Odločba o razveljavitvi 20. člena, drugega odstavka 40. člena, prvega odstavka 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanašajo na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, o ugotovitvi, da je prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da 5. točka prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo

Številka:     U-I-474/18-17

Datum: 10. 12. 2020

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 10. decembra 2020

odločilo:

1. Člen 20 Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 13/18) se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

2. Drugi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

3. Prvi odstavek 103. člena Zakona o javnih financah v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena tega zakona se, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, razveljavi.

4. Prvi odstavek 95. člena Zakona o javnih financah je, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, v neskladju z Ustavo.

5. Zakonodajalec mora ugotovljeno protiustavnost iz prejšnje točke izreka odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

6. Točka 5 prvega odstavka 3. člena ter prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena Zakona o javnih financah niso v neskladju z Ustavo.

7. Do drugačne zakonske ureditve vključi ministrstvo, pristojno za finance, predloge finančnih načrtov Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča iz prvega odstavka 19. člena Zakona o javnih financah v predlog proračuna države, ki ga Vlada določi po prvem odstavku 28. člena Zakona o javnih financah in predloži Državnemu zboru. Ministrstvo, pristojno za finance, mora navedene organe pred tem opozoriti na morebitna bistvena odstopanja v predlogih njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo predloga proračuna in jim omogočiti, da jih v razumnem roku odpravijo.

Obrazložitev

A.

1. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti 3., 20., 40. in 95. člena, prvega odstavka 102. člena, prvega in drugega odstavka 103. člena, 104. člena in 9. točke 108. člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF). Navaja, da se organi, uvrščeni na seznam nevladnih neposrednih proračunskih uporabnikov, razlikujejo od vladnih in pravosodnih proračunskih uporabnikov in tudi med seboj. Ker ZJF ne predvideva zakonskega razlikovanja med posameznimi organi znotraj skupine neposrednih uporabnikov, naj bi bili vsi obravnavani enako, čeprav naj to glede na njihov položaj v sistemu državne ureditve ne bi bilo v skladu z Ustavo. Predlagatelj izpostavlja Državni svet kot predstavnika zakonodajne veje oblasti ter Računsko sodišče in Varuha človekovih pravic kot neodvisna organa, katerih ustavni položaj in pristojnosti naj bi utemeljevali posebno (drugačno) ureditev njihovega položaja v postopkih po ZJF. Enako naj bi veljalo za nekatere druge nevladne proračunske uporabnike, kot so Državni zbor, Ustavno sodišče in drugi neodvisni organi, ki so ustanovljeni na podlagi zakona (npr. Informacijski pooblaščenec). Predlagatelj meni, da bi moral 3. člen ZJF vsebovati jasno ločnico med organi državne uprave, pravosodnimi organi in drugimi državnimi organi, saj naj bi pomanjkanje razdelitve neposrednih proračunskih uporabnikov povzročalo kršitev načela delitve oblasti. Obstajati bi morala posebna ureditev, ki bi pri drugih državnih organih ob upoštevanju sistema zavor in ravnovesij vzpostavila poseben postopek sprejemanja, spremembe in rebalansa proračuna ter nadzora neposrednih proračunskih uporabnikov nad njegovim izvrševanjem.

2. V neskladju z načelom delitve oblasti naj bi bil tudi 20. člen ZJF, ker določa, da se v primeru nedoseženega soglasja med neposrednim proračunskim uporabnikom in Vlado posreduje v obravnavo Državnemu zboru predlog proračuna s predlogom finančnega načrta za neposrednega proračunskega uporabnika, ki ga je pripravila Vlada in ne neposredni proračunski uporabnik. Predlog slednjega je dodan le kot obrazložitev k predlaganemu finančnemu načrtu za posameznega neposrednega proračunskega uporabnika, če ta ne soglaša s predlogom Vlade. Predlagatelj navaja, da je uresničevanje pristojnosti ustavnih organov nujno povezano z višino prejetih finančnih sredstev. Meni tudi, da je nesprejemljivo, da morajo tako kot vladni tudi drugi neposredni proračunski uporabniki določati cilje, strategije in programe, saj je glede na ustavne pristojnosti njihovo poslanstvo vsako leto enako. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljen pritisk izvršilne oblasti na organe drugih vej oblasti in neodvisne organe. Predlagatelj zatrjuje tudi, da je 20. člen ZJF v očitnem neskladju z 31. členom Zakona o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12 – v nadaljevanju ZRacS-1), ki določa, da sredstva za delo Računskega sodišča določi Državni zbor na predlog Računskega sodišča. Izpodbijana določba naj bi pomenila tudi kršitev neodvisnosti Računskega sodišča, ki jo določa tretji odstavek 150. člena Ustave.

3. Poseg v proračunsko neodvisnost ustavnih organov po mnenju predlagatelja pomeni tudi 40. člen ZJF, ki določa ukrepe za uravnoteženje proračuna, saj lahko Vlada neposrednim proračunskim uporabnikom med proračunskim letom naloži pridobitev soglasja Ministrstva za finance pred sklenitvijo katerekoli pogodbe. Predlagatelj zatrjuje, da taka ureditev posega v položaj omenjenih ustavnih organov, saj tudi v času proračunskega leta ne morejo v celoti samostojno razpolagati s finančnimi sredstvi, ki so jim bila dodeljena v okviru sprejetega proračuna. Meni, da je treba v smislu zagotavljanja sistema zavor in ravnovesij ukrepe začasnega zadržanja izvrševanja izdatkov, vključno z zahtevo po predhodnem soglasju Ministrstva za finance, odpraviti za določene nevladne neposredne proračunske uporabnike in jim omogočiti, da se ob upoštevanju načela lastnega samoomejevanja diskrecijsko odločijo za sprejetje enakih ukrepov, kot jih sprejme Vlada.

4. Predlagatelj kot ustavno sporne navaja tudi prvi odstavek 102. člena, prvi in drugi odstavek 103. člena, 104. člen in 9. točko 108. člena ZJF, ki določajo inšpekcijski nadzor Ministrstva za finance nad izvajanjem ZJF in drugih javnofinančnih predpisov. Pojasnjuje, da te določbe rušijo vzpostavljeni sistem zavor in ravnovesij ter vzpostavljajo protiustavno odgovornost omenjenih organov Vladi. Meni, da je Vlada kot nadzornik nad porabo javnih sredstev v privilegiranem položaju nasproti drugim neposrednim proračunskim uporabnikom, katerih ustavni položaj določa njihovo neodvisnost od Vlade pri izvrševanju njihovih ustavnih pristojnosti.

5. Za predlagatelja je protiustaven tudi 95. člen ZJF, na podlagi katerega minister, pristojen za finance (v nadaljevanju minister za finance), letno sprejme pravilnik o zaključku izvrševanja državnih in občinskih proračunov za posamezno leto, saj ta določa, da morajo neposredni proračunski uporabniki po določenem datumu oktobra oziroma še prej za vsak prevzem obveznosti pridobiti predhodno soglasje ministra za finance. Omenjena ureditev naj bi veljala tudi, če so prevzete obveznosti v skladu s sprejetim proračunom. Predlagatelj zatrjuje, da minister za finance s tem pravilnikom v nasprotju s 120. členom Ustave določa delovanje organov na podlagi podzakonskega akta in ne na podlagi Ustave in zakonov, kot to zahteva Ustava. Navedeni člen ZJF naj bi bil ustavno sporen, saj bi moral zakonodajalec nekatere nevladne proračunske uporabnike izvzeti iz ureditve v pravilniku in jim omogočiti, da sami prevzemajo obveznosti tudi po poteku omenjenega roka, če te obveznosti ne presežejo zneska, določenega v njihovem finančnem načrtu.

6. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru. Po njegovem mnenju iz načela delitve oblasti ne izhaja, da so v Ustavi ali zakonu določeni neodvisni državni organi upravičeni do popolne finančne avtonomije, še zlasti ne take, ki bi jim omogočila sprejetje od drugih organov nevezane odločitve o porabi proračunskih sredstev. Državni zbor meni, da finančne avtonomije ni mogoče enačiti s statusom samostojnosti in neodvisnosti pri opravljanju pristojnosti, določenih z Ustavo ali zakonom. V zvezi s 3. členom ZJF meni, da navedbe predlagatelja izražajo zgolj njegovo stališče o primernosti zakonske opredelitve neposrednih in posrednih uporabnikov. Po mnenju Državnega zbora 20. člen ZJF Vladi ne omogoča prevladujoče vloge, saj naj bi ureditev omogočala tudi, da je s priloženim finančnim načrtom neposrednega uporabnika seznanjen Državni zbor, ki odloča o sprejetju proračuna in ga lahko tudi spremeni. Opozarja na odgovornost Vlade, da pri predlogu proračuna izvaja fiskalno pravilo iz 148. člena Ustave. V zvezi s 40. členom ZJF Državni zbor navaja, da odraža načelo enake obravnave neposrednih proračunskih uporabnikov, zaradi česar naj mu ne bi bilo mogoče očitati kršitve načela delitve oblasti. Izvršilna klavzula iz prvega odstavka 95. člena ZJF pa naj ne bi bila tako nenatančna ali pomensko odprta, da bi jo lahko ocenili kot nezdružljivo z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Po mnenju Državnega zbora prav tako niso v neskladju z načelom delitve oblasti določbe o proračunski inšpekciji, ker naj bi pomenile izvajanje ene od različnih vrst proračunskega nadzora, ki prispeva k učinkovitosti celotnega nadzora nad izvajanjem proračuna, in ker je zoper odločitev inšpekcije ter zoper odločitev v prekrškovnem postopku zagotovljeno sodno varstvo.

7. Mnenje o navedbah zahteve je poslala Vlada. Opozarja na drugi odstavek 148. člena Ustave, v skladu s katerim morajo biti prihodki in izdatki proračunov države srednjeročno uravnoteženi brez zadolževanja ali pa morajo prihodki presegati izdatke. Po mnenju Vlade je treba pri razlagi vseh predpisov, ki se nanašajo na zagotavljanje fiskalne stabilnosti, izhajati iz dejstva, da fiskalno pravilo zavezuje sektor država kot celoto, kar naj bi pomenilo, da morajo biti tudi proračuni oziroma finančni načrti posameznih institucionalnih enot sektorja država, kamor spadajo vsi neposredni uporabniki proračuna brez izjeme, pripravljeni na način, da se zagotovi skladnost z omejitvami, ki izhajajo iz fiskalnega pravila. Vlada navaja, da je z uveljavitvijo Zakona o fiskalnem pravilu (Uradni list RS, št. 55/15 in 177/20 – popr. – ZFisP) velik del odgovornosti za zagotavljanje fiskalnega pravila prenesen na Vlado in ministra za finance ter da glede na veljavno ureditev ne Vlada ne minister za finance ne moreta diskrecijsko določiti niti namenov, za katere se javnofinančna sredstva lahko porabljajo, niti obsega sredstev za posameznega proračunskega uporabnika. Glede zatrjevanega neskladja z načelom delitve oblasti Vlada navaja, da ZJF na enak način zavezuje vse neposredne uporabnike proračuna in da bi lahko bile sporne samo takšne določbe, ki bi posegale v delo in odločanje samostojnih neposrednih uporabnikov proračuna, oziroma takšne, ki bi ogrožale ali onemogočale njihovo normalno finančno poslovanje oziroma normalno delovanje, česar pa naj predlagatelj ne bi navajal. Vlada meni, da so t. i. samostojni nevladni proračunski uporabniki avtonomni v okviru izvajanja svoje dejavnosti, kljub temu pa naj bi še vedno obstajala materialna razmerja oziroma omejenost svobode nevladnih proračunskih uporabnikov vsaj z drugim odstavkom 148. člena Ustave. V zvezi z avtonomijo državnih organov opozarja na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-156/08 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11) in št. U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11).

