Odločba o ugotovitvi, da Zakon o volitvah v Državni zbor ni v neskladju z Ustavo

Številka:     U-I-168/16-37

Datum: 22. 10. 2020

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Franca Toplaka, Maribor, Dejana Šamperla, Cerkvenjak, Iztoka Mraka, Ljubljana, Sebastjana Kamenika, Celje, ter Društva za pravice invalidov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Sebastjan Kamenik, Celje, na seji 22. oktobra 2020

odločilo:

Zakon o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17) ni v neskladju z Ustavo.

Obrazložitev

A.

1. Pobudniki izpodbijajo Zakon o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Očitajo mu, da vsebuje protiustavno pravno praznino, ker z njim ni bila uresničena obveznost, ki izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 z dne 10. 4. 2014 (Uradni list RS, št. 35/14, in OdlUS XX, 24). S to odločbo naj bi Ustavno sodišče naložilo zakonodajalcu obveznosti, da uredi fizično dostopnost volišč za invalide ter zagotovi glasovanje invalidov na voliščih s prilagojenimi glasovnicami oziroma z glasovalnimi pripomočki. Pobudniki menijo, da je zakonodajalec prvo obveznost uresničil, drugo, ki naj bi bila določena v točkah 26–30 obrazložitve te odločbe, pa ignoriral. Zato naj bi bil ZVDZ v neskladju z volilno pravico iz 43. člena Ustave, s prepovedjo diskriminacije iz 14. člena Ustave in 14. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), s pravico do svobodnih volitev iz 3. člena Prvega protokola k EKČP ter z 9., 21. in 29. členom Konvencije o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10/08 – v nadaljevanju MKPI).

2. Neskladnost nove zakonske ureditve s 43. in 14. členom Ustave, 14. členom EKČP, 3. členom Prvega protokola k EKČP ter z 9., 21. in 29. členom MKPI pobudniki utemeljujejo s tem, da ZVDZ invalidom ne omogoča samostojnega in tajnega glasovanja na voliščih. Pobudniki menijo, da ima vsak invalid, ki želi glasovati sam, pravico, da je njegovemu domu najbližje volišče opremljeno z opremo, ki mu omogoča samostojno glasovanje, ne da bi moral za tako opremljenost volišča predhodno zaprositi. Pri tem se sklicujejo na priporočilo Odbora Združenih narodov za pravice invalidov (v nadaljevanju Odbor OZN) št. 19/2014 z dne 16. 2. 2018 (v nadaljevanju Priporočilo Odbora OZN). Pobudniki izpostavljajo slepe volivce, ki naj bi za samostojno in tajno glasovanje na volišču potrebovali pomoč glasovalne naprave in ne zgolj pomoč pripomočka (šablone). Trdijo, da pravica invalidov glasovati s pomočjo naprave izhaja iz 29. člena MKPI, ki te naprave tudi izrecno omenja. Navajajo še, da ZVDZ ni pravilno implementiral pravic iz 21., 22., 26., 39. in 40. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina EU) ter določb Akta o volitvah članov Evropskega parlamenta s splošnimi neposrednimi volitvami (UL L 278, 8. 10. 1976, s spremembami – v nadaljevanju Akt o evropskih volitvah).

3. Pobuda je bila posredovana v odgovor Državnemu zboru. Ta odgovarja, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 23/17 – v nadaljevanju ZVDZ-C) uresničil vse obveznosti iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11. Glede glasovanja z glasovalnimi pripomočki pojasnjuje, da je Ustavno sodišče v tej odločbi ugotovilo protiustavnost takrat veljavnega prvega odstavka 79.a člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVDZ/06), ker ni vseboval zakonskih meril za določitev volišč, prilagojenih invalidom, temveč je bila odločitev o tem v celoti prepuščena okrajnim volilnim komisijam. Državni zbor meni, da je Ustavno sodišče zakonodajalcu naložilo zgolj dolžnost, da preuči, katere prilagoditve je mogoče izvesti, da se invalidom ob razumnih stroških in sorazmernem finančnem bremenu za državo zagotovi enakopravno uresničevanje volilne pravice, pri čemer lahko upošteva tudi statistične podatke o dosedanji rabi glasovalnih naprav. Državni zbor ocenjuje, da mu Ustavno sodišče ni naložilo obveznosti, da vsem invalidom omogoči glasovanje z glasovalnimi napravami na vseh voliščih, ampak da mora, če se za to možnost odloči, v zakonu določiti merila za volišča, ki bodo opremljena z glasovalnimi napravami, da to ni prepuščeno prosti presoji volilnih komisij.

4. Državni zbor pojasnjuje, da je s sprejetjem ZVDZ-C glasovanje z glasovalnimi napravami nadomestil z možnostjo glasovanja invalidov po pošti (prvi odstavek 81. člena ZVDZ). Meni, da ta način glasovanja povečuje možnosti invalidov za glasovanje na volitvah, saj glasovalne naprave niso pripomoček, ki bi olajševal izvrševanje volilne pravice vsem kategorijam invalidom, ker niso prilagojene za vse telesne okvare. Glasovanje po pošti pa naj bi omogočalo izvrševanje volilne pravice širšemu krogu invalidov oziroma več kategorijam invalidom, prav tako naj bi jim olajšalo glasovanje, saj jim ni treba oditi na volišče, da bi oddali svoj glas.

5. Državni zbor navaja še, da je glasovanje po pošti tudi z vidika stroškov izvedbe glasovanja precej ugodnejša in bolj učinkovita izbira. Sklicuje se na podatke Državne volilne komisije (v nadaljevanju DVK), ki so bili zbrani za potrebe priprave ZVDZ-C. DVK naj bi od leta 2008 do leta 2015 za nakup glasovalnih naprav, njihov najem, strojne in programske prilagoditve, izobraževanje, razvoz naprav na volišča in njihov odvoz, inštalacijo, tehnično asistenco in podobne storitve skupaj porabila 2.031.023,00 EUR. Napravo naj bi v navedenem obdobju na štirinajstih glasovanjih (volitvah in referendumih) uporabilo 3041 volivcev (najmanj 51 in največ 632 na posamezno glasovanje) oziroma 78 volivcev na glasovalno napravo. Iz navedenega naj bi izhajalo, da je strošek uporabe naprave zelo visok, in sicer 670,00 EUR na volivca oziroma 48,00 EUR na posamezno glasovanje. Običajen strošek za posamezno glasovanje pa je okoli 2,00 EUR na volivca, pri čemer je ta strošek zgolj 0,7 EUR, če gre za volišče, na katerem lahko glasuje več kot 1000 volivcev. Državni zbor navaja še, da je okvirna ocena, da je v Republiki Sloveniji 12–13 % invalidov glede na celotno prebivalstvo, torej okoli 153.000 posameznikov, na zadnjem glasovanju v letu 2015 pa je glasovalno napravo uporabilo 0,2 % vseh invalidov. Pojasnjuje, da je vse navedeno vodilo do ocene, da glasovalne naprave zelo malo pripomorejo k lažjemu izvrševanju volilne pravice invalidov in da so stroškovno neučinkovite, zato je sprejel odločitev za njihovo odpravo in uvedbo drugih možnosti glasovanja.

