivosti jasno
opredeliti pravno subjektiviteto članic, da glede tega ne bi prihajalo do
opisanih nesprejemljivih ravnanj. Navaja, da bi bilo glede na zakonsko določen
status univerze kot (edine) pravne osebe ter glede na okoliščino, da tudi
sredstva, ki so pridobljena s prodajo na trgu, pomenijo del prihodkov, ki jih
ni mogoče oddvojiti od tistih iz javnih virov, lahko edini revidirani subjekt
univerza. Vendar pa naj po mnenju nekaterih pravnih strokovnjakov, ki naj bi
jim v praksi sledila tudi Univerza, četrti odstavek 10. člena ZVis takega
zaključka ne bi potrjeval in naj bi članicam Univerze celo pripisoval lastnosti
pravne osebe. Po mnenju predlagatelja navedeno kaže, da je 10. člen ZVis nejasen do te mere, da v bistvenih
elementih omogoča različno interpretacijo, kar je v nasprotju z ustavnim
načelom, da morajo biti predpisi jasni in nedvoumni.
3. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo
Državnemu zboru, ki nanjo ni odgovoril.
4. Mnenje je poslala Vlada. Navaja, da
upoštevajoč besedilo 3. člena v zvezi s prvim odstavkom 10. člena ZVis ne bi
smelo biti sporno, da je le univerza pravna oseba in da njene članice
tovrstnega statusa v razmerju do univerze ne smejo oziroma ne bi smele
izkazovati. Vlada zatrjuje, da sme članica univerze v primeru, ko izvaja
nacionalni program visokega šolstva, nastopati v pravnem prometu zgolj in
edinole v imenu in za račun univerze, v drugih primerih, ko gre za opravljanje
tržnih dejavnosti, pa lahko članica univerze nastopa v pravnem prometu
samostojno v svojem imenu in za svoj račun. Razen navedenega naj ZViS ne bi
neposredno razčlenjeval medsebojnih razmerij med univerzo in njeno članico
oziroma naj statusa članic univerze ne bi opredeljeval bolj podrobno. Zato je
po mnenju Vlade treba pritrditi predlagatelju, ko se sklicuje na odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, s katero
slednje ugotavlja, da je ZViS v nasprotju z načeli pravne države, saj ne določa
statusa članic univerze oziroma tega ne opredeljuje dovolj jasno in določno.
5. Mnenje Vlade je Ustavno sodišče
poslalo predlagatelju, ki nanj ni odgovoril.
B. – I.
6. Na
podlagi sedme alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču
(Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v
nadaljevanju ZUstS) lahko Računsko sodišče vloži zahtevo, če se zastavi
vprašanje ustavnosti in zakonitosti predpisa v zvezi s postopki, ki jih vodi.
Predlagatelj navaja, da izvaja revizijo pravilnosti poslovanja Univerze in da
je predmet revizije preizkus pravilnosti poslovanja Univerze v delu, ki se
nanaša na ureditev statusa članic univerze. Glede na navedeno je izpolnjen
procesni pogoj iz sedme alineje prvega odstavka 23. člena ZUstS za obravnavo
zahteve.1
B. – II.
7. Glavni
očitek predlagatelja je, da je 10. člen ZVis v neskladju z načelom jasnosti in
pomenske določljivosti pravnih predpisov, ker ne določa jasno, ali so lahko
članice univerze samostojne pravne osebe, kar v praksi na več področjih
povzroča težave.
8. Eno od načel pravne države iz 2.
člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče
ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to
pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali
dolžnosti pravnih subjektov. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti
predpisov med drugim zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da
jih je mogoče izvajati, da ne
omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo
pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.2
9. Zahteva po jasnosti in pomenski
določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi
bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot
vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki
je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen
takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi ne moremo priti do njegove jasne
vsebine.3 Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski
določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino
pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.4
10. Člen 10 ZVis z naslovom Pravna
subjektiviteta univerze in članic določa:
»Univerza je pravna oseba. V okviru
univerze se ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke
strokovne šole in drugi zavodi – članice univerze (v nadaljnjem besedilu:
članice univerze).
Članice univerze imajo pravice in
obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom
univerze.
Članice univerze pri izvajanju nacionalnega
programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija,
nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi
univerze in statut, v imenu in za račun univerze.
V drugih primerih članice univerze
nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o
ustanovitvi in statutom univerze.