8. Glede 3. člena ZJF Vlada navaja, da bi lahko določitev »posebnih« samostojnih neposrednih uporabnikov proračuna, ki bi si sami določali višino svojega finančnega načrta, resno ogrozila izvajanje fiskalnega pravila ali pa bi terjala poseg v druge, z Ustavo varovane pravice posameznikov. Držalo naj bi, da lahko na podlagi 20. člena ZJF poseže v predlog finančnega načrta samostojnega neposrednega uporabnika proračuna, vendar lahko Državni zbor, ki sprejema proračun države, odloči drugače oziroma z amandmaji prerazporeja sredstva med neposrednimi proračunskimi uporabniki, s čimer naj bi bila določena uravnotežena delitev pristojnosti med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Vlada meni, da morajo tudi drugi neposredni uporabniki pri pripravi svojega finančnega načrta določiti cilje, strategije in programe, saj naj bi razvojni (strateški) dokumenti vsebovali prioritete, programske ukrepe in projekte ter potrebne strukturne prilagoditve, ki naj bi bili osnova za pripravo programskega in k ciljem usmerjenega proračuna. Vlada tudi meni, da bi bilo zaradi omejenosti proračunskih sredstev nedopustno, da bi si lahko posamezni samostojni proračunski uporabnik povsem prosto in neomejeno določal prioritete ter višino sredstev, potrebnih za svoje delovanje, neodvisno od obsega proračunskih sredstev in potreb drugih proračunskih uporabnikov. Posebej problematična naj bi bila ureditev, po kateri nekateri neposredni uporabniki ne bi bili podvrženi javnofinančnim usmeritvam, če bi se ekonomska situacija v državi bistveno poslabšala. V zvezi s 40. členom ZJF Vlada navaja, da morajo za uporabo navedenega člena nastati okoliščine, ki jih v času priprave proračuna ni bilo mogoče pričakovati in ki na izvrševanje proračuna vplivajo negativno. Po mnenju Vlade je pomembno, da se ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja proračuna nanašajo na vse neposredne uporabnike proračuna in enakomerno, saj bi se v nasprotnem primeru lahko posameznemu neposrednemu uporabniku onemogočilo delovanje do uveljavitve rebalansa. Vlada opozarja, da se ti ukrepi lahko izvajajo samo v t. i. fleksibilnem delu proračuna, to je tistem delu, ki ne pomeni rednih mesečnih obveznosti izplačila plač, materialnih stroškov, mesečnih socialnih transferov in podobno. Sprejeti ukrepi oziroma začasna prepoved prevzemanja obveznosti za določene programe pa naj ne bi pomenili, da programi ne bodo izvedeni, pač pa, da se mora dinamika izvajanja prilagoditi finančni zmožnosti države. Glede zahteve za oceno ustavnosti 95. člena ZJF Vlada navaja, da predlagatelj vsebini navedenega člena ne oporeka, temveč naj bi nasprotoval vsebini pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za posamezno leto, ki ni predmet ustavne presoje. Vlada v zvezi z določbami o inšpekcijskem nadzoru pojasnjuje, da se pristojnost Računskega sodišča in pristojnost Urada za nadzor proračuna nad izvajanjem ZJF in predpisov, ki urejajo poslovanje s sredstvi državnega proračuna, bistveno razlikujeta. Poudarja, da sistem zavor in ravnovesij zahteva med drugim tudi, da vsaka veja oblasti vpliva na druge veje oblasti, da se veje oblasti medsebojno omejujejo in tudi sodelujejo ter da se inšpekcijski nadzor ne nanaša na nadzor nad izvajanjem poslanstva posameznega samostojnega neposrednega uporabnika.

9. Vlada zaključuje, da mora pri pripravi proračuna upoštevati ne le želje oziroma bolj ali manj utemeljene potrebe vsakega od proračunskih uporabnikov, temveč tudi veljavne predpise, in da mora stremeti k srednjeročni uravnoteženosti prihodkov in izdatkov proračunov države (brez zadolževanja), pri čemer naj bi se lahko od tega načela, kot določa drugi odstavek 148. člena Ustave, začasno odstopilo samo v izjemnih okoliščinah za državo. Ureditev, po kateri bi bila posameznim neposrednim uporabnikom dana pravica, da si sami določajo višino svojega finančnega načrta, bi pomenila, da bi bilo treba zmanjševati sredstva pri drugih neposrednih uporabnikih, na ta način pa bi trčili v druge ustavno varovane pravice posameznikov. Po mnenju Vlade bi bila izključitev posameznih neposrednih uporabnikov iz kolesja javnofinančnega urejanja sporna tudi zato, ker mora skladno z ZJF in Uredbo o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih za pripravo predloga državnega proračuna (Uradni list RS, št. 54/10 in 35/18) minister za finance prevzemati odgovornost za srednjeročno uravnoteženost finančnih načrtov vseh institucionalnih enot sektorja država.

10. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju, ki se je o njiju izjavil. Predlagatelj vztraja pri navedbah, ki jih je podal v zahtevi in njeni dopolnitvi. Meni, da izpodbijane določbe ZJF učinkujejo tako, da vzpostavljajo prevlado Vlade nad neodvisnimi državnimi organi in ogrožajo njihovo ustavno zagotovljeno neodvisnost. Opozarja na Državni zbor in Ustavno sodišče kot ustavno določena neodvisna in samostojna državna organa, ki bi jima prav tako morala biti zagotovljena finančna avtonomija. Po mnenju predlagatelja ureditev, v skladu s katero bi Državni svet ali drugi neodvisni državni organi sami predlagali svoj finančni načrt, ne bi pomenila popolne finančne avtonomije, še zlasti ne take, ki bi omogočila sprejetje od drugih organov nevezane odločitve o porabi proračunskih sredstev. Prav tako ne bi povzročila razpada javnih financ. Ti organi bi le pripravili predlog (namesto Vlade), še vedno pa bi finančni načrt v okviru postopka sprejemanja proračuna sprejemal Državni zbor. Predlagatelj primeroma navaja vidike svojega delovanja in delovanja Varuha človekovih pravic. Opozarja, da je bil z Zakonom o Državnem zboru (Uradni list RS, št. 66/19 – v nadaljevanju ZDZ) Državnemu zboru zagotovljen drugačen položaj, tako da si sam določi sredstva za delo, samostojno odloča o njihovi porabi, nadzor nad njo pa opravlja Računsko sodišče. Državni svet se strinja, da je na koncu Državni zbor tisti, ki sprejme državni proračun in v postopku sprejemanja lahko z amandmiranjem predlog proračuna tudi spremeni. Vendar opozarja, da mora po ustavnih predpisih in običaju v parlamentarnem sistemu Vlada odstopiti, če ji parlament ne odobri proračuna, kar naj bi pomenilo, da so poslanci pri odločanju v postopku sprejemanja državnega proračuna de facto vezani na predlog proračuna. Obravnava predloga finančnega načrta za posamezni neodvisni državni organ naj bi se v Državnem zboru osredotočila na predlog Vlade. Poslanci sicer lahko vladni predlog državnega proračuna spremenijo, vendar samo z amandmiranjem vladnega predloga, kar po mnenju predlagatelja nazorno kaže, da je izhodišče obravnavanja vladni predlog, ne pa predlog, ki ga je izdelal neodvisni državni organ sam. Glede nadzora nad porabo sredstev predlagatelj posebej opozarja, da neodvisni državni organi Vladi ne odgovarjajo za svoje delo, zato naj bi bilo nedopustno, da morajo odgovarjati uslužbencem Ministrstva za finance, s tem pa posredno Vladi. V izjavi o mnenju Vlade predlagatelj opisuje primera priprave predlogov finančnih načrtov Državnega sveta in Varuha človekovih pravic za leti 2020 in 2021. Meni, da pripravljalci predloga razreza proračunskih izdatkov za posamezne neposredne proračunske uporabnike na Ministrstvu za finance zaradi nepoznavanja ustavnih in zakonskih pristojnosti posameznih neposrednih proračunskih uporabnikov resno posegajo v proces usklajevanja zahtevkov iz 20. člena ZJF. Navedena primera priprave predlogov finančnih načrtov naj bi nakazovala, da v posameznih primerih ne gre zgolj za želje oziroma bolj ali manj utemeljene potrebe neposrednih proračunskih uporabnikov, temveč za finančne posege izvršilne veje oblasti, ki resno omejujejo izvrševanje ustavnih in zakonskih pristojnosti Državnega sveta in Varuha človekovih pravic ter sprejetih mednarodnih zavez in zavez na podlagi zakonodaje Evropske unije. Predlagatelj opozarja, da nasprotuje nadzoru Ministrstva za finance zaradi njegove ustavne spornosti. Zato naj to ne bi pomenilo, da si neposredni proračunski uporabniki v povezavi s spoštovanjem veljavnih predpisov pri organizaciji dela ne postavljajo najvišjih standardov ter ne zasledujejo skrbne in tehtne porabe sredstev. Po mnenju predlagatelja sistem zavor in ravnovesij ne terja nadzora ene veje oblasti nad drugo, temveč je treba ta nadzor v primeru neposrednih proračunskih uporabnikov, ki imajo ustavno zagotovljeno neodvisnost delovanja, zagotoviti prek drugega neodvisnega organa, saj bi se le na ta način lahko izognili pretiranim posegom v avtonomijo neodvisnega organa. Predlagatelj opozarja na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-294/07 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 32) in št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08, in OdlUS XVII, 56), iz katerih naj bi izhajala obveznost zagotavljanja finančnih sredstev za izvrševanje posameznih ustavnih pristojnosti ustavnih organov.

B. – I.

Obseg presoje in vsebina izpodbijanih določb

11. Predlagatelj navaja, da izpodbija 3. člen ZJF, ki med drugim opredeljuje neposredne in posredne proračunske uporabnike, ker naj ne bi vseboval jasne ločnice med nevladnimi neposrednimi uporabniki in drugimi neposrednimi uporabniki proračuna. V skladu s 5. točko prvega odstavka tega člena so neposredni uporabniki državni oziroma občinski organi ali organizacije ter občinska uprava, v skladu s 6. točko so posredni uporabniki javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj sta država oziroma občina. Glede na navedbe zahteve je bilo treba šteti, da predlagatelj izpodbija zgolj opredelitev neposrednih uporabnikov proračuna države, ki jo vsebuje 5. točka prvega odstavka 3. člena ZJF.

12. Izpodbijani 20. člen ZJF ureja vključitev predlogov finančnih načrtov neposrednih proračunskih uporabnikov v predlog državnega proračuna. V skladu s prvim odstavkom navedenega člena Ministrstvo za finance pregleda predloge finančnih načrtov neposrednih uporabnikov in predlaga potrebne uskladitve glede na navodilo za pripravo predloga državnega proračuna. Če neposredni uporabnik proračuna ne sledi predlogom Ministrstva za finance, je predvidena nadaljnja ureditev v drugem odstavku 20. člena ZJF, ki izhaja iz tega, da lahko neposredni uporabnik proračuna in Ministrstvo za finance dosežeta soglasje o spremembah predloga finančnega načrta. Če ga ne dosežeta, izdela Ministrstvo za finance poročilo za Vlado, ki sprejme dokončno odločitev (prvi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF). Če z neposrednimi uporabniki, ki niso državni upravni organi in organizacije, Vlada ne doseže soglasja, vključi v predlog proračuna predlog finančnega načrta, ki ga predlaga sama, in v njegovo obrazložitev predlog finančnega načrta, ki ga je predlagal neposredni uporabnik (drugi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF).

13. Člen 40 ZJF določa ukrepe za uravnoteženje proračuna, če se med proračunskim letom zaradi nastanka novih obveznosti za proračun ali spremenjenih gospodarskih gibanj povečajo izdatki ali zmanjšajo prejemki proračuna. V tem primeru lahko Vlada na predlog Ministrstva za finance največ za 45 dni zadrži izvrševanje posameznih izdatkov. Z ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja lahko Vlada 1) ustavi prevzemanje obveznosti, 2) predlaga podaljšanje pogodbenih rokov plačil in 3) ustavi prerazporejanje proračunskih sredstev, potrebno zaradi prevzemanja obveznosti (prvi odstavek 40. člena ZJF). Vlada lahko poleg teh ukrepov tudi določi, da morajo neposredni uporabniki pridobiti predhodno soglasje Ministrstva za finance za sklenitev pogodbe (drugi odstavek 40. člena ZJF). Ministrstvo za finance pripravi predlog obsega in ukrepov začasnega zadržanja izvrševanja v sodelovanju z neposrednimi uporabniki; ukrepi začasnega zadržanja izvrševanja se morajo enakomerno nanašati na vse neposredne uporabnike (tretji odstavek 40. člena ZJF). O odločitvi iz prvega odstavka tega člena mora Vlada obvestiti Državni zbor (četrti odstavek 40. člena ZJF). Če se med izvajanjem ukrepov zadržanja izvrševanja proračuna ta ne more uravnovesiti, mora Vlada najkasneje 15 dni pred iztekom roka za začasno zadržanje izvrševanja proračuna predlagati rebalans proračuna (peti odstavek 40. člena ZJF). Z rebalansom proračuna, ki ga sprejme Državni zbor na predlog Vlade, se prejemki in izdatki proračuna ponovno uravnovesijo (šesti odstavek 40. člena ZJF). V obdobju sprejemanja rebalansa proračuna lahko Vlada na predlog ministra za finance ponovno začasno zadrži izvrševanje posameznih izdatkov (sedmi odstavek 40. člena ZJF).

14. Predlagatelj navaja, da izpodbija 95. člen ZJF, vendar je iz njegovih navedb razvidno, da nasprotuje zgolj prvemu odstavku tega člena, kolikor se nanaša na ustavne organe, neodvisne od Vlade. Ta določba daje pooblastilo ministru za finance, da izda podrobnejša navodila o zaključku leta do 30. septembra tekočega leta za državne in občinske proračune.¹

15. Predlagatelj navaja, da izpodbija prvi odstavek 102. člena, prvi in drugi odstavek 103. člena, 104. člen in 9. točko 108. člena ZJF, ki določajo: da Ministrstvo za finance tudi pri nevladnih proračunskih uporabnikih opravlja inšpekcijski proračunski nadzor nad izvajanjem ZJF in drugih javnofinančnih predpisov;² stranko tega postopka;³ posebna pooblastila proračunskim inšpektorjem;⁴ in prekršek odgovorne osebe neposrednega uporabnika državnega proračuna, če ta proračunskemu inšpektorju ne da zahtevanih podatkov, listin in poročil, ki se nanašajo na inšpekcijski pregled.⁵ Predlagatelj nasprotuje ureditvi, ki omogoča, da lahko Ministrstvo za finance opravlja inšpekcijski nadzor tudi pri neodvisnih in samostojnih državnih organih. Zato je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj izpodbija zgolj prvi odstavek 103. člena ZJF, ki določa, kdo je lahko stranka v inšpekcijskem postopku, v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF, ki pooblaščata za inšpekcijski nadzor nad porabo sredstev neposrednega uporabnika proračunske inšpektorje Ministrstva za finance, kolikor se nanaša na ustavne organe, neodvisne od Vlade.