6. Državni zbor poudarja, da je treba pri presoji, ali je zakonodajalec izpolnil obveznosti iz ustavne odločbe iz leta 2014, upoštevati ureditev glasovanja v ZVDZ kot celoto oziroma vse možnosti, ki so predvidene za glasovanje invalidov. Navaja, da so vsa volišča invalidom fizično dostopna, ob novo uvedeni možnosti glasovanja po pošti (prvi odstavek 81. člena ZVDZ) pa izpostavlja tudi možnost glasovanja s pomočjo druge osebe, če volivec zaradi telesne hibe ne more glasovati na običajen način (79. člen ZVDZ), glasovanje pred volilnim odborom na domu (83. člen ZVDZ) ter pri slepih in slabovidnih možnost glasovanja z uporabo pripomočka (šablone) na vseh voliščih.

7. Državni zbor zavrača tudi očitke o neskladju ZVDZ z 29. členom MKPI, saj naj ta določba v točki a) in podtočki ii) državam podpisnicam ne bi nalagala obveznosti uvedbe glasovalnih naprav, temveč določa le, da se invalidom na volitvah in referendumih po potrebi omogoča uporaba podpornih in novih tehnologij. Glede Priporočila Odbora OZN, na katerega se sklicujejo pobudniki, pa Državni zbor opozarja, da ima ta odločitev v skladu s 6. členom Opcijskega protokola k MKPI pravno naravo priporočila državi pogodbenici.

8. Mnenje o pobudi je podala Vlada. Pojasnjuje, da je ZVDZ-C odpravil protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11. Možnost glasovanja z glasovalnimi napravami je bila nadomeščena z možnostjo glasovanja po pošti. Vlada meni, da takšen način glasovanja omogoča izvrševanje volilne pravice različnim skupinam invalidom z različnimi telesnimi, duševnimi ali senzoričnimi okvarami, saj jim ni treba iti na volišče. Poudarja še, da imajo invalidi na voljo več načinov za izvrševanje volilne pravice in da ureditev kot celota zagotavlja invalidom njeno učinkovito uresničevanje (glasovanje s pomočjo druge osebe, glasovanje na domu, pripomočki za glasovanje). Meni, da je zakonodajalec ustrezno preučil stroške uporabe glasovalnih naprav in njihov učinek z vidika njihove dejanske uporabe. Vlada opozarja, da iz zakonodajnega gradiva izhaja, da so glasovalne naprave relativno malo pripomogle k lažjemu izvrševanju volilne pravice invalidov, saj niso bile prilagojene za vse vrste telesnih okvar invalidov, ter da niso pomembno prispevale k povečanju udeležbe invalidov na volitvah, saj naj bi glasovalno napravo pri zadnjem glasovanju uporabilo 0,2 % vseh invalidov v Republiki Sloveniji.

9. Na poziv Ustavnega sodišča je DVK pojasnila, kako so bile glasovalne naprave uvedene, na kakšen način sta se določala njihovo število in razvrstitev po voliščih. DVK je razložila, kako je za potrebe zakonodajnega postopka pri sprejemanju ZVDZ-C oblikovala analizo stroškov in frekventnosti glasovanja na glasovalnih napravah od njihove uvedbe v letu 2008 do njihove ukinitve v letu 2016. Posredovala je tudi podatke o številu glasovalnih naprav, o voliščih, na katerih so bile nameščene, o stroških njihove uporabe ter o frekventnosti njihove uporabe, ki so bili podlaga za pripravo navedene analize v zakonodajnem postopku.

10. Odgovor Državnega zbora, mnenje Vlade in pojasnila DVK so bili posredovani pobudnikom. Ti opozarjajo, da Državni zbor napačno razume pravno naravo Priporočila Odbora OZN. Menijo, da ne gre zgolj za neobvezujoča priporočila, ampak za odločitev, ki jo morajo države pogodbenice MKPI spoštovati. Menijo še, da poštno glasovanje ne more nadomestiti osebnega glasovanja s pripomočkom, saj slepi ali slabovidni papirnate glasovnice brez pripomočka ne morejo izpolniti brez pomoči drugih ter jim zato ni zagotovljena tajnost glasovanja.

B. – I.

11. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019 pobudo sprejelo v obravnavo.

12. Pobudniki zakonodajalcu očitajo, da s sprejetjem ZVDZ-C ni ustavnoskladno izvršil odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11, kolikor se je nanašala na opremljenost volišč s prirejenimi glasovnicami in glasovalnimi napravami. Nova ureditev v ZVDZ, ki je ukinila glasovalne naprave, naj bi bila v neskladju z volilno pravico (43. člen Ustave), s prepovedjo diskriminacije (prvi odstavek 14. člena Ustave in 14. člen EKČP), s pravico do svobodnih volitev iz 3. člena Prvega protokola k EKČP ter z 9., 21. in 29. členom MKPI, ker invalidom ne zagotavlja osebnega, samostojnega in tajnega glasovanja na voliščih.

13. Z odločbo št. U-I-156/11, Up-861/11 je Ustavno sodišče odločilo o ustavnosti takrat veljavnega 79.a člena ZVDZ/06. Presojo je opravilo tako glede fizične dostopnosti volišč za invalide kot tudi glede opremljenosti volišč s prirejenimi glasovnicami in glasovalnimi napravami. Pri obeh vidikih je ugotovilo, da je bila izpodbijana določba v neskladju s prepovedjo dikriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice invalidov (prvi odstavek 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave). Glede fizične dostopnosti volišč za invalide pobudniki sami ocenjujejo, da je ZVDZ-C ustrezno izvršil navedeno odločbo,¹ zato se Ustavno sodišče v tej zadevi s tem vprašanjem ne ukvarja.