Članica univerze ima lahko žiro račun.«
11. Ustavno
sodišče se je z vprašanjem pravnega statusa univerz in njihovih članic že
ukvarjalo v odločbi št. U-I-34/94. Med drugim je ugotovilo protiustavnost
takrat veljavnega Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93 – v nadaljevanju
ZVis/93), kolikor je določal, da so avtonomne tudi članice univerze. Člen 10
ZVis/93 je vseboval v bistvenem enako določbo, kot jo vsebuje veljavni 10. člen
ZVis. Razlika med njima je le v tem, da 10. člen ZVis/93 še ni določal, da ima
lahko članica žiro račun.5 Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-34/94
zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku
enega leta po objavi te odločbe. Iz obrazložitve odločbe je razvidno, da je
Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ZVis/93 iz dveh razlogov. Po eni
strani zato, ker je dajal avtonomnost vsem visokošolskim zavodom, torej tudi
fakultetam, umetniškim akademijam in visokim strokovnim šolam, po prvem
odstavku 58. člena Ustave pa so avtonomne samo univerze, po drugi strani pa tudi zato, ker v nasprotju z
načeli pravne države (2. člen Ustave) ni določal statusa članic univerze. Tako
iz 10. člena ZVis po presoji Ustavnega sodišča ni bilo jasno, ali so fakultete
in druge članice univerze pravne osebe ali ne, posledično pa je negotov tudi
pravni status univerze (ali je ta le združenje članic, kar bi nasprotovalo
ustavni določbi o njeni avtonomnosti, ali pa gre za posebno vrsto sestavljene
pravne osebe, kar bi zahtevalo dodatno normativno ureditev takšnega izjemnega
tipa pravnega subjekta). Ker zakonodajalec teh vprašanj ni uredil oziroma jih
je uredil premalo natančno ter s tem ni izpolnil nalog, ki jih ima na področju
visokega šolstva na podlagi tako imenovanega organizacijsko-pravnega
institucionalnega jamstva države (70. točka obrazložitve odločbe Ustavnega
sodišča št. U-I-34/94), je bila izpodbijana ureditev v neskladju z 2. členom
Ustave, pa tudi s 57. in 59. členom Ustave.
12. Zakonodajalec se je na navedeno
odločbo Ustavnega sodišča odzval s sprejetjem Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 99/99 – ZVis-A).
Vendar je odpravil zgolj protiustavnost v zvezi z določitvijo avtonomnosti, ne
pa tudi tiste, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v zvezi s pravnim statusom
univerze in njenih članic.
13. Prvi odstavek 58. člena Ustave
določa, da so univerze in državne visoke šole avtonomne. Ustavno sodišče se je
tudi do vsebine prvega odstavka 58. člena Ustave že opredelilo.6 Iz ustavnosodne
presoje izhaja, da ima pravico do avtonomije državna univerza oziroma državna
visoka šola.7 Pravica do avtonomije pomeni pravico do odločanja v lastnih
zadevah, to je v tistih, ki sodijo v univerzitetno področje in zadevajo
univerzo oziroma visoko šolo. Ne glede na to, da prvi odstavek 58. člena Ustave
ne določa, da mora zakonodajalec z zakonom predpisati način uresničevanja te
ustavne pravice, pa iz ustavnosodne presoje izhaja, da državne univerze in
državne visoke šole pravice do avtonomije ne morejo izvrševati neposredno na
podlagi Ustave. Ta ustavna določba državo namreč zavezuje, da razmeji področje
popolnoma avtonomnega od področja javnega ter visoko šolstvo uredi tako, da
določi temeljne statusnopravne, kadrovske, upravljavske in finančne okvire
delovanja državnih univerz oziroma visokih šol ter uredi temeljna razmerja med
subjekti znotraj univerze ter položaj javnosti v upravljanju univerze in pri
nadzoru nad njenim delovanjem. Pri tem pa država ne sme omejiti avtonomnosti
državne univerze oziroma visoke šole v njeni znanstveno-pedagoški komponenti.8
14. Prvi odstavek 10. člena ZVis jasno
določa, da je univerza pravna oseba. Hkrati določa, da se v okviru univerze ustanovijo
fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi
zavodi (članice univerze). V nadaljnjih določbah 10. člen ZVis uvaja
razlikovanje med dvema različnima položajema članic univerze, in sicer kadar
izvajajo nacionalni program visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva
Republika Slovenija (tretji odstavek 10. člena
ZVis), in za »druge primere« delovanja članic univerze (četrti odstavek 10. člena Ustave). Po tej določbi je
razlika med položajema v tem, da smejo članice v primeru, ko izvajajo
nacionalni program visokega šolstva, nastopati v pravnem prometu izključno v
imenu in za račun univerze, medtem ko lahko v drugih primerih nastopajo v
pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. V teh primerih imajo lahko
odprt žiro (transakcijski) račun (peti odstavek 10. člena
ZVis).