16. Predlagatelj zatrjuje, da bi moral glede na poseben (ustavni) položaj nekaterih neposrednih proračunskih uporabnikov že ZJF ločevati različne skupine neposrednih proračunskih uporabnikov in temu ustrezno za posamezne skupine določiti posebne postopke sprejemanja predloga finančnega načrta, sprememb oziroma rebalansa ter zaključka proračuna države in nadzora nad njegovim izvajanjem. Poglavitni očitek predlagatelja izpodbijani ureditvi glede vseh izpodbijanih postopkov je, da ti omogočajo prevladujoč vpliv Vlade kot nosilke izvršilne veje oblasti, s čimer naj bi ta posegala v avtonomijo tistih neposrednih proračunskih uporabnikov, katerih neodvisen in samostojen položaj določa že Ustava in ki jih predlagatelj posebej izpostavlja, v enakem položaju pa naj bi bili tudi nekateri drugi neodvisni organi, ustanovljeni z zakonom. Vendar ustavnopravno niso vsi ti državni organi v enakem položaju. Zato se je Ustavno sodišče omejilo zgolj na presojo izpodbijanih določb, kolikor se nanašajo na Državni svet, Računsko sodišče, Varuha človekovih pravic in Ustavno sodišče, ki jih predlagatelj izrecno izpostavlja kot državne organe, ki jih ustanavlja⁶ in v temelju opredeljuje njihove pristojnosti že Ustava ter jim zagotavlja neodvisen in samostojen položaj. Vsi navedeni organi spadajo med t. i. ustavne organe, ki imajo poseben ustavno varovani položaj. Država jih namreč mora imeti, sicer ne bi bila organizirana v skladu z Ustavo, poleg tega pa so tudi razmerja med ustavnimi organi že ustavno opredeljena.⁷ Zato položaja teh državnih organov ustavnopravno ni mogoče primerjati z drugimi neodvisnimi organi, ki so ustanovljeni z različnimi zakoni.

B. – II.

Ustavni položaji in vloge Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča ter ustavno določena razmerja teh državnih organov do Vlade

17. Ustavni položaj Državnega sveta in Ustavnega sodišča poleg nekaterih izrecnih določb Ustave o pristojnostih ter pooblastilih in načinu odločanja teh dveh državnih organov pomembno sodoloča načelo delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, saj gre za dva izmed osrednjih organov državne oblasti. Položaj Varuha človekovih pravic bistveno opredeljuje njegova ustavno opredeljena vloga pri varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do vseh organov oblasti (prvi odstavek 159. člena Ustave), ki jo lahko opravlja samo, če je od njih neodvisen. Za ustavni položaj Računskega sodišča, ki ga Ustava v prvem odstavku 150. člena opredeljuje kot najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe, pa je pomemben tretji odstavek 150. člena Ustave, po katerem mora biti ta državni organ pri svojem delu neodvisen. Iz prikazanega ustavnega okvira izhaja ne le položaj navedenih neodvisnih državnih organov, temveč tudi medsebojna razmerja med njimi in drugimi ustavnimi organi državne oblasti. Vsi ustavni organi pa so dolžni delovati v korist države, zato so zavezani tudi k medsebojnemu sodelovanju in delovanju v dobri veri. To ne vzpostavlja njihovih posamičnih pravic in dolžnosti, temveč preveva vsebino obstoječih razmerij med njimi. Sestavni del tega je tudi, da se morajo ustavni organi na podlagi dolžnega vzajemnega spoštovanja oziroma upoštevanja med seboj sporazumeti o višini sredstev, ki jih potrebujejo za opravljanje svojih ustavnih pristojnosti.⁸ Ker so vsa temeljna pravila, ki urejajo položaj in razmerja med nosilci posameznih funkcij državne oblasti in tako soopredeljujejo vsebino načela delitve oblasti, urejena že v Ustavi, lahko zakoni to materijo le natančneje razčlenijo, ne morejo pa uvajati mehanizmov nadzora in ravnovesij, ki jih v temelju ne predvideva že Ustava.⁹ Enako velja tudi za razmerja med posameznimi funkcijami državne oblasti in Varuhom človekovih pravic ter med njimi in Računskim sodiščem, čeprav niti Varuha človekovih pravic niti Računskega sodišča ni mogoče uvrstiti v klasično razvrstitev treh oblastnih državnih funkcij, zaradi česar tudi njunega položaja ni mogoče utemeljevati neposredno na načelu delitve oblasti. Zato je treba najprej z razlago ustavnega načela delitve oblasti in ustreznih ustavnih določb ugotoviti vsebino medsebojnih razmerij, glede na izpodbijano ureditev še posebno med navedenimi neodvisnimi državnimi organi in Vlado, kot izhajajo iz Ustave, da bi Ustavno sodišče lahko ocenilo skladnost izpodbijanih določb ZJF z njimi.

18. Sistem državne oblasti, kakršen je uveljavljen v Republiki Sloveniji, temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave.¹⁰ To načelo je temeljno načelo organizacije državne oblasti in je tudi eno od temeljnih ustavnih načel.¹¹ Kot je poudarilo Ustavno sodišče že leta 1994, je za sodobno pojmovanje tega načela značilno, da so organi, ki opravljajo temeljne funkcije državne oblasti, pri svojem delovanju relativno samostojni in neodvisni od drugih organov, tako da nobeden od njih ne more prevladati. Med njimi obstaja prefinjen sistem vzajemne kontrole, omejevanja, brzdanja, prepletene soodvisnosti in ravnovesja.¹² Pri delitvi državne oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno ne gre za razmerje nadrejenosti ali podrejenosti, temveč za razmerje omejevanja in sodelovanja enakovrednih vej oblasti, od katerih vsaka deluje v okviru lastnega položaja in lastnih pristojnosti. Izhodišče pri urejanju mehanizmov nadzora in ravnovesij med vejami oblasti mora torej biti ustavnopravna enakopravnost zakonodajne, izvršilne in sodne oblasti.¹³ Razmerja med njimi morajo biti postavljena tako, da nista ogroženi relativna neodvisnost in integriteta posamezne veje oblasti pri izvajanju njene funkcije, hkrati pa veje oblasti vplivajo druga na drugo in se medsebojno omejujejo, da ne pride do samovoljnega izvrševanja posamezne veje oblasti;¹⁴ vendar tako, da ne prihaja do kopičenja obsežnih pooblastil pri eni od vej oblasti, ker bi bilo sicer ogroženo ravnovesje med vejami oblasti.¹⁵ V skladu s temi izhodišči Ustava ureja položaj in pristojnosti najpomembnejših organov vseh treh vej oblasti, med njimi tudi Državnega zbora, Državnega sveta, Vlade in Ustavnega sodišča. Poleg tega pa Ustava vsebuje temeljne opredelitve nekaterih organov, ki, kot je bilo že poudarjeno, po svojih organizacijskih in formalnih pristojnostih ne spadajo v nobeno od treh vej oblasti, imajo pa veliko stopnjo samostojnosti in neodvisnosti v razmerju do katerekoli klasične veje oblasti,¹⁶ ker to izhaja iz njihove ustavno opredeljene vloge in jamstev njihovega položaja, kot jih vsebuje Ustava. Zato imajo tudi taki neodvisni državni organi, kot sta Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, ki sta jima zaupani posebni nadzorni funkciji nad delovanjem organov državne oblasti, pomembno vlogo pri delovanju sistema zavor in ravnovesij med posameznimi vejami oblasti in s tem pomembno vlogo pri spoštovanju ustavno zasnovanega načela delitve oblasti.¹⁷

19. Državni svet ima poseben položaj v organizaciji državne oblasti. Ustava ga ureja v IV. poglavju – Državna ureditev, skupaj z Državnim zborom. Državni svet je zastopstvo nosilcev socialnih, gospodarskih, poklicnih in lokalnih interesov (prvi odstavek 96. člena Ustave). Glede na svoje ustavne naloge (97. člen Ustave) opravlja iniciativno, suspenzivno in svetovalno funkcijo v razmerju do Državnega zbora. Predlaga lahko sprejetje zakonov, zahteva uvedbo parlamentarne preiskave ali zahteva od Državnega zbora, naj o že sprejetem zakonu ponovno odloča, s tem da je v tem primeru za sprejetje zakona potrebna zahtevnejša večina, kakor tudi, da po lastni presoji ali na zahtevo Državnega zbora temu daje mnenja o vseh zadevah iz njegove pristojnosti. V okviru svojih siceršnjih ustavnih pristojnosti sodeluje tudi pri oblikovanju stališč Republike Slovenije glede pravnih aktov in odločitev Evropske unije, predvsem na način, da Državnemu zboru daje svoje mnenje, od Vlade pa ima pravico zahtevati pojasnila in podatke v zvezi z obravnavanimi zadevami.¹⁸ O položaju Državnega sveta v ustavni ureditvi, zlasti v razmerju do Državnega zbora, se je Ustavno sodišče že opredelilo (odločba št. U-I-332/05 z dne 4. 10. 2007, Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 73). Z vidika oblastnih funkcij, ki jih opravljajo državni organi, Državnega sveta sicer ni mogoče opredeliti kot nosilca zakonodajne, izvršilne ali sodne funkcije.¹⁹ Vendar njegove pristojnosti kažejo, da gre za organ, ki deluje v okviru zakonodajne funkcije državne oblasti.²⁰ Čeprav ne sprejema zakonov, je celotno njegovo delovanje naravnano na vpliv na delovanje Državnega zbora kot zakonodajnega telesa. S tega vidika se Državni svet šteje za drugi dom slovenskega parlamenta v sistemu nepopolne dvodomnosti.²¹ Njegova vloga pomeni korekcijski mehanizem zakonodajne oblasti Državnega zbora.²² Organizacijo Državnega sveta Ustava v celoti prepušča zakonu (tretji odstavek 96. člena), določa pa, da ima Državni svet poslovnik (101. člen).²³ Glede na to so pooblastila zakonodajalcu, kako organizirati ta organ, široka, spoštovati pa mora z Ustavo določen položaj Državnega sveta in zagotoviti izvajanje z Ustavo določenih nalog. Zagotoviti mora, da bo Državni svet lahko samostojno in neodvisno izvrševal svoje ustavne pristojnosti, ki so v razmerju do Državnega zbora in posredno tudi do Vlade kot glavne predlagateljice zakonov pomemben del sistema zavor in ravnovesij v okviru načela delitve oblasti.

20. Da je Ustavno sodišče najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kot je izrecno navedel zakonodajalec,²⁴ izhaja že iz njegovih ustavno določenih pristojnosti.²⁵ V razmerju do drugih državnih organov je samostojen in neodvisen državni organ.²⁶ V sistemu delitve oblasti je Ustavno sodišče organ sodne veje oblasti in ima v primerjavi z drugimi sodišči, ki izvršujejo sodno funkcijo, posebne pristojnosti.²⁷ Ustavno sodišče lahko med drugim razveljavi zakone, ki jih sprejema zakonodajna veja oblasti, in razveljavi ali celo odpravi predpise izvršilne veje oblasti (prvi odstavek 161. člena Ustave). Poleg tega v postopku z ustavno pritožbo odloča o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti državnih organov, organov lokalnih skupnosti ali nosilcev javnih pooblastil na najvišji in zadnji stopnji v državi, kar pomeni, da s tega vidika presoja ustavnost odločitev sodišč splošne in specializirane pristojnosti (šesta alineja prvega odstavka in tretji odstavek 160. člena Ustave). Odločitve in razlage Ustave, ki jih sprejme pri izvrševanju svojih pristojnosti, so pravno obvezujoče²⁸ (tudi) za vse državne organe, in ti so jih dolžni upoštevati. Glede na ustavno določene pristojnosti je tako Ustavno sodišče ključni akter v sistemu zavor in ravnovesij, saj lahko bistveno vpliva na delovanje vseh treh vej oblasti.²⁹ Z uresničevanjem zahteve, da mora biti delovanje vseh treh vej oblasti podvrženo posebnemu ustavnosodnemu nadzoru, nastane osrednja značilnost t. i. ustavne demokracije.³⁰

21. Ustava v prvem odstavku 159. člena nalaga zakonodajalcu, naj za varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju do državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil ustanovi varuha pravic državljanov.³¹ V skladu s tem je bil s 1. členom Zakona o Varuhu človekovih pravic (Uradni list RS, št. 69/17 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVarCP) ustanovljen Varuh človekovih pravic kot posebna institucija. Že to, da ga je ustavodajalec opredelil kot ustavni organ, samo po sebi kaže na velik pomen in težo te institucije v ustavni ureditvi.³² Varuh človekovih pravic po svoji funkciji ni del mehanizma oblasti, temveč prej protioblast, saj s svojim delovanjem omejuje samovoljo oblasti pri poseganju v človekove pravice in temeljne svoboščine.³³ Njegov pomen je velik prav zaradi tega, ker nadzoruje nosilce oblasti in lahko s tem pomembno prispeva tudi k preprečevanju njene morebitne zlorabe.³⁴ Gre za neformalno obliko varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki dopolnjuje formalne oblike varstva, kot sta sodno in ustavnosodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin,³⁵ ter pomeni dopolnilen, a zelo pomemben del sistema varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin posameznikov.³⁶ To svoje poslanstvo pri varovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin lahko Varuh človekovih pravic uresničuje samo, če uživa ustavno varovani položaj neodvisnosti³⁷ in samostojnosti,³⁸ še posebno v razmerju do organov državne oblasti in nosilcev funkcij v njih.