14. Glede opremljenosti volišč s prirejenimi glasovnicami in glasovalnimi napravami je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11 presojalo tisti del 79.a člena ZVDZ/06, ki je določal, da lahko na voliščih, dostopnih invalidom, »volilna komisija omogoči glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji²«.³ Ugotovilo je, da »izpodbijana ureditev ne določa obveznosti in nobenih meril za določitev prilagojenih volišč invalidom, [zato] je na normativni ravni zanikana potreba omogočanja uporabe podpornih tehnologij, da se uresniči pravica invalidov, da na volitvah in referendumih glasujejo osebno in tajno«. Ustavno sodišče je presodilo, da je zakonska ureditev protiustavna z vidika prvega odstavka 14. člena v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave »že zato, ker ZVDZ ne ureja teh vprašanj, temveč jih v celoti prepušča odločitvam volilnih organov«. Ugotovilo je, da iz podatkov DVK izhaja, da so prav vsa volišča že opremljena s t. i. šablonami za slepe in slabovidne osebe in da ti invalidi niso diskriminirani pri uresničevanju svoje volilne pravice, drugače pa je z invalidi, ki bi za uresničitev osebnega udejanjanja volilne pravice potrebovali posebne glasovalne naprave. Glede slednjih pa je Ustavno sodišče dodalo, »da je položaj vendarle drugačen kot v primeru fizične dostopnosti do volišč, saj gre za tehnološke posodobitve, ki so dane v zadnjem času in ki so stroškovno sorazmerno zahteven projekt, kar bo zakonodajalec lahko upošteval pri prihodnji zakonski ureditvi«. Ustavno sodišče je v takratni odločbi izrecno poudarilo, da se »v tej odločitvi ne izreka o tem, ali bi bila zakonska ureditev z vzpostavitvijo pogojev, ki bi na koncu pripeljali do točno enakega, manjšega ali večjega števila teh glasovalnih naprav, ustavnoskladna«. Zakonodajalca je še opozorilo, da »bo moral upoštevati njihovo primerno število, ki bo zagotovilo še dopustno sorazmernost morebitnega posega, pri čemer bo lahko izhajal tudi iz podatkov DVK o dosedanji uporabi teh glasovalnih strojev«.⁴

15. Odločbe Ustavnega sodišča so obvezne. To izhaja že iz načel pravne države (2. člen Ustave) in načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave).⁵ Kadar Ustavno sodišče ugotovi protiustavnost zakonske ureditve, se mora zakonodajalec odzvati in to protiustavnost odpraviti v roku, ki ga določi Ustavno sodišče.^{6, 7}

16. S sprejetjem ZVDZ-C leta 2017 se je zakonodajalec – sicer z zamudo, ker je rok iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 potekel že leta 2016 – odzval na to odločbo. Strinjati se je mogoče z Državnim zborom, da mu Ustavno sodišče v tej odločbi ni naložilo obveznosti, da vsem invalidom na vseh voliščih omogoči glasovanje z glasovalnimi napravami, temveč je bil ratio decidendi ugotovljene protiustavnosti ta, da ZVDZ ni določal nobenih meril za volišča, ki bodo opremljena z glasovalnimi napravami, temveč je bilo to prepuščeno prosti presoji volilnih komisij. Zakonodajalec se je odločil, da bo glasovalne naprave opustil, zato je treba v resnici opraviti novo ustavnosodno presojo (ab ovo) veljavne zakonske ureditve. Po ustaljeni ustavnosodni presoji merilo presoje ustavnosti oziroma zakonitosti ne more biti neposredno odločba Ustavnega sodišča. Odločbe Ustavnega sodišča so sicer zavezujoče, vendar se zakon, sprejet domnevno v nasprotju z ustavno odločbo, lahko ponovno presoja le z vidika Ustave in drugih ustavnopravno upoštevnih pravnih virov. Zakon, s katerim se zakonodajalec odzove na odločbo Ustavnega sodišča, v kateri je to ugotovilo protiustavnost zakona, je lahko predmet ponovne ustavnosodne presoje, vendar Ustavno sodišče ne bo presojalo, ali je Državni zbor ravnal skladno z odločbo Ustavnega sodišča, temveč le, ali je takšen zakon v neskladju z Ustavo.⁸

17. Navedeno v obravnavani zadevi pomeni, da ne gre več za vprašanje ustrezne ali neustrezne izvršitve odločbe Ustavnega sodišča, temveč za vprašanje, ali zakonska ureditev, ki je za invalide ukinila možnost glasovanja po posebnih glasovalnih napravah in namesto tega predvideva druge oblike glasovanja, invalidom zagotavlja možnost osebnega, samostojnega in tajnega glasovanja na način, ki zanje ni diskriminacijski pri uresničevanju njihove volilne pravice. Gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, na katero je Ustavno sodišče moralo odgovoriti v tej odločbi.

18. Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti očitka, da pravice iz 21., 22., 26., 39. in 40. člena Listine EU ter določbe Akta o evropskih volitvah niso bile pravilno prenesene v ZVDZ. Ta očitek je pavšalen, neobrazložen in zato ni primeren za obravnavo.

B. – II.

19. Pobudniki menijo, da ima vsak invalid, ki želi glasovati sam, pravico, da je njegovemu domu najbližje volišče opremljeno z opremo, ki mu omogoča samostojno glasovanje, ne da bi moral za tako opremljenost volišča predhodno zaprositi. Očitek pobudnikov izpodbijani ureditvi je, da je ta pri uresničevanju volilne pravice (prvi odstavek 43. člena Ustave) diskriminacijska do invalidov, ker ne določa, da bi morala biti vsa volišča opremljena z ustreznimi glasovalnimi pripomočki, in s tem invalidom ne zagotavlja, da bi lahko na voliščih osebno in samostojno glasovali (tj. brez pomoči drugih oseb). Glede na očitke pobudnikov je Ustavno sodišče opravilo presojo ustavnosti izpodbijane ureditve z vidika dostopnosti glasovanja v širšem pomenu te besede, ki zagotavlja invalidnim osebam samostojno uresničevanje volilne pravice.