15. Drugih določb, ki bi določneje in
podrobneje urejale status članic univerze, ZVis ne vsebuje. Tako (še vedno) ni
jasno, kakšen je status članic univerze oziroma ali so tudi članice univerze
pravne osebe ali ne. Kot navaja predlagatelj in mu pritrjuje tudi Vlada, takšna
nejasnost in pomenska nedoločljivost pravne ureditve v praksi povzročata
številne težave (npr. pri izvedbi revizijskega postopka pred Računskim
sodiščem, pri vpisih v sodni register, pri urejanju oziroma evidentiranju
lastništva nad premoženjem, ki ga članica univerze pridobi iz javnih in drugih
virov, ter pri sestavi in oddajanju premoženjskih bilanc). Glede na navedeno
10. člen ZVis ne opredeljuje pomensko
določljivo in nedvoumno pravnega statusa članic univerze, tako da bi bilo
njihovo dolžno ravnanje predvidljivo. Zato je Ustavno sodišče ugotovilo, da je
v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena
Ustave (1. točka izreka).
16. Zakon, ki je v neskladju z Ustavo,
lahko Ustavno sodišče v celoti ali delno razveljavi (43. člen ZUstS). Če
Ustavno sodišče oceni, da je zakon protiustaven, ker določenega vprašanja, ki
bi ga moral urediti, ne ureja ali ga ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve,
sprejme o tem ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS).
17. Razveljavitev presojane ureditve
ni mogoča, ker gre po eni strani za vprašanje, ki ga zakonodajalec protiustavno
ni uredil, oziroma bi po drugi strani razveljavitev 10. člena ZVis, kolikor
nekatera vprašanja v zvezi s pravnim položajem članic univerze vendarle ureja,
pomenila, da niti ta vprašanja ne bi bila urejena, kar bi povzročilo še večjo
protiustavnost. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka
izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo,
naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta (2. točka izreka).
C.
18. Ustavno
sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena ZUstS in petega odstavka
46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10,
56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in
sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok
Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA),
dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs.
Odločbo je sprejelo soglasno.
Dr. Rajko Knez
Predsednik
________________
1 Prim. odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-12/16 z dne 4. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 24/21),
12.–17. točka obrazložitve
2 Prim. odločbe Ustavnega sodišča
št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24),
št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI,
74) in št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS
XX, 12).
3 Prim. odločbo Ustavnega sodišča
št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71).
4 Prim. sklep Ustavnega sodišča
št. U-I-98/02 z dne 28. 10. 2004.
5 Člen 10 ZVis/93 (Pravna
subjektiviteta univerze in članic) je določal:
»Univerza je pravna oseba. V okviru univerze se
ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne
šole in drugi zavodi – članice univerze (v nadaljnjem besedilu: članice
univerze).
Članice univerze imajo pravice in obveznosti, določene
s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze.
Članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa
visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo
v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in
statut, v imenu in za račun univerze.
V drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem
prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in
statutom univerze.«
6 Glej zlasti odločbi Ustavnega
sodišča št. U-I-34/94 in št. U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št.
39/95, in OdlUS IV, 52).
7 Pravica do avtonomije se nanaša
le na državne univerze in državne visoke šole, saj se je država kot ustanoviteljica
z 58. členom Ustave odpovedala pravicam, ki bi jih imela kot ustanoviteljica
(ne pa tudi tistim, ki jih ima kot oblast). To na drugi strani pomeni, da
zasebne univerze oziroma visoke šole niso avtonomne, saj njihov ustanovitelj
lahko odloča o »svoji« univerzi; seveda v okviru, ki ga s predpisi določi
država kot oblast. Da pa bi sploh lahko govorili o avtonomnosti oziroma o
pravici do avtonomije državne univerze oziroma državne visoke šole, mora
univerza oziroma visoka šola sploh nastati. Država mora zato kot
ustanoviteljica univerze oziroma visoke šole najprej zagotoviti njen nastanek
(ustanovitev) in šele nato njen nadaljnji obstoj kot pravne osebe (s
spoštovanjem njene avtonomnosti) (glej odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-156/08, opomba 12).
8 Prim. odločbi Ustavnega sodišča
št. U-I-156/08, 40. točka obrazložitve, in št. U-I-34/94.