22. Za Računsko sodišče, kot za najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe, že Ustava v tretjem odstavku 150. člena izrecno določa, da je pri svojem delu v razmerju do drugih državnih organov neodvisno ter vezano na Ustavo in zakon. Njegove pristojnosti, organizacijo in način dela ureja zakon, ki je povzel to ustavno ureditev.³⁹ S tako določenim ustavnim položajem se zagotavlja neodvisnost Računskega sodišča pri nadzoru javne porabe javnih financ in pri reviziji poslovanja vseh subjektov javnega financiranja. Gre za organ sui generis, ki ga (kljub njegovemu poimenovanju) ni mogoče uvrstiti v nobeno od treh klasičnih vej oblasti,⁴⁰ ima pa v razmerju do njih veliko mero samostojnosti.⁴¹ Ustavno sodišče je že opozorilo, da je treba neodvisni položaj Računskega sodišča zaradi njegovih pristojnosti pri nadzoru javne porabe vseh vej oblasti razlagati zelo strogo.⁴²

23. Vsem navedenim ustavnim organom je torej skupna ustavna zahteva po njihovem neodvisnem položaju. Pomembni prvini vsake neodvisnosti pri državnem organu sta tudi materialna in finančna (proračunska) neodvisnost, tako z vidika razmerij med državnimi organi, ki so neposredno udeleženi v sistemu zavor in ravnovesij kot osrednjem mehanizmu načela delitve oblasti, kot z vidika razmerij oblastnih državnih organov do tistih ustavnih organov, ki jim tak položaj zagotavlja že Ustava zaradi vloge, ki jim jo namenja v ustavnem redu.⁴³ To ne pomeni, da je finančna neodvisnost teh ustavnih organov absolutna, saj morajo biti sredstva za njihovo delo zagotovljena v proračunu, kot to določa prvi odstavek 148. člena Ustave, sprejemanje državnega proračuna pa je ena najpomembnejših funkcij parlamenta, še zlasti v razmerju do izvršilne oblasti.^{44, 45} Tudi v naši ureditvi v skladu z uveljavljenim načelom delitve oblasti sprejme proračun Državni zbor⁴⁶ kot splošno predstavniško telo (zakonodajna oblast) na predlog Vlade.⁴⁷ V njem določi obseg sredstev za delovanje vseh treh vej oblasti ter tudi vseh samostojnih in neodvisnih ustavnih organov. S tem posredno vpliva na njihovo delovanje oziroma na ustavno zasnovano ravnovesje med njimi. V tej vlogi zakonodajna veja oblasti lahko posega v delovanje drugih vej oblasti, najprej izvršilne.⁴⁸ Enako velja za delovanje neodvisne sodne oblasti, vključno z Ustavnim sodiščem, pa tudi za delovanje drugih neodvisnih ustavnih organov. S postavljenim finančnim okvirjem za delovanje namreč Državni zbor na posreden način soopredeljuje uresničevanje njihovih ustavno opredeljenih vlog.

24. Pomembno vlogo v postopku sprejemanja (in nato še pomembnejšo v postopku izvrševanja) proračuna ima Vlada kot nosilka izvršilne veje oblasti, ki je po določbah ZJF⁴⁹ edina predlagateljica proračuna države, pri čemer prek predloga proračuna uresničuje svoje politike.⁵⁰ Ustavnopravno je pri tem pomembnih več vidikov. Na eni strani to, da delovanje neodvisnih ustavnih organov ni odvisno od politik Vlade, ki jih ta uresničuje prek proračuna. Ustavna vloga neodvisnih ustavnih organov se namreč ne udejanja prek vladnih politik in jim prav zaradi zahtevane neodvisnosti tudi ne more in ne sme slediti. Zato ni mogoče pritrditi Vladi, da bi morali tudi finančni načrti teh organov kot sestavni del proračuna slediti razvojnim strateškim dokumentom, ki vsebujejo prioritete, programske ukrepe in projekte ter potrebne strukturne prilagoditve. Finančni načrti Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča lahko sledijo le polnemu in učinkovitemu uresničevanju ustavno in zakonsko določenih nadzornih pristojnosti teh organov in njihovih ustavnih vlog.⁵¹ Na drugi strani pa je pomembno to, da položaj Vlade kot izključne predlagateljice enotnega proračuna ne onemogoča vključitve predlogov finančnih načrtov neodvisnih organov v predlog Vlade. Da bi ti organi lahko uresničevali svojo ustavno vlogo, morajo imeti v postopku oblikovanja državnega proračuna, ki ga sprejme Državni zbor, Vladi ustavnopravno enakovreden položaj (to ne pomeni nujno enak, vendar ne podrejen). To pomeni, da Vlada v postopku določanja predloga proračuna ne more imeti pooblastil, ki bi tem neodvisnim ustavnim organom jemala njihovo enakovrednost. Ali drugače povedano, obseg sredstev za delo teh organov ne sme biti odvisen od Vlade. Tako mora biti, ker tem ustavnim organom že Ustava zagotavlja samostojen in neodvisen položaj – ker je ta položaj, katerega del je tudi njihova finančna avtonomija, odraz izpeljave načela delitve oblasti na ustavni ravni⁵² oziroma odraz njihovega posebnega, od Vlade neodvisnega ustavnega položaja.

25. Finančna avtonomija samostojnih in neodvisnih ustavnih organov se mora (med drugim) zagotavljati z določitvijo primerne višine sredstev v državnem proračunu za njihovo učinkovito in nemoteno delovanje.⁵³ Ker so ti organi v razmerju do drugih državnih organov neodvisni in samostojni, lahko sami oblikujejo predlog potrebnih sredstev za izvrševanje svojih ustavnih pristojnosti, ki jih s sprejetjem proračuna države odobri Državni zbor. Poleg tega se finančna avtonomija od Vlade neodvisnih ustavnih organov zagotavlja še s samostojnim odločanjem o porabi odobrenih sredstev in z nadzorom nad njihovo porabo, ki ga opravlja drug, prav tako samostojen in neodvisen organ. Drugače lahko pride do porušenega ravnovesja med vejami oblasti znotraj sistema zavor in ravnovesij, ki nedopustno poseže v neodvisnost teh organov oziroma smiselno enako nedopustno poseže v neodvisni položaj posebnih ustavnih organov, ki imajo poudarjeno nadzorno funkcijo v ustavnem redu, tudi nad delovanjem izvršilne veje oblasti. Ali povedano drugače, opisani sistem zavor in ravnovesij ne dovoljuje prevladujočega vpliva Vlade pri oblikovanju potrebnih sredstev omenjenih institucij za delo in s tem krnitve njihove finančne neodvisnosti. Če zakonodajalec uredi takšna pooblastila Vlade ali jih celo kopiči v razmerju do neodvisnih ustavnih organov pri določanju obsega sredstev, pa tudi pri odločanju o njihovi porabi in nadzoru nad njo, pride do posega v ustavno zasnovano ravnovesje med Vlado in njimi, pri čemer iz Ustave ne izhaja dopustnost vpliva izvršilne oblasti na finančno neodvisnost teh organov. Zato je pri zakonskem urejanju teh vprašanj ustavnopravno pomembno, na kakšen način ti organi sodelujejo v različnih stopnjah postopka oblikovanja predloga, sprejemanja in izvrševanja proračuna in kako so pri tem opredeljena razmerja med njimi in Vlado.

B. – III.

Presoja ustavnosti izpodbijanih določb

1. Presoja 5. točke prvega odstavka 3. člena ZJF

26. ZJF v 5. točki prvega odstavka 3. člena vsebuje splošno opredelitev neposrednih proračunskih uporabnikov, pri čemer vanjo vključuje vse državne organe, torej tudi neodvisne ustavne organe. Zgolj to, da izpodbijana določba pri opredelitvi pojmov ne loči med posameznimi skupinami neposrednih proračunskih uporabnikov glede na njihov ustavni položaj, samo po sebi ni v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave oziroma tretjim odstavkom 150. člena in prvim odstavkom 159. člena Ustave.

2. Presoja 20. člena, 40. člena, prvega odstavka 95. člena in prvega odstavka 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF

2.1 Presoja 20. člena ZJF

27. Vprašanja, ki so predmet ureditve v drugem odstavku 20. člena, delu 40. člena in prvem odstavku 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF, so za posamezne ustavne organe povezana z ureditvijo v zakonih, ki urejajo njihovo organizacijo in način dela. Pri tem je, ko gre za razlago navedenih določb ZJF in določb teh drugih zakonov, položaj poseben, ker gre za temeljna razmerja med osrednjimi organi državne oblasti v okviru načela delitve oblasti oziroma za razmerja izvršilne oblasti do drugih neodvisnih ustavnih organov, zaradi česar ne morejo nastati posamezni sodni spori pred pristojnimi sodišči, v katerih bi se izoblikovala sodna praksa z razlago zakonske ureditve oziroma bi se po potrebi prek mehanizma iz 156. člena Ustave odvrnili dvomi o njeni ustavnosti. Glede spoštovanja predpisov v postopku izvrševanja proračuna so sicer lahko izdane odločbe o prekrških, ki jih lahko storijo odgovorne osebe uporabnikov javnih sredstev, vendar pa to ni mogoče, ko gre za oblikovanje in nastajanje proračuna, saj v teh primerih ZJF ne more predvideti prekrškov v zvezi z izpodbijanim 20. členom ZJF.⁵⁴ To pomeni, da posamezni ustavni organi svojih ustavnopravnih upravičenj ne morejo uveljavljati pred drugimi pristojnimi sodišči. Zgolj Ustavno sodišče je tisto, ki lahko pri izvrševanju svojih pristojnosti ocene ustavnosti zakonske ureditve učinkovito zagotovi tako ustavnoskladno razlago zakona, če bi bila ta vprašljiva, kot tudi ustavnost same zakonske ureditve.

28. Izpodbijane določbe so povezane z ustreznimi določbami ZUstS, ZRacS-1 in ZVarCP. Za Ustavno sodišče je v 8. členu ZUstS določeno, da sredstva za delo Ustavnega sodišča določa Državni zbor na predlog Ustavnega sodišča in da so ta sredstva sestavni del proračuna Republike Slovenije (prvi odstavek), da o njihovi porabi odloča Ustavno sodišče (drugi odstavek) in da nadzor nad njihovo uporabo opravlja Računsko sodišče (tretji odstavek). Čeprav so torej sredstva za delo Ustavnega sodišča del državnega proračuna, iz teh določb ZUstS izhaja, da je Ustavno sodišče samostojno tako pri pripravi predloga svojega finančnega načrta kot tudi pri porabi sredstev, ki jih je odobril Državni zbor. Zaradi ustavnega položaja Ustavnega sodišča, ki je odraz načela delitve oblasti, pa lahko po izrecni določbi tretjega odstavka 8. člena ZUstS nadzor nad porabo sredstev Ustavnega sodišča opravlja Računsko sodišče. Glede na navedeno ZUstS torej vprašanja v zvezi s predlogom finančnega načrta, porabo proračunskih sredstev in nadzorom nad njo ureja posebej za Ustavno sodišče. Enako tudi sredstva za delo Računskega sodišča v skladu s prvim odstavkom 31. člena ZRacS-1 določi Državni zbor na predlog Računskega sodišča in so ta sredstva sestavni del državnega proračuna. Ker mora biti tudi nad delom Računskega sodišča zagotovljen neodvisen finančni nadzor, računovodske izkaze Računskega sodišča revidira revizijska gospodarska družba, ki jo izbere Državni zbor na predlog delovnega telesa, ki je pristojno za nadzor proračuna in drugih javnih sredstev (drugi odstavek 31. člena ZRacS-1).⁵⁵ Glede na navedeno torej tudi ZRacS-1 vprašanja v zvezi s predlogom finančnega načrta in nadzorom nad porabo proračunskih sredstev ureja posebej samo za Računsko sodišče. člen 8 ZUstS je bil uveljavljen že leta 1994⁵⁶ z namenom izključiti vpliv Vlade pri oblikovanju obsega sredstev, potrebnih za delo Ustavnega sodišča.⁵⁷ Pred uveljavitvijo ZRacS-1 je bila vsebina njegovega 31. člena prvič uveljavljena leta 1994 v 18. členu Zakona;⁵⁸ ta zakonska ureditev je bila glede položaja organa in nosilcev funkcij v njem v precejšnjem delu tudi vsebinsko primerljiva z ureditvijo, ki je bila uveljavljena glede Ustavnega sodišča. Veljavna ureditev iz ZRacS-1 je bila uzakonjena leta 2001.⁵⁹

29. ZVarCP v 5. členu določa le, da sredstva za delo Varuha človekovih pravic določi Državni zbor v državnem proračunu. Zakon o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo – ZDSve) nima posebnih določb o zagotavljanju sredstev za delo Državnega sveta, odločanju o njihovi porabi in o izvrševanju nadzora nad njo. Zato pa je zakonodajalec v bistvenem podobno vsebinsko ureditev, kot je določena v 8. členu ZUstS in 31. členu ZRacS-1, leta 2019 z ZDZ uveljavil za Državni zbor.⁶⁰

30. Predlagatelj meni, da je z novo uveljavljeno ureditvijo v ZDZ Državnemu zboru zagotovljen drugačen položaj od tistega, ki izhaja iz izpodbijanih določb, tako da se njegovo zatrjevanje protiustavnosti na Državni zbor ne nanaša. Dejansko se ureditev v prvem odstavku 5. člena ZDZ, ko gre za postopek priprave predloga proračuna, v samem svojem bistvu nekoliko razlikuje od ureditve iz ZUstS in ZRacS-1. Položaj Ustavnega in Računskega sodišča je namreč toliko drugačen, da nastopata ta ustavna organa formalno kot predlagatelja svojih finančnih načrtov, česar pri Državnem zboru ni, ker je v vsakem primeru ta državni organ tisti, ki sprejema proračun v celoti, torej zase tudi oblikuje in sprejema finančni načrt. Vendar ta skupaj z vsemi drugimi finančnimi načrti neposrednih uporabnikov proračuna tvori posebni del proračuna (tretji odstavek 10. člena ZJF). Zaradi sistema enotnega proračuna države, ki torej v posebnem delu združuje vse finančne načrte posameznih uporabnikov, tudi vseh od Vlade neodvisnih ustavnih organov, je moral ZJF urediti način vključitve predlogov finančnih načrtov posameznih neposrednih uporabnikov v skupni predlog enotnega proračuna države. Vsebina 20. člena ZJF je bila prvič v enakem besedilu uveljavljena leta 1999.⁶¹ Iz obrazložitve Predloga zakona o proračunih (ki se je v postopku sprejemanja preimenoval v Zakon o javnih financah) izhaja namen zakonodajalca, da na enoten in celovit način uredi vprašanja za vse nosilce javnih financ, da torej za vse neposredne proračunske uporabnike določi enaka pravila priprave finančnih načrtov.⁶² Prav temu sta namenjena 19. in 20. člen ZJF. V skladu s prvim odstavkom 19. člena ZJF neposredni uporabniki, med njimi tudi Državni svet, Ustavno sodišče, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, pripravijo predloge svojih finančnih načrtov na podlagi navodila za pripravo predloga državnega proračuna in jih predložijo Ministrstvu za finance. Izpodbijani 20. člen ZJF pa ureja postopek vključitve teh predlogov finančnih načrtov v predlog proračuna države, ki ga mora Vlada po prvem odstavku 28. člena ZJF določiti in predložiti Državnemu zboru do 1. oktobra tekočega leta.