20. Prvi odstavek 14. člena Ustave prepoveduje diskriminacijo glede uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ker določa, da so v Republiki Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj, invalidnost ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Med osebnimi okoliščinami, na podlagi katerih je diskriminacija prepovedana, je torej izrecno navedena tudi invalidnost. Ustava prepoveduje tako neposredno kot tudi posredno diskriminacijo. Prepoved diskriminacije pomeni tudi zahtevo po uveljavljanju posebnih pravnih položajev oziroma pravic, ki naj preprečijo manj ugoden položaj oziroma marginalizacijo najšibkejših članov družbene skupnosti in spodbujajo oziroma ustvarjajo enake možnosti za njihovo enakovredno udeležbo v družbenem življenju. Gre za ukrepe t. i. pozitivne diskriminacije, ki ne pomenijo posega v načelo enakopravnosti, ampak so namenjeni prav njegovemu uresničevanju.⁹ Prepoved diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave je torej povezana z uživanjem človekovih pravic in temeljnih svoboščin, vendar po ustaljeni ustavnosodni presoji za ugotovitev kršitve ustavne prepovedi diskriminacijskega obravnavanja zadošča ugotovitev o obstoju nedopustne diskriminacije pri uživanju katere od človekovih pravic, medtem ko pobudniku posega v to človekovo pravico samega po sebi ni treba izkazovati.¹⁰ Kršitev prepovedi diskriminacije ni pogojena s predhodno ugotovitvijo nedopustnega posega v človekove pravice in je lahko podana tudi, če takega posega ni.

21. Za presojo diskriminacije invalidov pri uresničevanju volilne pravice so upoštevni tudi mednarodnopravni instrumenti. Na prvem mestu je MKPI, ki jo je Republika Slovenija ratificirala in se s tem zavezala, da bo zagotovila in spodbujala polno uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin za vse invalide brez kakršnekoli diskriminacije zaradi invalidnosti ter da bo sprejela ustrezne zakonodajne in druge ukrepe za uresničevanje pravic, ki jih priznava ta konvencija (4. člen MKPI). Diskriminacijo zaradi invalidnosti konvencija opredeljuje kot vsako razlikovanje, izključevanje ali omejevanje zaradi invalidnosti z namenom ali posledico zmanjšanja ali izničevanja enakopravnega priznavanja, uživanja ali uresničevanja vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin na političnem, gospodarskem, socialnem, kulturnem, civilnem in drugem področju. Ta opredelitev vključuje vse oblike diskriminacije, tudi odklonitev primernih prilagoditev. Slednje so potrebne ter primerne spremembe in prilagoditve, ki ne nalagajo nesorazmernega ali nepotrebnega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebne, da se invalidom na enaki podlagi kot drugim zagotovi uživanje ali uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin (2. člen MKPI). Poleg teh splošnih opredelitev, splošnih načel iz 3. člena, splošnih obveznosti iz 4. člena in načela dostopnosti iz 9. člena MKPI je glede sodelovanja invalidov v političnem in javnem življenju treba upoštevati zlasti 29. člen MKPI. Ta se nanaša na uresničevanje volilne pravice in države pogodbenice zavezuje, naj zagotavljajo invalidom politične pravice in možnost, da jih uživajo enako kot drugi. Države pogodbenice se zavezujejo, da invalidom enako kot drugim zagotavljajo, da učinkovito in polno sodelujejo v političnem in javnem življenju neposredno ali s svobodno izbranimi zastopniki, vključno s pravico in možnostjo, da volijo in so izvoljeni, med drugim tako, da:

a)     zagotavljajo, da so volilni postopki, sredstva in gradivo ustrezni, dostopni, lahko razumljivi in uporabni;

b)     varujejo pravico invalidov, da na volitvah in referendumih volijo tajno in brez zastraševanja, kandidirajo na volitvah in učinkovito opravljajo naloge in javne funkcije na vseh ravneh oblasti, ter jim po potrebi omogočajo uporabo podpornih in novih tehnologij;

c)     invalidom kot volivcem zagotavljajo svobodno izražanje volje in jim v ta namen po potrebi in na njihovo zahtevo pri izražanju volje na volitvah omogočajo pomoč osebe po njihovi izbiri.

22. Člen 8 Ustave zahteva, da so zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo, po drugem odstavku 153. člena Ustave pa morajo biti zakoni v skladu z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor. Četudi ni mogoče reči, da MKPI invalidom zagotavlja neposredno uresničljivo pravico do »podpornih in novih tehnologij« pri uresničevanju volilne pravice – 29. člen MKPI predvideva, da države pogodbenice omogočajo njihovo uporabo »po potrebi« (angl. where appropriate) –, pa je vendarle dolžnost zakonodajalca, da te določbe v največji mogoči meri upošteva pri sprejemanju zakonov, ki urejajo uresničevanje pravic invalidov, tako da je invalidom zagotovljeno samostojno, osebno in tajno glasovanje na nediskriminacijski podlagi.

23. Pri uresničevanju volilne pravice invalidov so pomembna tudi priporočila t. i. Beneške komisije, zbrana v Kodeksu dobrih praks v volilnih zadevah (v nadaljevanju Kodeks).11 Beneška komisija je v zvezi z uresničevanjem volilne pravice invalidov sprejela Revidirano razlagalno deklaracijo h Kodeksu,¹² ki določa, da morajo biti vsi volilni postopki in prostori invalidom dostopni, da ti lahko uresničujejo svoje demokratične pravice, in da je treba invalidom, ko je to potrebno, dovoliti pomoč pri glasovanju, ob spoštovanju načela osebnega glasovanja (točka II.1.3). Deklaracija določa še, da je treba pravico invalidov do tajnosti glasovanja zavarovati tako, da se jim zagotovi svobodno izražanje volje ter se jim, ko je potrebno (angl. where necessary), na njihovo zahtevo zagotovi uporaba tehnologij in/ali pomoč pri glasovanju z osebo po njihovi lastni izbiri, pod pogojem, da izbrana oseba ne izvaja nedovoljenega vpliva (točka II.4.7).

24. Tudi Parlamentarna skupščina Sveta Evrope je sprejela resolucijo z naslovom Politične pravice invalidov: demokratični problem (v nadaljevanju Resolucija Sveta Evrope).¹³ Glede dostopnosti volišč, informacij, volilnega postopka in volilnih kampanj je državam med drugim priporočila, naj (1) zagotovijo fizično dostopnost javnih zgradb, vključno z volišči, […], ter zagotovijo polno dostopnost vsaj enega volišča v vsakem volilnem okraju (točka 7.4.1), (2) zagotovijo glasovnice v lahko dostopni obliki skupaj s šablonami za slepe volivce v vsaj enem volišču v volilnem okraju (točka 7.4.3). Glede pomoči pri glasovanju in alternativnih oblikah glasovanja pa je državam med drugim priporočila, naj (1) na zahtevo zagotovijo možnost izvedbe glasovanja s pomočjo druge osebe, ob spoštovanju svobodne volje invalida (točka 7.5.1), ter (2) možnost glasovanja pred mobilnimi volilnimi odbori, in ko je mogoče, možnost elektronskega glasovanja, v primerih, ko invalidi ne morejo iti na volišče (točka 7.5.4).

25. Volilna pravica je temeljna politična pravica, ki ima za demokratično državo osrednji pomen, saj je varovalno sredstvo drugih državljanskih in političnih pravic; ta pravica spremeni državljana iz objekta v subjekt politike in je zato nujno povezana z dostojanstvom svobodnega človeka, ki je varovano v 34. členu Ustave.¹⁴ Ustava zagotavlja splošno in enako volilno pravico vsakemu državljanu, ki je dopolnil 18 let (prvi in drugi odstavek 43. člena Ustave). Volilna pravica je pravica pozitivnega statusa, ki od države zahteva, da z zakonom uredi način njenega uresničevanja, saj je brez ustrezne zakonske ureditve sploh ni mogoče izvrševati.¹⁵ Drugi odstavek 15. člena Ustave izrecno določa, da se z zakonom predpiše način uresničevanja človekove pravice, če je to nujno zaradi njene narave. Volilno pravico sestavljata pravica voliti (aktivna volilna pravica) in pravica biti voljen (pasivna volilna pravica). Bistven vidik aktivne volilne pravice je svobodno izražanje volje volivca pri glasovanjih na volitvah ali referendumih.¹⁶ Svobodno uresničevanje volilne pravice pa je mogoče zagotoviti le ob hkratni uveljavitvi osebnega in tajnega glasovanja. Načelo tajnosti zagotavlja volivcu, da svojo svobodno izbiro dejansko uresniči, ne da bi nanj kdo izvajal nedopusten pritisk ali ga klical na odgovornost zaradi njegove izbire.¹⁷

26. Zakonska ureditev uresničevanja volilne pravice mora zagotoviti, da je njeno uživanje nediskriminacijsko (prvi odstavek 14. člena Ustave). Med osebnimi okoliščinami, na podlagi katerih je diskriminacija prepovedana, je tudi invalidnost, pri čemer je tudi na ustavni ravni mogoče prevzeti opredelitev iz MKPI, po kateri so invalidi osebe z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi (drugi odstavek 1. člena MKPI; enako tudi prvi odstavek 3. člena Zakona o izenačevanju možnosti invalidov, Uradni list RS, št. 94/10, 50/14 in 32/17 – v nadaljevanju ZIMI). Vsi invalidi, ki so dopolnili 18 let in jim volilna pravica ni bila odvzeta,¹⁸ imajo pravico, da izrazijo svojo voljo ter na volitvah (in referendumih) oddajo glas po svoji izbiri. Zaradi invalidnosti pa invalidi pogosto svoje aktivne volilne pravice ne morejo uresničevati na enak način, kot ga ZVDZ kot običajnega predvideva za druge volivce.¹⁹ Pravica do nediskriminacijskega obravnavanja invalidov pri uresničevanju volilne pravice zato od zakonodajalca zahteva sprejetje ukrepov t. i. pozitivne diskriminacije. Njihov namen je, da se invalidi čim bolj približajo dejansko enakopravnemu uresničevanju aktivne volilne pravice v primerjavi z drugimi volivci.²⁰ Kot je Ustavno sodišče poudarilo v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11, pravica do nediskriminacijskega obravnavanja ne varuje le pred ustavno nedopustnimi posegi v pravico do nediskriminacijske obravnave na podlagi osebne okoliščine, ko gre za neposredno diskriminacijo, temveč tudi pred opustitvijo pozitivnih ravnanj v smeri potrebnih ter primernih sprememb in prilagoditev, ki ne nalagajo nesorazmernega ali nepotrebnega bremena, kadar so v posameznem primeru potrebne, da se invalidom zagotovi enakopravno uživanje ali uresničevanje vseh človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Na videz nevtralna norma namreč lahko osebe v deprivilegiranem položaju v resnici obravnava neenakopravno, če ne omogoča dejanske enakopravnosti (t. i. posredna diskriminacija).²¹ Opustitev takih ukrepov pozitivne diskriminacije, če bi pomenila odklonitev potrebnih in primernih sprememb, da se invalidom zagotovi samostojno in tajno uresničevanje volilne pravice, bi bila poseg v pravico do nediskriminacijske obravnave iz prvega odstavka 14. člena Ustave in bi pomenila obstoj protiustavne pravne praznine.²²

27. Z uveljavitvijo ZVDZ-C, s katerim se je zakonodajalec odzval na citirano odločbo Ustavnega sodišča, ni predvidena možnost uresničevanja volilne pravice invalidov z glasovalnimi napravami na voliščih (79.a člen ZVDZ/06). Iz zakonodajnega gradiva,²³ odgovora Državnega zbora ter navedb Vlade v tem ustavnem sporu izhaja, da je taka sprememba utemeljena, ker je glasovalne naprave na preteklih glasovanjih uporabljalo izjemno majhno število invalidov, predvsem pa, ker naprave niso omogočale glasovanja vsem kategorijam invalidom in ker so bile z vidika stroškov glasovanja zelo neučinkovite. Dodatno so bile z ZVDZ-C poleg že obstoječih oblik glasovanja (glasovanje s pomočjo druge osebe, glasovanje pred odborom, glasovanje s prilagojenimi glasovnicami) uvedene nove oblike (glasovanje po pošti), ki naj bi invalidom kot ukrepi pozitivne diskriminacije omogočali ustavnopravno ustrezno uresničevanje volilne pravice. Vsi ti ukrepi pozitivne diskriminacije naj bi kot celota zagotavljali dejansko nediskriminacijsko obravnavo invalidov pri uresničevanju njihove aktivne volilne pravice.