31. Izpodbijani 20. člen ZJF tako za vse neposredne uporabnike proračuna uveljavlja enak postopek vključitve njihovih predlogov finančnih načrtov v predlog proračuna države, kar pomeni, da enako obravnava neposredne uporabnike, ki tudi v našem pravnem redu, kot v vsakem parlamentarnem sistemu, delujejo pod okriljem Vlade, in neposredne uporabnike, ki so po Ustavi od nje neodvisni, kakršni so tudi izpostavljeni neodvisni ustavni organi. Ta ureditev tudi za slednje predvideva pristojnost resornega ministrstva, ki deluje pod okriljem Vlade, da v prvem koraku pregleda predloge njihovih finančnih načrtov in jim »predlaga njihove potrebne uskladitve« glede na navodilo za pripravo proračuna (prvi odstavek 20. člena ZJF). Zatem pa nalaga tem neodvisnim ustavnim organom uklonitev zahtevam Ministrstva za finance do te mere, da z njim dosežejo soglasje (prvi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF). Če soglasja ni mogoče doseči, pooblašča Vlado, da za neodvisne neposredne uporabnike v predlog proračuna države, ki ga določi na podlagi prvega odstavka 28. člena ZJF, vključi svoj predlog finančnega načrta, medtem ko se predlog finančnega načrta neposrednega, od Vlade neodvisnega uporabnika proračuna vključi zgolj v obrazložitev (drugi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF). Tako ZJF na eni strani pooblašča Ustavno in Računsko sodišče, da sama predlagata svoj finančni načrt Državnemu zboru, hkrati pa določa postopek vključitve teh predlogov finančnih načrtov v enoten predlog proračuna na način, ki to samostojnost in neodvisnost bistveno krni. Na ta način se morata namreč navedena neodvisna ustavna organa uklanjati volji resornega ministrstva v izvršilni oblasti, ko gre za predlaganje obsega sredstev za njuno delo. Če se ji ne uklonita tako, da bi z Ministrstvom za finance dosegla soglasje glede na njegovo mnenje o potrebnih uskladitvah, je v predlogu proračuna države, ki bo predložen Državnemu zboru, uradno vključen predlog Vlade, medtem ko bo o njunih predlogih finančnih načrtov Državni zbor le obveščen v obrazložitvi predloga proračuna.

32. Tudi Državni svet in Varuh človekovih pravic sta v bistveno enakem položaju kot Ustavno sodišče in Računsko sodišče. Tudi ta dva ustavna organa pripravita svoja predloga finančnih načrtov, vendar temu sledi postopek vključitve v predlog enotnega proračuna države po določbah 20. člena ZJF.

33. Navedeno ne pomeni le tega, da 20. člen ZJF dejansko izkrivlja namen, ki ga je zakonodajalec zasledoval z ureditvijo v 8. členu ZUstS in 31. členu ZRacS-1, temveč ZJF omogoča prevladujoč vpliv Vlade oziroma kar resornega ministrstva na oblikovanje predloga potrebnih sredstev za delo tako za Ustavno sodišče kot za Računsko sodišče. Enako velja tudi za Državni svet in Varuha človekovih pravic. Zakonodajalec tako navedene ustavne organe v celoti obravnava na način, na kakršnega obravnava državne organe, ki delujejo pod okriljem Vlade. Čeprav imajo neodvisni ustavni organi ustavno zagotovljen drugačen (avtonomen) položaj, temu položaju navedene določbe ne sledijo in zagotavljajo neodvisnim ustavnim organom le tak položaj kot drugim neposrednim proračunskim uporabnikom. S tem pa vzpostavljajo razmerje njihove finančne odvisnosti od izvršilne oblasti.⁶³ Pri tem Vlada v svojem mnenju to tudi izrecno zatrjuje; trdi, da mora biti ureditev enaka za vse neposredne uporabnike proračuna – torej tako za tiste, ki ustavnopravno spadajo pod njeno okrilje, kot tudi za tiste, ki morajo biti ustavnopravno od nje neodvisni.

34. Finančna neodvisnost samostojnih in od Vlade neodvisnih ustavnih organov zahteva, naj Vlada spoštuje njihov (do Vlade) enakovreden položaj pri oblikovanju predloga proračuna oziroma pri opredelitvi sredstev, potrebnih za njihovo delo. Obseg teh sredstev mora na njihov predlog določiti v skladu z Ustavo Državni zbor in ne Vlada (25. točka obrazložitve te odločbe). Tudi od Vlade neodvisni ustavni organi morajo pri oblikovanju predlogov svojih finančnih načrtov upoštevati temeljna ekonomska izhodišča in predpostavke za pripravo predloga državnega proračuna oziroma javnofinančna načela, ki jih določa ZJF, vključno s tistimi, ki izhajajo iz drugega odstavka 148. člena Ustave, vendar kot Vladi enakovredni organi.⁶⁴ Vendar pa morajo Državni svet, Ustavno sodišče, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče na eni strani ter Vlada na drugi strani pri pripravi predloga proračuna države sodelovati, da se tudi predlogi finančnih načrtov neodvisnih ustavnih organov vključijo v predlog enotnega proračuna države. Zato navedeno ne pomeni, da Vlada oziroma njeno pristojno ministrstvo teh ustavnih organov ne bi smela opozoriti na morebitna odstopanja predlogov njihovih finančnih načrtov od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo proračuna, ko so ti v skladu s prvim odstavkom 19. člena ZJF predloženi Ministrstvu za finance. Da državna oblast kot celota lahko deluje, je namreč, kot je že večkrat opozorilo Ustavno sodišče,⁶⁵ potrebno sodelovanje med organi različnih vej oblasti, pa tudi med Vlado in drugimi neodvisnimi ustavnimi organi. Vlada ima namreč možnost in dolžnost, da pri predstavitvi predloga proračuna države opozori Državni zbor na morebitna bistvena odstopanja od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo predloga proračuna.⁶⁶ Zato mora v skladu z načelom medsebojnega sodelovanja med ustavnimi organi in njihovega medsebojnega spoštovanja⁶⁷ o tem tudi poprej opozoriti predlagatelja finančnega načrta. Vendar pa navedeno pomeni, da Vlada od neodvisnih ustavnih organov ne sme zahtevati, naj se podredijo njenim politikam in interesom pri oblikovanju proračuna.

35. Pooblastila Vlade oziroma resornega ministrstva iz 20. člena ZJF glede na navedeno podrejajo Državni svet in Ustavno sodišče zahtevam Vlade ter pomembno krnijo finančno neodvisnost teh organov. S tem rušijo vzpostavljena ravnovesja med posameznimi vejami oblasti, ne da bi za to v ustavni izpeljavi načela delitve oblasti imela podlago. Vsebinsko enako pomenijo pomembno krnitev finančne neodvisnosti Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča v razmerju do Vlade. Zato izpodbijana ureditev uveljavlja nedopustno kopičenje pooblastil Vlade v postopku določanja predloga proračuna države v razmerju do neodvisnih ustavnih organov, ki morajo biti od nje v celoti neodvisni, tudi z vidika finančne samostojnosti.

36. Navedene ugotovitve ne more spremeniti dejstvo, da Vlada ob tem, ko formalno sama predlaga drugačen finančni načrt za neodvisne ustavne organe, njihov predlog finančnega načrta uvrsti v obrazložitev predloga proračuna države (drugi stavek drugega odstavka 20. člena ZJF). Čeprav je Vlada formalno odgovorna za izvajanje politike, ki jo določi Državni zbor,⁶⁸ je njena dejanska, tj. politična moč bistveno večja. Vlada se namreč oblikuje in deluje samo, če uživa (dovoljšno) podporo v parlamentu, kar še posebno velja, ko gre za sprejetje proračuna države. Zato ni mogoče spregledati razmerij med splošnim predstavniškim domom in izvršilno oblastjo v parlamentarnem sistemu, kot so uveljavljena tudi v slovenskem ustavnem redu, pa tudi ne realnosti teh razmerij med Vlado in Državnim zborom. Povedano drugače, presoja ne bi bila popolna, če ne bi upoštevala navedenega in s tem tudi posledic, da namreč predlogi Vlade v Državnem zboru navadno uživajo podporo. Slednje sicer ne velja absolutno, vendarle pa Vlada kot glavna predlagateljica zakonov in predloga državnega proračuna v veliki meri sooblikuje politike, ki jih sicer sprejme Državni zbor, prav tako pa tudi z oblastnimi akti skrbi za njihovo izvrševanje. Zato je nujno, da je samostojnim in neodvisnim ustavnim organom, ki kot pomemben del sistema zavor in ravnovesij nadzorujejo delo Vlade, zagotovljena finančna avtonomija, ki jim omogoča, da svoje pristojnosti učinkovito in nemoteno izvršujejo ne glede na vsakokratno personalno sestavo Vlade. Finančna avtonomija neodvisnih in samostojnih ustavnih organov, ki tem organom zagotavlja upoštevanje njihovih predlogov finančnih načrtov v predlogu državnega proračuna,⁶⁹ po drugi strani Vladi bistveno ne otežuje priprave predloga proračuna, ki mora biti uravnotežen in mora slediti fiskalnemu pravilu iz drugega odstavka 148. člena Ustave, pa tudi zahtevam prava Evropske unije. Vlada ima pomembno možnost, da ob predstavitvi predloga proračuna v Državnem zboru⁷⁰ izrazi svoje pomisleke o predlogu finančnega načrta posameznega samostojnega in neodvisnega ustavnega organa, če meni, da ta ni v skladu s temeljnimi ekonomskimi izhodišči za pripravo predloga državnega proračuna. Na ta način ji je omogočeno prepričevaje poslancev, poslanskih skupin, zainteresiranih delovnih teles ali matičnega delovnega telesa, naj vložijo amandmaje k predlogu proračuna;⁷¹ seveda po tem, ko bi imeli o navedenem možnost svoje poglede predstaviti poslancem tudi neodvisni ustavni organi, ki bi morali biti že v postopku oblikovanja predloga finančnega načrta opozorjeni na tako stališče Vlade. Končno besedo pri sprejetju proračuna države ima Državni zbor. Pri tem pa ni ustavnopravno zanemarljivo dejstvo, da sredstva, potrebna za delo neodvisnih ustavnih organov, pomenijo zelo majhen delež vsakokratnega proračuna države. Tako tudi iz proračuna za leto 2021⁷² izhaja, da sredstva oziroma izdatki za delo Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča po izračunih Ustavnega sodišča skupaj pomenijo le 0,14 odstotka izdatkov državnega proračuna,⁷³ zaradi česar ima Vlada na voljo veliko možnosti prerazporejanja preostalih proračunskih sredstev, s katerimi lahko poskrbi za uravnoteženost proračuna in fiskalno stabilnost, ne da bi hkrati protiustavno posegla v finančno neodvisnost navedenih ustavnih organov. Tudi zato argument Vlade glede vezanosti na fiskalno pravilo izgubi prepričljivost.

37. Glede na navedeno je 20. člen ZJF, kolikor se nanaša na Državni svet in Ustavno sodišče, v neskladju z drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave, kolikor se nanaša na Varuha človekovih pravic, v neskladju s prvim stavkom 159. člena Ustave, in kolikor se nanaša na Računsko sodišče, v neskladju s tretjim odstavkom 150. člena Ustave.