28. Zakon po novem nalaga DVK obveznost, da določi glasovnice, posebej prilagojene za glasovanja invalidov (četrta točka prvega odstavka 37. člena ZVDZ). To je treba razumeti tako, da je uzakonjena opremljenost vseh volišč z glasovnicami, prilagojenimi za glasovanje invalidov, s čimer je bila presežena prejšnja ureditev, po kateri je volilna komisija lahko omogočila glasovanje s takimi glasovnicami na tistem volišču v volilnem okraju, ki je bilo dostopno invalidom (prvi odstavek 79.a člena ZVDZ/06). Zakon sicer ne določa podrobneje, kakšne so te prilagojene glasovnice in za katero kategorijo ali kategorije invalidov so namenjene, ker pa so bile šablone za slepe in slabovidne osebe na voljo na vseh voliščih že v času sprejetja odločbe št. U-I-156/11, Up-861/11, je mogoče utemeljeno sklepati, da se ta obveznost zagotovitve prilagojenih glasovnic nanaša najmanj na slepe in slabovidne volivce. Pri tem je treba pojem prilagojena glasovnica razumeti v najširšem pomenu besede, ki lahko vključuje različne pripomočke, ki slepim in slabovidnim omogočajo osebno, samostojno in tajno glasovanje (šablone, lupe in ipd.).²⁴ Zaradi dostopnosti tega na vseh voliščih je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11 ugotovilo, da »ti invalidi niti niso diskriminirani«.²⁵

29. Zakon po novem omogoča invalidom tudi glasovanje po pošti. V skladu z drugim odstavkom 81. člena ZVDZ lahko invalidi glasujejo po pošti, če to sporočijo okrajni volilni komisiji najkasneje deset dni pred dnem glasovanja in predložijo odločbo pristojnega organa o priznanju statusa invalida.²⁶ Invalidom je ob predložitvi te odločbe omogočeno celo stalno glasovanje po pošti (na vseh prihodnjih glasovanjih), če to sporočijo DVK (tretji odstavek 81. člena ZVDZ). Tako široka možnost glasovanja po pošti je nedvomno ukrep pozitivne diskriminacije, ki invalidom v veliki meri zagotavlja dejansko enakopravno obravnavo.

30. Glasovanje s pomočjo druge osebe kot ukrep pozitivne diskriminacije ureja 79. člen ZVDZ. Če volivec zaradi telesne hibe²⁷ ne more glasovati, kot je sicer predvideno v zakonu, ima pravico pripeljati s seboj osebo, ki mu pomaga izpolniti oziroma oddati glasovnico.²⁸ Zakon še določa, da o tem odloči volilni odbor in vpiše to v zapisnik. Takšno obliko glasovanja predvidevajo tudi zgoraj obravnavani mednarodni instrumenti, med njimi tudi MKPI. Čeprav ZVDZ tega ne določa izrecno, je jasno, da osebo, ki invalidu pomaga pri glasovanju, veže tajnost glasovanja, sicer bi lahko šlo za nedopusten poseg v volilno pravico invalida. Za zagotovitev tajnosti pri glasovanju invalidov, ki volijo s pomočjo pomočnika, je treba uporabiti 10. člen ZVDZ, ki določa, da morata biti volivcu zagotovljeni svoboda in tajnost glasovanja ter da nihče ne sme biti klican na odgovornost zaradi glasovanja, niti se ne sme od njega zahtevati, naj pove, kako je glasoval. Zakon je treba razlagati tako, da morata dolžnost varovanja tajnosti glasovanja in prepoved klicanja na odgovornost veljati tudi za pomočnika pri glasovanju, ki je samo podaljšana roka invalida pri izražanju njegove lastne svobodne volje, če naj bo tako uresničevanje volilne pravice v skladu z Ustavo.²⁹

31. Glede na jasno in pomensko določljivo zakonsko besedilo je glasovanje s pomočnikom izrecno predvideno le za glasovanje na volišču. Zakon govori o »pravici, pripeljati s seboj osebo, ki mu pomaga izpolniti oziroma oddati glasovnico«. O tem naj bi sicer odločil volilni odbor in to vpisal v zapisnik, vendar je prostor za odločanje volilnega odbora precej omejen – če oseba, kot invalid (oseba s telesno hibo), izrazi željo, da bo glasovala po pomočniku, lahko volilni odbor to dejstvo le vzame na znanje in ga vpiše v zapisnik.³⁰ Pri glasovanju po pošti Zakon sicer ne predvideva izrecno glasovanja s pomočnikom, vendar ni izključeno, da invalidu tudi pri glasovanju po pošti pomaga oseba, ki si jo invalid sam izbere in ji zaupa.

32. Državni zbor in Vlada kot zadnjo obliko ukrepa pozitivne diskriminacije za glasovanje invalidov navajata še volitve na domu pred volilnim odborom. Pri tem gre dejansko za glasovanje, ki poteka v okoliščinah in na način, ki so najbolj podobni tistim pri glasovanju na volišču. Zakon sicer to obliko glasovanja povezuje z boleznijo in ne izrecno z invalidnostjo. Volivci, ki se zaradi bolezni ne morejo osebno zglasiti na volišču, lahko glasujejo pred volilnim odborom na svojem domu, če to sporočijo okrajni volilni komisiji najkasneje tri dni pred dnevom glasovanja (83. člen ZVDZ). Bolezni ni mogoče enačiti z invalidnostjo. Medtem ko so za invalidnost značilne dolgotrajne telesne, duševne, intelektualne ali senzorične okvare, ki posameznike omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi (drugi odstavek 1. člena MKPI ter prvi odstavek 3. člena ZIMI), je bolezen motnja v delovanju organizma.³¹ Te motnje so lahko kratkotrajne ali dolgotrajne (kronične) in tako različnih pojavnih oblik in intenzivnosti, da zelo različno vplivajo na zmožnost posameznika, da sodeluje v javnem življenju. Prav v tem pa so si (resne, težke) bolezni in invalidnost podobne – prizadetemu posamezniku onemogočajo ali otežujejo polno sodelovanje v družbi. Zakonsko besedilo po argumentu analogije (argumentum a simili ad simile) omogoča razlago, da je ta možnost glasovanja namenjena tudi invalidom; taka razlaga ni nemogoča, ker ni v nasprotju z zakonskim besedilom (contra legem). Še več, taka razlaga je ustavnoskladna, ker zagotavlja še en ukrep pozitivne diskriminacije, ki invalidom omogoča lažje uresničevanje samostojnega, osebnega in tajnega glasovanja, ki se zelo približa glasovanju na volišču. To je pomembno še toliko bolj, ker lahko glasovanje pred t. i. mobilnim volilnim odborom poteka tudi s prilagojenimi glasovnicami (oziroma šablonami in drugimi pripomočki za slepe in slabovidne) oziroma s pomočjo druge osebe, če volivec tako želi. Navsezadnje tudi iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZVDZ-C izhaja, da se zakonska določba lahko uporablja tudi za invalide in jim omogoča glasovanje pred volilnim odborom na domu.³² To kaže tudi na namen zakonodajalca, kako je treba ustavnoskladno razumeti 83. člen ZVDZ.

33. ZVDZ torej predvideva več ukrepov pozitivne diskriminacije za uresničevanje aktivne volilne pravice invalidov. Če poleg navedenih načinov glasovanja upoštevamo še zapoved dostopnosti vseh volišč invalidom (prvi odstavek 79.a člena ZVDZ), ni mogoče zanikati, da je sprejetje ZVDZ-C prineslo pomemben napredek pri olajševanju uresničevanja pravice do osebnega, samostojnega in tajnega glasovanja ter pri dejansko enakopravnem vključevanju invalidov v družbo.

34. Pravica do nediskriminacijskega obravnavanja zahteva, da se uresničevanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin za invalide dejansko čim bolj približa običajnemu uresničevanju teh pravic. Za uresničevanje volilne pravice invalidov mora država s sprejetjem ukrepov pozitivne diskriminacije zagotoviti dostopnost volilnega postopka za invalide v najširšem pomenu besede. Pri aktivni volilni pravici to pomeni, da mora zakonodajalec zagotoviti, da lahko invalidi pravico v največji možni meri in na čim bolj enak način kot ostali volivci uresničujejo osebno, samostojno, tajno in po možnosti na volišču, ni pa dolžan sprejeti ukrepov, ki bi pomenili nesorazmerno ali nepotrebno breme (primerna prilagoditev).

35. Glede na to je treba zavrniti očitek pobudnikov, da opustitev glasovalnih naprav pomeni poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja slepih in slabovidnih pri izvrševanju volilne pravice, ker naj ti po pošti ne bi mogli glasovati samostojno in tajno. Vsem slepim in slabovidnim so na voliščih na voljo prilagojene glasovnice oziroma šablone, kar jim omogoča osebno, samostojno in tajno glasovanje na način, ki je v največji možni meri primerljiv z običajnim glasovanjem na volišču. Če želi slepi ali slabovidni volivec glasovati po pošti, se mu prav tako mora omogočiti glasovanje s prilagojenimi glasovnicami. Enako velja pri glasovanju na domu pred volilnim odborom. V vsakem primeru pa lahko tak volivec, če tako želi, glasuje s pomočjo druge osebe, ki ji zaupa. Navsezadnje je Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-156/11, Up-861/11 ugotovilo, da ti invalidi prav zaradi opremljenosti vseh volišč s šablonami za slepe in slabovidne niso diskriminirani.³³

36. Nekoliko drugače je z drugimi kategorijami invalidov, ki niso slepi ali slabovidni in bi nekateri izmed njih za popolnoma osebno, samostojno in tajno glasovanje potrebovali tehnološko pomoč. Ti so po predhodni ureditvi v ZVDZ/06 na določenih voliščih lahko glasovali s pomočjo glasovalnih naprav. Po veljavni ureditvi pa lahko ti invalidi glasujejo na vseh voliščih, po pošti ali na domu pred volilnim odborom s pomočjo pomočnika. Vprašanje je torej, ali zakonska ureditev glasovanja invalidov kot celota ustreza standardu primernih sprememb in prilagoditev za dejansko enakopravno uresničevanje volilne pravice teh invalidov.

37. V zvezi s tem je treba zavrniti stališče pobudnikov, da pravica do nediskriminacijskega obravnavanja glede volilne pravice invalidov vsebuje zahtevo po uzakonitvi takih ukrepov pozitivne diskriminacije, ki vsakemu posameznemu invalidu omogočajo samostojno in tajno glasovanje na volišču, ki je najbližje njegovemu prebivališču, brez predhodnega obvestila o prihodu na volišče. Ob tej skopi navedbi je pobudnike mogoče razumeti, da bi vsaka drugačna rešitev od opremljenosti vseh volišč z glasovalnimi napravami pomenila nesorazmeren poseg v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.

38. V utemeljitev svojih stališč se pobudniki sklicujejo na Priporočilo Odbora OZN,³⁴ ki je obravnaval sporočilo avstralske državljanke (pritožnice) s cerebralno paralizo, omejenim nadzorom nad delovanjem mišic, onemogočenimi ročnimi spretnostmi in brez sposobnosti govora. Pritožnica uporablja elektronski voziček in posebno elektronsko napravo, ki ji proizvaja govor. Na zveznih parlamentarnih volitvah v letu 2013 je pritožnica želela glasovati samostojno in tajno, vendar zaradi telesnih okvar sama ni mogla izpolniti glasovnice. Glas je morala oddati s pomočjo spremljevalca, s katerim je prišla na volišče, čeprav mu zaradi osebne povezanosti ni želela zaupati svoje volilne odločitve. Pritožnica je želela glas oddati s pomočjo sistema za elektronsko glasovanje, sicer namenjenega registriranim slepim volivcem, s katerim je v preteklosti že uresničevala svojo volilno pravico na državnih volitvah v državi Novi Južni Wales, vendar takšen sistem na volišču ni bil na voljo. Pritožnica je na volišču prosila za pomoč predsednika volilnega odbora, ker bi mu kot tujcu laže kot svojemu spremljevalcu zaupala svojo volilno odločitev, vendar ji ni želel pomagati, temveč ji je svetoval, naj glasuje s pomočjo spremljevalca. Odbor OZN je ugotovil, da je Avstralija kršila pritožničine pravice iz 29. člena MKPI samostojno in v zvezi s 5., 4. in 9. členom MKPI.