2.2 Presoja prvega in tretjega do sedmega odstavka 40. člena ZJF

38. Prvi odstavek 40. člena ZJF v primeru neravnovesij proračuna, ki nastanejo bodisi zaradi novih obveznosti bodisi spremenjenih gibanj prejemkov in izdatkov proračuna, Vlado pooblašča, da za 45 dni lahko zadrži izvrševanje posameznih izdatkov s sprejetjem točno določenih ukrepov (glej 13. točko obrazložitve te odločbe). Pri tem mora po tretjem odstavku 40. člena ZJF Ministrstvo za finance pripraviti predlog ukrepov v sodelovanju z neposrednimi uporabniki in tako, da se ukrepi enakomerno nanašajo na vse uporabnike, po četrtem odstavku tega člena pa mora Vlada o tem obvestiti Državni zbor. Če na tak način ni mogoče doseči, da se proračun uravnovesi, je treba pripraviti predlog rebalansa proračuna (peti odstavek 40. člena ZJF), da se z njim prejemki in izdatki ponovno uravnovesijo (šesti odstavek 40. člena ZJF), pri čemer lahko v času sprejemanja rebalansa Vlada ponovno začasno zadrži izvrševanje posameznih izdatkov (sedmi odstavek 40. člena ZJF).

39. Gre za določbe, ki so namenjene urgentnemu začasnemu ukrepanju izvršilne oblasti v primeru pomembnih neravnovesij v proračunu, ki jih povzročijo nepričakovani dogodki. Izvršilna oblast, ki je politično odgovorna za izvrševanje proračuna, tj. Vlada in znotraj nje pristojno ministrstvo, je tista, ki je odgovorna za sprotno spremljanje navedenega. Vlada mora v takih primerih prevzeti tudi odgovornost za pravočasno in hitro ukrepanje, da ne bi prišlo do večjih motenj pri izvrševanju proračuna, kar bi lahko vplivalo tako na delovanje državnih organov kot tudi na uresničevanje številnih zakonsko določenih pravic, za katere se sredstva zagotavljajo iz proračuna države. Tudi za izvrševanje slednjih zakonov Vlada politično odgovarja Državnemu zboru. Potrebno je tudi pravočasno in hitro ukrepanje, da bi se pridobil čas, v katerem je mogoče, če gre za dalj časa trajajoče vzroke, ravnati v skladu s temeljnimi pravili, ki morajo veljati ne le v postopku sprejemanja proračuna države za vnaprej določena ustaljena periodna obdobja, temveč tudi v postopku njegovega spreminjanja – tj. v postopku sprejemanja rebalansa proračuna. Navedena zakonska ureditev predvideva le začasne, časovno točno opredeljene ukrepe zaradi nastanka objektivnih zunanjih vzrokov, ki jih ob pripravi in sprejetju proračuna ni bilo mogoče načrtovati. Predvideva, da se v tem kratkem času takšni ukrepi nanašajo enakomerno na vse neposredne uporabnike, saj nikogar izmed njih ni mogoče zaradi izrednih in nepričakovanih dogodkov v celoti prikrajšati za javna sredstva, ki jih potrebuje pri svojem delu, pri čemer se ukrepi določijo v sodelovanju z neposrednimi uporabniki, torej tudi v sodelovanju z ustavnimi organi, ki so od Vlade neodvisni. Ta ureditev ne krni finančne neodvisnosti samostojnih in od Vlade neodvisnih ustavnih organov. Seveda pa mora biti samo po sebi umevno, da se v postopku določanja predloga rebalansa proračuna po petem odstavku 40. člena ZJF spoštuje finančna avtonomija ustavnih organov, neodvisnih od Vlade, na enak način, kot se zahteva pri oblikovanju predloga proračuna. Glede na navedeno prvi in tretji do sedmi odstavek 40. člena ZJF niso v neskladju niti z načelom delitve oblasti, niti s tretjim odstavkom 150. člena Ustave, niti s prvim odstavkom 159. člena Ustave.

2.3 Presoja drugega odstavka 40. člena ZJF

40. Drugače je pri drugem odstavku 40. člena ZJF. Ta namreč dopušča Vladi, da v pogojih iz prvega odstavka tega člena predpiše predhodno soglasje Ministrstva za finance za sklenitev vsake pogodbe neposrednih uporabnikov, kar preprečuje Državnemu svetu, Ustavnemu sodišču, Varuhu človekovih pravic in Računskemu sodišču, da sami odločajo o porabi sredstev za delo, zagotovljenih s proračunom države. Navedena določba dovoljuje ministru za finance intenzivno vmešavanje v porabo sredstev državnih organov, ki morajo biti od izvršilne oblasti neodvisni. Enak cilj bi bilo mogoče doseči tudi brez opisanega invazivnega posega v finančno neodvisnost teh organov. Na to opozarja tudi predlagatelj, ko navaja, da bi lahko, upoštevaje načelo sodelovanja in medsebojnega spoštovanja med ustavnimi organi, ti organi sami na ustrezno opozorilo Vlade sprejeli strožje ukrepe pri porabi že odobrenih proračunskih sredstev. Ker morajo o porabi sredstev neodvisnih ustavnih organov, odobrenih za njihovo delo s sprejetjem proračuna v Državnem zboru, zaradi spoštovanja svoje finančne avtonomije odločati ti organi samostojno (25. točka obrazložitve te odločbe), ureditev, ki pogojuje porabo teh sredstev z vnaprejšnjim soglasjem Ministrstva za finance, nedopustno posega v finančno avtonomijo ustavnih organov, ki morajo biti od izvršilne oblasti neodvisni. Pri tem gre še za hujši poseg v njihovo finančno neodvisnost kot v primeru ureditve iz 20. člena ZJF, saj slednja predvideva vsaj postopek usklajevanja, drugi odstavek 40. člena ZJF pa prepušča Ministrstvu za finance presojo, katere aktivnosti izmed načrtovanih v skladu z odobrenimi proračunskimi sredstvi bo neodvisni ustavni organ sploh lahko izvedel. Zato pomeni neposredno nedopustno vmešavanje izvršilne oblasti v delo tega organa. Glede na navedeno je drugi odstavek 40. člena ZJF, kolikor se nanaša na Državni svet in Ustavno sodišče, v neskladju z drugim odstavkom drugega odstavka 3. člena Ustave, kolikor se nanaša na Varuha človekovih pravic, v neskladju s tretjim odstavkom 150. člena Ustave, in kolikor se nanaša na Računsko sodišče, v neskladju s prvim odstavkom 159. člena Ustave.

2.4 Presoja 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF

41. Prvi odstavek 103. člena ZJF določa stranke inšpekcijskega postopka nad izvajanjem ZJF in drugih javnofinančnih predpisov, ki ga po prvem in drugem odstavku 102. člena ZJF opravljajo proračunski inšpektorji Ministrstva za finance. Vlada navaja, da se pristojnost Računskega sodišča in pristojnost Urada za nadzor proračuna nad izvajanjem ZJF in drugih javnofinančnih predpisov bistveno razlikujeta, ker naj bi Računsko sodišče revidiralo predvsem pravilnost in smotrnost poslovanja oziroma akt o načrtovanem poslovanju uporabnika javnih sredstev. V skladu s 1. točko tretjega odstavka 20. člena ZRacS-1 Računsko sodišče pri revidiranju pravilnosti poslovanja izreka tudi mnenje o skladnosti poslovanja s predpisi in usmeritvami, ki jih mora upoštevati uporabnik javnih sredstev pri svojem poslovanju. Tudi Računsko sodišče torej lahko nadzira zakonitost in v tem okviru tudi, ali je poslovanje uporabnikov javnih sredstev v skladu z ZJF⁷⁴ in drugimi javnofinančnimi predpisi. V tem delu se pristojnost Računskega sodišča in Urada za nadzor proračuna prekrivata oziroma imata enako pristojnost. Zato tej navedbi Vlade ni mogoče pritrditi, saj izpodbijana določba omogoča za vse neodvisne ustavne organe poleg nadzora Računskega sodišča še dodaten nadzor nad porabo sredstev, ki je zaupan izvršilni veji oblasti.

42. Kot je bilo že poudarjeno, ustreza spoštovanju finančne neodvisnosti Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča samo takšna ureditev nadzora nad porabo proračunskih sredstev, ki jo izvaja od Vlade neodvisen organ. Zakonska ureditev, ki za to pooblašča javne uslužbence Ministrstva za finance, tej zahtevi ne zadosti. Poraba proračunskih sredstev je namreč pomembno povezana z naravo ustavnih pristojnosti, ki jih opravlja posamezni ustavni organ, tako da se vsaj v določeni meri nadzor nad porabo nujno dotakne same vsebine dela, za katero se zagotavljajo sredstva, oziroma je z njo povezan. Zato so navedene določbe ZJF, kolikor se nanašajo na Državni svet in Ustavno sodišče, v neskladju z načelom delitve oblasti iz drugega stavka drugega odstavka 3. člena Ustave, kolikor se nanašajo na Varuha človekovih pravic, v neskladju s tretjim odstavkom 150. člena Ustave, kolikor se nanašajo na Računsko sodišče, pa s prvim odstavkom 159. člena Ustave.

3. Presoja ustavnosti prvega odstavka 95. člena ZJF

43. Izpodbijani prvi odstavek 95. člena ZJF določa, da minister za finance izda podrobnejša navodila o zaključku leta do 30. septembra tekočega leta za državne in občinske proračune. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane določbe z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Glede na to, da zatrjuje navedeno neskladnost zato, ker naj bi določba omogočala, da Ministrstvo za finance s pravilnikom predpisuje dovoljenost prevzema obveznosti neposrednega uporabnika proračuna kljub odobrenemu obsegu sredstev v proračunu države, je Ustavno sodišče štelo, da predlagatelj zatrjuje protiustavnost izvršilne klavzule, ki jo vsebuje izpodbijana določba.

44. Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da so upravni organi pri izdajanju podzakonskih predpisov vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon.⁷⁵ Zakon mora v temelju urediti vsebinsko podlago oziroma vsebinski okvir za sprejetje podzakonskih predpisov.⁷⁶ Podzakonski predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države ter da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne širi ali zožuje.⁷⁷ Le tako se preprečuje, da bi izvršilna veja oblasti samostojno urejala vprašanja, ki spadajo v polje zakonodajalca.⁷⁸

45. Pravilnik je po svoji pravni naravi podzakonski predpis, ki ga lahko izda minister za izvrševanje zakonov in drugih predpisov. Z njim se podrobneje razčlenijo posamezne določbe zakona ali drugega predpisa (tretji odstavek 74. člena Zakona o državni upravi, Uradni list RS, št. 113/05 – uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14 in 51/16 – ZDU-1). Zato so pravilniki na zakon vezani tako, da v vsebinskem smislu ne smejo določati ničesar brez zakonske podlage in zunaj vsebinskih okvirov, ki morajo biti v zakonu izrecno določeni ali iz njega vsaj z razlago ugotovljivi. Torej smejo vsebovati le določbe o izvrševanju posameznih zakonskih določb.⁷⁹

46. Če zakonodajalec obveže ministrstvo k izdaji pravilnika, mora biti izvršilna klavzula po vsebini in namenu pomensko določljiva in omejena, da je ravnanje izvršilne oblasti v določenem obsegu pravno predvidljivo. Poleg tega pa izvršilna klavzula ne sme vsebovati pooblastil, za katera ne bi bilo vsebinske podlage že v zakonu. ⁸⁰ Ta ustavna zahteva velja ne le tedaj, ko se s predpisi izvršilne oblasti podrobneje urejajo zakonsko določene pravice, obveznosti in pravne koristi posameznikov ali pravnih oseb, ampak tudi tedaj, ko zakon prepušča izvršilni oblasti podrobnejše urejanje posameznih vprašanj, ki so v samem svojem temelju ustavnopravno opredeljena. V teh primerih Ustava celo za zakon zahteva, da lahko ustavno materijo le natančneje razčlenjuje, ne more pa uvajati mehanizmov nadzora in ravnovesij, ki jih v temelju ne predvideva že Ustava sama (glej 17. točko obrazložitve te odločbe). Še toliko bolj to velja za podzakonski predpis, ki mu je na ta način sicer mogoče prepustiti podrobnejše urejanje posameznih, predvsem tehničnih vprašanj, nikakor pa ne izvirnega urejanja razmerij med izvršilno oblastjo in ustavnimi organi, ki morajo biti od nje neodvisni.

47. Na podlagi prvega odstavka 95. člena ZJF minister za finance vsako leto sprejme pravilnik o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za posamezno leto, ki obravnava tudi neodvisne ustavne organe. Ko gre za razmerja med navedenimi neodvisnimi ustavnimi organi in izvršilno oblastjo, je treba upoštevati, da že zakonske določbe ne smejo spreminjati ustavno opredeljenih razmerij med njimi. Ker niti prvi odstavek 95. člena ZJF niti druge določbe ZJF ne vsebujejo nobenih tovrstnih okvirov oziroma usmeritev za podrobnejše podzakonsko urejanje ministra za finance, je prvi odstavek 95. člena ZJF v obsegu, v katerem je predmet presoje, v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

48. Kot zatrjuje predlagatelj, minister za finance na tej zakonski podlagi vsako leto izdaja pravilnike, ki med drugim vsebujejo določbe o tem, katere obveznosti v okviru odobrenih proračunskih sredstev za posamezno leto lahko prevzemajo neposredni proračunski uporabniki do konca leta in katere le do določenega roka pred koncem proračunskega leta. Ustavno sodišče zato pripominja, da so pravilniki o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za posamezno leto v prejšnjih letih navadno vsebovali tudi določbo, po kateri so neposredni proračunski uporabniki po določenem datumu v septembru ali oktobru (npr. leta 2019 je bil kot mejni datum določen 2. september, leta 2018 10. september, leta 2017 5. oktober) lahko prevzemali obveznosti med drugim le, če so za vsak prevzem obveznosti pridobili predhodno soglasje Ministrstva za finance, čeprav so ravnali v skladu s sprejetim proračunom države.⁸¹ Veljavni pravilnik za leto 2020 tega ne prevideva, predvideva pa, da lahko neposredni uporabniki prevzemajo obveznosti le do vključno 1. decembra 2020.⁸² Ustavno sodišče ni presojalo posameznih pravilnikov, ker, kot opozarja Vlada v svojem mnenju, niso izpodbijani. Opozarja pa, da bi bile takšne določbe ustavnosporne prav iz razlogov, zaradi katerih je ugotovilo protiustavnost drugega odstavka 40. člena ZJF. Omenja jih, ker jasno kažejo na to, da je izvršilna klavzula iz prvega odstavka 95. člena ZJF v presojanem obsegu v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.

B. – IV.

Odločitev Ustavnega sodišča in način izvršitve odločbe

49. Ustavno sodišče je ugotovilo, da so 20. člen, drugi odstavek 40. člena ter prvi odstavek 103. člena v zvezi s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF, kolikor se nanašajo na Državni svet in Ustavno sodišče, v neskladju z drugim stavkom drugega odstavka 3. člena Ustave, kolikor se nanašajo na Varuha človekovih pravic in Računsko sodišče, pa v neskladju s prvim odstavkom 159. člena oziroma 150. členom Ustave (37., 40. in 42. točka obrazložitve te odločbe). Zato je navedene določbe ZJF v tem obsegu razveljavilo (1., 2. in 3. točka izreka). Ugotovilo je tudi neskladnost prvega odstavka 95. člena ZJF, kolikor se nanaša na Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče in Varuha človekovih pravic, z drugim odstavkom 120. člena Ustave (47. točka obrazložitve te odločbe). Ker gre za to, da ZJF nečesa, kar bi moral vsebovati, ne vsebuje, je Ustavno sodišče le ugotovilo protiustavnost te določbe (4. točka izreka) in zakonodajalcu določilo rok za njeno odpravo (5. točka izreka). Zakonodajalec bo moral pri odpravi ugotovljene protiustavnosti spoštovati načelo finančne neodvisnosti Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča.

50. Za druge izpodbijane določbe ZJF je Ustavno sodišče (iz razlogov, navedenih v 26. in 39. točki obrazložitve te odločbe) ugotovilo, da niso v neskladju z Ustavo (6. točka izreka).

51. Ker je Ustavno sodišče kot protiustavne s to odločbo izločilo dele ureditev ZJF, ki določajo način vključitve predlogov finančnih načrtov neodvisnih ustavnih organov v predlog enotnega proračuna države, je povzročilo položaj, ko ta vprašanja niso urejena. Da bi do drugačne zakonske ureditve zagotovilo finančno avtonomijo obravnavanih neodvisnih ustavnih organov v okviru njihove finančne neodvisnosti, je zaradi preprečitve navedenih pravnih praznin na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve te odločbe (7. točka izreka).

52. Z namenom spoštovanja ustavno varovanega položaja Državnega sveta, Ustavnega sodišča, Varuha človekovih pravic in Računskega sodišča pri določanju predloga proračuna Državnemu zboru je Ustavno sodišče določilo postopek vključitve predlogov finančnih načrtov teh organov v predlog enotnega proračuna, ki ga določi Vlada. Pri tem je upoštevalo, da morebitno nestrinjanje Vlade z njihovimi predlogi finančnih načrtov ne more imeti obvezujočega pravnega učinka, zaradi česar mora Vlada te predloge vključiti v predlog proračuna. Hkrati pa mora navedene ustavne organe v skladu z načelom sodelovanja med ustavnimi organi in njihovega medsebojnega spoštovanja pred vključitvijo predlogov opozoriti na morebitna odstopanja od temeljnih ekonomskih izhodišč za pripravo proračuna in jim dati na razpolago potreben, vendar v okviru predvidene časovnice določitve predloga proračuna razumen čas za njihovo odpravo. Če se kateri od neodvisnih ustavnih organov na to ne odzove, je Vlada upravičena na to opozoriti Državni zbor (36. točka obrazložitve te odločbe), vendar ni upravičena posegati v predlog finančnega načrta navedenega organa. Samo po sebi razumljivo je, da je treba na enak način spoštovati finančno avtonomijo neodvisnih ustavnih organov tudi pri pripravi predloga morebitnega rebalansa proračuna države.

C.

53. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 48. člena, drugega odstavka 40. člena in prvega odstavka 21. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

Dr. Rajko Knez
Predsednik

___________________

¹    Drugi odstavek 95. člena ZJF se nanaša na navodila o pripravi in predložitvi zaključnih računov, pripravi in predložitvi premoženjskih bilanc in pogojih, ki morajo biti zagotovljeni zaradi uporabe informacijske tehnologije pri vodenju računovodstva.

²    V skladu s prvim in drugim odstavkom 102. člena ZJF opravlja nadzor nad izvajanjem tega zakona in predpisov, ki urejajo poslovanje s sredstvi državnega proračuna, Ministrstvo za finance, s tem da opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora proračunski inšpektorji kot delavci s posebnimi pooblastili v tem ministrstvu.

³    V skladu s prvim odstavkom 103. člena ZJF je stranka v inšpekcijskem postopku neposredni ali posredni uporabnik državnega proračuna za sredstva, prejeta iz državnega proračuna. Po drugem odstavku tega člena morajo neposredni in posredni uporabniki ter drugi prejemniki sredstev državnega proračuna za sredstva, pridobljena iz državnega proračuna, proračunskim inšpektorjem omogočiti opravljanje inšpekcijskega nadzora, jim dati vse zahtevane podatke, listine, poročila, ki se nanašajo na inšpekcijski nadzor, in omogočiti računalniško obdelavo teh podatkov. Drugi prejemnik sredstev državnega proračuna mora omogočiti proračunskemu inšpektorju opravljanje inšpekcijskega nadzora za sredstva, pridobljena iz državnega proračuna.

⁴    Člen 104 ZJF določa:

»(1)  Če se pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je bil kršen zakon, predpis ali posamičen akt, katerega izvajanje se nadzoruje, ima proračunski inšpektor pravico in dolžnost:

1.   izdati odločbo za vzpostavitev zakonitega stanja;

2.   v zapisniku predlagati pristojnemu organu sprejem ukrepov;

3.   predlagati uvedbo postopka zaradi prekrška v skladu z zakonom;

4.   podati ovadbo pristojnim organom za kazniva dejanja, ki se preganjajo po uradni dolžnosti.

(2) Če se pri opravljanju inšpekcijskega nadzora ugotovijo nepravilnosti, za katere se oceni, da jih neposredni ali posredni uporabnik lahko odpravi z ustreznimi ukrepi v poslovanju, se mu v inšpekcijskem zapisniku poda predlog oziroma priporočilo za njihovo odpravo. Neposredni ali posredni uporabnik mora v predpisanem roku poročati organu, pristojnemu za inšpekcijski nadzor, o ukrepih, ki jih je sprejel za odpravo nepravilnosti.

(3) Pritožba zoper odločbo, s katero se začasno ustavi izplačevanje sredstev, ne zadrži njene izvršitve. Vlada mora o pritožbi odločiti najkasneje v roku 15 dni.«

⁵    V skladu z 9. točko 108. člena ZJF se z denarno kaznijo od 100.000 tolarjev do 500.000 tolarjev kaznuje za prekršek odgovorna oseba neposrednega in posrednega uporabnika državnega proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, če proračunskemu inšpektorju ne da zahtevanih podatkov, listin in poročil, ki se nanašajo na inšpekcijski pregled (prvi odstavek 103. člena ZJF).

⁶    Oziroma za Varuha človekovih pravic prvi odstavek 159. člena Ustave nalaga zakonu njegovo ustanovitev.

⁷    O tem glej F. Grad, Parlamentarno pravo, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 66 in 67.

⁸    Primerjaj sodbo 2. senata BVerfG št. 2 BvE 1/74 z dne 25. maja 1977 (BVerfGE 45, 1) in sodbo 2. senata BVerfG št. 2 BvF 1/04 z dne 9. julija 2007 (BVerfGE 119, 96–180).

⁹    Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-54/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 34/11), 24. točka obrazložitve.

¹⁰      Ustava v drugem odstavku 3. člena določa: »V Sloveniji ima oblast ljudstvo. Državljani in državljanke jo izvršujejo neposredno in z volitvami po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno.«

¹¹      O temeljnih ustavnih načelih glej M. Pavčnik, Teorija prava, prispevek k razumevanju prava, 6., pregl. in dop. izdaja, Lexpera GV Založba, Ljubljana 2020, str. 132–133.

¹²      Tako je načelo delitve oblasti razložilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 48/94, in OdlUS III, 89). Glej tudi L. Šturm, Omejitev oblasti: ustavna izhodišča javnega prava, Nova revija, Ljubljana 1998, str. 13.

¹³      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71), 24. točka obrazložitve. Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, Državna ureditev Slovenije, tretja, spremenjena in dopolnjena izdaja, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1999, str. 38: »Načelo delitve oblasti se nanaša na horizontalna razmerja med državnimi organi, torej na razmerja med organi, ki opravljajo različne funkcije državne oblasti na enakem rangu, ne pa na razmerja med državnimi organi višjega in nižjega nivoja.« Enakopravnost treh vej oblasti je poudarilo tudi Vrhovno sodišče ZDA, ko je v zadevi Touby proti ZDA (500 U.S. 160, 168 [1991]) zapisalo, da načelo delitve oblasti zadeva razdelitev pristojnosti med tri enakovredne veje oblasti. O tem glej L. H. Tribe, American Constitutional Law, 3. izdaja – prvi del, Foundation Press, New York 2000, str. 124.

¹⁴      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 24. točka obrazložitve.

¹⁵  Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 35. točka obrazložitve.

¹⁶      F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, Ustavno pravo, druga, spremenjena in dopolnjena izdaja, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 624.

¹⁷      Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji prav v zvezi z navedenima organoma že opozorilo, da v sodobnih ustavnih sistemih obstajajo organi in organizacije, ki jih po njihovih organizacijskih značilnostih ne moremo uvrstiti v eno od treh vej oblasti; ti organi in organizacije imajo v ustreznih ustavnih sistemih nesporno veliko mero samostojnosti v razmerju do katerekoli klasične veje oblasti (tako v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95, in OdlUS IV, 20), 21. in 22. točka obrazložitve. Zaradi svojih ustavnih funkcij pa imajo pomemben vpliv na delovanje sistema zavor in ravnovesij (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-57/06, 31. točka obrazložitve). Primerjaj tudi delo, navedeno v prejšnji opombi, prav tam.

¹⁸      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-17/11 z dne 18. 10. 2012 (Uradni list RS, št. 87/12, in OdlUS XIX, 38), 11. točka obrazložitve.

¹⁹      F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 446.

²⁰      Prav tam. Glej tudi F. Grad, I. Kaučič, C. Ribičič, I. Kristan, nav. delo, str. 132.

²¹      Po ustavnopravni teoriji se šteje za dvodomno vsaka ureditev, v kateri delujeta na področju zakonodajne funkcije dva organa, ne glede na to, kakšno razmerje je med njima. F. Grad, Parlament in vlada, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2000, str. 141 in 251. Glej tudi F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 387.

²²      Prav tam.

²³      Poslovnik Državnega sveta (Uradni list RS, št. 70/08, 73/09, 101/10, 6/14, 26/15 in 55/20, 123/20 – PoDS-1).

²⁴      Prvi odstavek 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS).

²⁵      Po tretjem odstavku 82. člena, 109. členu, 119. členu ter prvem in drugem odstavku 160. člena Ustave Ustavno sodišče odloča o:

-  skladnosti zakonov z Ustavo;

-  skladnosti zakonov in drugih predpisov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava;

-  skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni;

-  skladnosti predpisov lokalnih skupnosti z Ustavo in zakoni;

-  skladnosti splošnih aktov, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil, z Ustavo, zakoni in podzakonskimi predpisi;

-  ustavnih pritožbah zaradi kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti;

-  sporih glede pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi ter med samimi lokalnimi skupnostmi;

-  sporih glede pristojnosti med sodišči in drugimi državnimi organi;

-  sporih o pristojnostih med Državnim zborom, predsednikom republike in Vlado;

-  protiustavnosti aktov in delovanja političnih strank;

-  pritožbah proti odločitvam Državnega zbora o potrditvi poslanskih mandatov;

-  obtožbi zoper predsednika republike, predsednika Vlade in ministre;

-  skladnosti mednarodne pogodbe z Ustavo v postopku njene ratifikacije.

²⁶      Ta ustavni položaj je izrecno opredeljen tudi v drugem odstavku 1. člena ZUstS.

²⁷      Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/99 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 80/99, in OdlUS VIII, 209), 9. točka obrazložitve. Zato se v pravni teoriji navaja, da je v skladu z načelom delitve oblasti sicer organ sodne veje oblasti, čeprav ga njegove ustavne pristojnosti in položaj v veliki meri izvzemajo iz klasične trojne delitve oblasti; Ustava ga zato ne ureja v poglavju o državni ureditvi in tudi ne v podpoglavju o sodstvu, temveč mu namenja posebno poglavje. F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 594–595.

²⁸      Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-163/99, 9. točka obrazložitve.

²⁹      Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 25. točka obrazložitve, in št. U-II-2/09 z dne 9. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 91/09, in OdlUS XVIII, 50), 10. točka obrazložitve.

³⁰  V ustavni demokraciji so tudi odločitve demokratično izvoljene večine podvržene temeljnemu zadržku, ali so v skladu z ustavo; primerjaj W. Hassemer, Ustavna demokracija, Pravnik, št. 4/5 (2003), str. 214.

³¹      Ustava omogoča, da se lahko za posamezna področja z zakonom določijo posebni varuhi pravic državljanov (drugi odstavek 159. člena Ustave).

³²      Glej G. Trpin v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1079. Avtor opozarja, da tega ne zasledimo v vseh primerjalnih ureditvah.

³³      Tako tudi prav tam, str. 1079. Prav na to se je sklicevalo Ustavno sodišče v svoji odločbi št. U-I-10/08 z dne 9. 12. 2009 (Uradni list RS, št. 107/09, in OdlUS XVIII, 56), v kateri je opredelilo ustavni položaj Varuha človekovih pravic (16. točka obrazložitve).

³⁴      Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-57/06, 31. točka obrazložitve.

³⁵      Neformalne mehanizme varstva človekovih pravic in temeljnih svoboščin so v posameznih državah začeli ustanavljati ob spoznanju, da pravni postopki in sodni nadzor ne morejo v celoti zagotoviti učinkovitega varstva pravic državljanov, ker so bolj ali manj omejeni samo na pravna razmerja, pri čemer tudi v teh razmerjih ne morejo zajeti vseh možnih okoliščin. Delovanje institucij v okviru neformalnih oblik varstva nasprotno ni vezano na toge pravne postopke in zajema praktično vsa razmerja, ki nastajajo med posamezniki in državo. Tako tudi F. Grad, I. Kaučič, Ustavna ureditev Slovenije, peta, spremenjena in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2008, str. 167. Primerjaj tudi G. Trpin, Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin, v: I. Kaučič (ur.), Nova ustavna ureditev Slovenije, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 1992, str. 114.

³⁶      Primerjaj G. Trpin, nav. delo 1992, str. 114.

³⁷      Glej 19. točko obrazložitve odločbe št. U-I-10/08, v kateri je Ustavno sodišče poudarilo, da bi bila ureditev, ki bi ogrožala neodvisen položaj Varuha človekovih pravic, v neskladju s 159. členom Ustave.

³⁸      Navedeno upošteva tudi ZVarCP, ki v 4. členu to tudi izrecno določa, poleg tega pa je uveljavil kar nekaj mehanizmov, od ureditve načina izvolitve nosilca funkcije (na predlog predsednika republike z dvotretjinsko absolutno večino v Državnem zboru), mandatne dobe (za dobo šestih let z možnostjo enkratne ponovne izvolitve) do opredelitve razmerij do drugih državnih organov, nezdružljivosti opravljanja funkcije z drugimi funkcijami in deli ter imuniteto nosilca funkcije; F. Grad, I. Kaučič, nav. delo, str. 648.

³⁹      In sicer 1. člen ZRacS-1, kjer je določeno tudi, da aktov, s katerimi Računsko sodišče izvršuje svojo revizijsko pristojnost, ni dopustno izpodbijati pred sodišči niti pred drugimi državnimi organi.

⁴⁰      I. Kaučič in F. Grad, nav. delo, str. 640–641.

⁴¹  Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/94, 22. točka obrazložitve, in št. U-I-57/06, 31. točka obrazložitve.

⁴²      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-57/06, 33. točka obrazložitve.

⁴³      To, da mora zakonodajalec v okviru finančne (materialne) neodvisnosti Varuha človekovih pravic zagotoviti zadostna sredstva za delovanje te institucije in urediti način njegovega financiranja, tj. postopek določanja proračunskih sredstev in samostojnost odločanja o njihovi porabi, je Ustavno sodišče poudarilo že v 20. točki obrazložitve odločbe št. U-I-10/08.

⁴⁴      F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 363.

⁴⁵      Sprejemanje proračuna je tesno povezano z zgodovinskim nastankom sodobnega parlamenta, saj je bila odobritev državnega proračuna ena prvih pravic srednjeveške stanovske skupščine in pozneje parlamenta v razmerju do monarha, ki je lahko pobiral davke samo s soglasjem tega organa. O tem glej L. Pitamic, Država, Ponatis knjige iz leta 1927, Cankarjeva založba, Ljubljana 1996, str. 295, in F. Grad, I. Kristan, A. Perenič, Primerjalno ustavno pravo, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2006, str. 20.

⁴⁶      Glej osmi odstavek 2. člena ZJF.

⁴⁷      Glej prvi odstavek 13. člena ZJF.

⁴⁸      Sprejetje proračuna, ki ga predlaga vlada, je eno najmočnejših sredstev parlamentarnega nadzora nad delovanjem vlade, ker mora po ustavnih predpisih in običajih v parlamentarnem sistemu vlada odstopiti, če ji parlament ne odobri proračuna, saj brez odobrenih izdatkov za delo državne uprave svoje funkcije ne more opravljati (F. Grad, I. Kaučič, S. Zagorc, nav. delo, str. 379–380).

⁴⁹      Točka 2 prvega odstavka 13. člena in prvi odstavek 28. člena ZJF.

⁵⁰      Državni proračun je instrument Vlade pri izvajanju makroekonomske politike, katerega cilj je dosegati fiskalno stabilnost ter trajen in stabilen narodnogospodarski razvoj, ki je v interesu države kot celote (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-1/11, 30. točka obrazložitve).

⁵¹      Enako velja tudi za Državni zbor in predsednika republike. Povedna je s tega vidika novejša francoska ureditev. Ta poleg proračunskega cilja, ki je skupek programov, ki sledijo isti (in določeni) javni poltiki, pozna še proračunski cilj »javna oblast« (pouvoirs publics), ki je izjema od tega pravila, saj se nanaša na delovanje ustavnih institucij in se financira iz t. i. »dotacij javnim oblastem« (dotations des pouvoirs publics), kamor poleg obeh domov francoskega parlamenta, urada predsednika in posebnega sodišča republike za sojenje o kaznivih dejanjih najvišjih nosilcev oblasti spada tudi francosko ustavno sodišče (Conseil constitutionnel); za te organe velja, da sami oblikujejo obseg sredstev, ki jih potrebujejo za svoje delo; glej določbe organskega zakona (Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances, konsolidirana različica z dne 22. 10. 2020); podrobneje o tem tudi v poročilu finančne komisije francoskega spodnjega doma parlamenta, ki je priloga predloga proračuna za leto 2020 in je objavljeno na spletni strani spodnjega doma <http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/rapports/cion_fin/l15b2301-tiii-a32_rapport-fond>.

⁵²      Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-294/07 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 32), 13. točka obrazložitve. Primerjaj tudi s 25. točko odločbe francoskega Ustavnega sveta (Conseil constitutionnel) št. 2001-448 DC z dne 25. 7. 2001, s katero je ob obvezni ustavni presoji organskega zakona o finančnih zakonih (proračun) poudarilo, da določba o posebnem položaju neodvisnih ustavnih institucij (glej prejšnjo opombo) zagotavlja mehanizem varovanja finančne avtonomije, ki izhaja iz spoštovanja načela delitve oblasti.

⁵³      O pravni naravi proračuna glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-129/19 z dne 1. 7. 2020 (Uradni list RS, št. 108/20), 46.–63. točka obrazložitve.

⁵⁴      ZJF prekrškov niti ne predvideva; glej 107. in 108. člen ZJF.

⁵⁵      Računsko sodišče mora predložiti poročilo revizijske gospodarske družbe Državnemu zboru (tretji odstavek 31. člena ZRacS-1).

⁵⁶      Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94).

⁵⁷      Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca zagotoviti materialno neodvisnost in samostojnost Ustavnega sodišča, ki se odraža v samostojnosti pri razpolaganju s proračunskimi sredstvi. Iz obrazložitve Predloga zakona o Ustavnem sodišču je razvidno, da je zakonodajalec želel zagotoviti, da Ustavno sodišče pri predlaganju finančnega načrta ne bo odvisno od Vlade (glej Poročevalec DZ, št. 18/93 z dne 8. 7. 1993, str. 7 in 16).

⁵⁸      Zakon o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 48/94).

⁵⁹      Zakon o Računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01).

⁶⁰      Člen 5 ZDZ se glasi: »(1) Sredstva za delo državnega zbora določi državni zbor in so sestavni del proračuna Republike Slovenije. Višina sredstev se določi tako, da omogoča izvajanje pristojnosti in delovanje državnega zbora.

(2)        O porabi sredstev iz prejšnjega odstavka odloča državni zbor samostojno.

(3)        Državni zbor pri določitvi in porabi sredstev iz prvega odstavka tega člena upošteva javnofinančna načela, določena v predpisih, ki urejajo javne finance.

(4)        Nadzor nad porabo sredstev opravlja Računsko sodišče Republike Slovenije.«

⁶¹      Zakon o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99).

⁶²      Glej obrazložitev Predloga zakona o proračunih (Poročevalec DZ, št. 15/99 z dne 16. 3. 1999), str. 2–8.

⁶³      Glede Ustavnega sodišča je bilo na to opozorjeno že v Letnem poročilu Ustavnega sodišča za leto 2017, str. 12; na voljo na spletni strani Ustavnega sodišča.

⁶⁴      Tudi Državni zbor mora pri določitvi in porabi sredstev za svoje delo upoštevati javnofinančna načela, določena v predpisih, ki urejajo javne finance (tretji odstavek 5. člena ZDZ).

⁶⁵      Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-159/08, 24. točka obrazložitve.

⁶⁶      Proračunski memorandum in predlog državnega proračuna predstavita na seji Državnega zbora predsednik Vlade in minister za finance. O tej predstavitvi ni razprave (tretji odstavek 156. člena Poslovnika Državnega zbora, Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17 in 46/20 – v nadaljevanju PoDZ-1).

⁶⁷      To načelo je v svojih odločitvah razvilo Zvezno Ustavno sodišče ZRN in na proračunskem področju pomeni, da se morajo ustavni organi med seboj sporazumeti o višini sredstev, ki jih potrebujejo za izvrševanje svojih pristojnosti, pri čemer morajo izkazati medsebojno spoštovanje oziroma upoštevanje drug drugega; glej sodbo 2. senata BVerfG z dne 9. julija 2007, 2 BvF 1/04.

⁶⁸      V ta namen pripravlja predloge zakonov, državnega proračuna in drugih splošnih aktov, s katerimi se določajo načelne in dolgoročne politične usmeritve za posamezna področja, ter nato skrbi za izvrševanje predpisov, ki jih sprejme Državni zbor. V skladu z ustavnim položajem zakonodajne in izvršilne oblasti to podrobneje razdeljujeta 2. in 4. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – uradno prečiščeno besedilo, 109/08, 8/12, 21/13, 65/14 in 55/17 – ZVRS).

⁶⁹      Finančna avtonomija neodvisnih in samostojnih ustavnih organov poleg upoštevanja njihovih predlogov finančnih načrtov v predlogu državnega proračuna zajema tudi samostojno razpolaganje z odobrenimi sredstvi med proračunskim letom in nadziranje porabe teh sredstev po neodvisnem in samostojnem državnem organu.

⁷⁰      Proračunski memorandum in predlog državnega proračuna predstavita na seji Državnega zbora predsednik Vlade in minister za finance. O tej predstavitvi ni razprave (tretji odstavek 156. člena PoDZ-1). Vlada se ima tudi pravico opredeliti do vseh vloženih amandmajev in pripraviti dopolnjen predlog državnega proračuna, v katerem so vključeni le tisti amandmaji, s katerimi se Vlada strinja. Vlada tudi lahko predlaga povečanje obsega proračuna ali povečanje obsega zadolževanja (159. člen PoDZ-1). Glede na navedeno ima Vlada v postopku sprejemanja proračuna bistveno prevladujoč položaj v razmerju do proračunskih uporabnikov.

⁷¹      Amandmaje k predlogu državnega proračuna lahko vložijo poslanci, poslanske skupine, zainteresirana delovna telesa in matično delovno delo (prvi odstavek 157. člena PoDZ-1).

⁷²      Glej Proračun Republike Slovenije za leto 2021 (Uradni list RS, št. 75/19 in 174/20 – DP2021).

⁷³      Skupaj z izdatki za delo Državnega zbora gre za 0,36 odstotka celotnega proračuna, skupaj še s sredstvi za predsednika republike pa 0,38 odstotka državnega proračuna.

⁷⁴ Prvi odstavek 1. člena ZJF določa, da se s tem zakonom urejajo sestava, priprava in izvrševanje proračuna Republike Slovenije in proračunov lokalnih samoupravnih skupnosti, upravljanje premoženja države in občin, zadolževanje države oziroma občin, poroštva države oziroma občin, upravljanje njihovih dolgov, računovodstvo in notranji nadzor javnih financ ter proračunsko inšpiciranje. Določbe tega zakona, ki se nanašajo na neposredne uporabnike občinskega proračuna, veljajo tudi za ožje dele občin, ki so pravne osebe, če s tem zakonom ni drugače določeno.

⁷⁵      Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-37/10 z dne 18. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 8. točka obrazložitve.

⁷⁶      Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 51/16), 48. točka obrazložitve.

⁷⁷      Prav tam.

⁷⁸      Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 30. točka obrazložitve.

⁷⁹      Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-260/09 z dne 13. 1. 2011 (Uradni list RS, št. 7/11).

⁸⁰      Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 56), 18. točka obrazložitve.

⁸¹      Glej npr. 7. točko drugega odstavka 1. člena Pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2017 (Uradni list RS, št. 53/17), Pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2018 (Uradni list RS, št. 59/18) in Pravilnika o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2019 (Uradni list RS, št. 53/19).

⁸²      Pravilnik o zaključku izvrševanja državnega in občinskih proračunov za leto 2020 (Uradni list RS, št. 134/20 in 164/20).