39. Pobudniki Priporočilo Odbora OZN razumejo kot zahtevo, da morajo biti vsa volišča povsem dostopna, vključno z opremljenostjo z glasovalnimi napravami, ter da mora biti ta dostopnost zagotovljena vnaprej, ne da bi bilo volivcu to treba zahtevati, ter brezpogojno, kar naj bi pomenilo, da se država ne more sklicevati na visoke stroške. Ne da bi se Ustavno sodišče spuščalo v obravnavo pravne narave Priporočila Odbora OZN, je mogoče ugotoviti, da se ta zadeva po vsebini bistveno razlikuje od presoje ustavnosti ureditve ZVDZ in da so prav te razlike ključne za razumevanje, zakaj je Odbor OZN utemeljeno ugotovil kršitev pravic: 1) sistem elektronskega glasovanja je bil od leta 2011 široko dostopen na državnih volitvah v državi Novi Južni Wales; 2) sistem elektronskega glasovanja je bil na voliščih zagotovljen samo vnaprej registriranim slepim in slabovidnim volivcem; 3) pritožnica ni bila slepa, vendar je ta sistem redno uporabljala na volitvah na ravni držav. Odbor OZN je torej ugotovil kršitve konvencijskih pravic, ker je bil sistem elektronskega glasovanja v državi Novi Južni Wales že široko uveden za slepe in slabovidne in ker Avstralija ni izkazala, da bi uporaba tega sistema za pritožnico in druge kategorije invalidov pomenila nesorazmerno breme; zato je prišlo tudi do neupravičenega razlikovanja med invalidi, pri čemer pritožnica ni imela na voljo drugega načina za osebno in samostojno glasovanje. Ne drži torej, da je po stališču Odbora OZN koncept nesorazmernega bremena neuporabljiv, saj je odbor izhajal iz predpostavke, da je sistem elektronskega glasovanja v Avstraliji obstajal, in zato ni mogoče reči, da bi njegova uporaba pomenila nesorazmerno breme.³⁵ Pri presoji ustavnosti ZVDZ je položaj povsem drugačen, saj ne gre za to, da bi bile glasovalne naprave na voljo samo pri nekaterih volitvah oziroma samo za nekatere kategorije invalidov. Zakonodajalec glasovanja z glasovalnimi napravami ne predvideva za nikogar.

40. Iz zakonodajnega gradiva ob sprejemanju ZVDZ-C, kot tudi iz navedb Državnega zbora in Vlade v tem postopku, izhaja, da je zakonodajalec možnost glasovanja z glasovalnimi napravami na voliščih opustil, ker so bile te stroškovno neučinkovite in ker naj bi druge oblike glasovanja invalidom zagotavljale dejansko enakopravnost v primerjavi z drugimi volivci. V obdobju od leta 2008 do leta 2015 naj bi napravo na štirinajstih glasovanjih (volitvah in referendumih) uporabilo zgolj 3041 volivcev. Iz tega naj bi izhajalo, da je bil strošek uporabe naprav zelo visok, in sicer 670,00 EUR na volivca oziroma 48,00 EUR na posamezno glasovanje. Običajen strošek za posamezno glasovanje pa je okoli 2,00 EUR na volivca, pri čemer je ta strošek zgolj 0,7 EUR, če gre za volišče, na katerem lahko glasuje več kot 1000 volivcev. Državni zbor navaja še, da je okvirna ocena, da je v Sloveniji 12–13 % invalidov glede na celotno prebivalstvo, torej okoli 153.000 posameznikov na zadnjem glasovanju v letu 2015 pa je glasovalno napravo uporabilo 0,2 % vseh invalidov.

41. Upoštevajoč te podatke, ki kažejo na veliko stroškovno neracionalnost uvajanja glasovalnih naprav (ne le z vidika stroškov nabave, temveč predvsem z vidika obsega njihove uporabe), in upoštevajoč, da imajo invalidi na voljo vrsto drugih oblik glasovanja, je treba ugotoviti, da zakonska ureditev v ZVDZ ne posega v pravico invalidov do njihovega nediskriminacijskega obravnavanja v zvezi z uresničevanjem aktivne volilne pravice. Res je sicer, da lahko nekateri invalidi, ki so volilno pravico že prej uresničevali (na preteklih volitvah) s pomočjo glasovalnih naprav, sedaj glasujejo le s pomočjo druge osebe. Vendar glasovanju s pomočnikom, ki je (enako kot naprava) le podaljšana roka volivca, ni mogoče odreči ustreznosti z vidika pravice do osebnega, samostojnega in tajnega glasovanja (drugi odstavek 43. člena Ustave) in pravice do nediskriminacijskega obravnavanja (prvi odstavek 14. člena Ustave). Pomoč druge osebe mora biti omejena na tehnično pomoč pri izpolnitvi oziroma oddaji glasovnice, odločitev o glasovanju pa mora sprejeti in izraziti volivec sam. Med volivcem in pomočnikom mora biti vzpostavljeno zaupno razmerje. Invalidu mora biti omogočeno, da se svobodno odloči, komu bo podelil vlogo pomočnika, saj lahko zgolj na takšen način izbere osebo, ki ji zaupa oziroma se mu zdi primerna. Zakon invalida pri izbiri pomočnika ne omejuje. Pomočnika pa zavezujeta dolžnost spoštovanja svobodne odločitve invalida in dolžnost varovanja tajnosti njegove volilne odločitve. Kljub temu, da Zakon tega izrecno ne ureja, to izhaja iz ustavnoskladne razlage 10. člena ZVDZ (primerjaj še s 30. točko obrazložitve te odločbe). Ta vsakemu volivcu, tudi invalidu, ki glasuje s pomočnikom, zagotavlja varstvo svobode njegove volilne odločitve in varstvo pred njenim protipravnim razkritjem. V primeru kršitve dolžnosti spoštovanja svobodne odločitve invalida ali kršitve varovanja tajnosti glasovanja pa je pomočnik tudi kazenskopravno odgovoren.³⁶

42. Tudi mednarodni instrumenti za svobodno izražanje volje invalidov predvidevajo glasovanje s pomočnikom. Pravno zavezujoča MKPI tako določa, da države pogodbenice zagotavljajo invalidom politične pravice in možnosti, da jih uživajo enako kot drugi, in se pri tem zavezujejo, da »invalidom kot volivcem zagotavljajo svobodno izražanje volje in jim v ta namen, po potrebi in na njihovo zahtevo pri izražanju volje na volitvah omogočajo pomoč osebe po njihovi izbiri« (iii podtočka a) točke 29. člena MKPI). Revidirana razlagalna deklaracija h Kodeksu določa, da morajo države invalidom zagotoviti svobodno izražanje volje ter jim, ko je to potrebno, na njihovo zahtevo zagotoviti uporabo tehnologij in/ali pomoč pri glasovanju z osebo po njihovi lastni izbiri, pod pogojem, da oseba ne izvaja nedovoljenega vpliva (točka II.4.7). Tudi Resolucija Sveta Evrope je državam članicam priporočila, naj na zahtevo zagotovijo možnost izvedbe glasovanja s pomočjo druge osebe, ob spoštovanju svobodne volje invalida (točka 7.5.1). Ključno je torej, da je invalidom, kadar je to potrebno in če to želijo, na voljo pomoč druge osebe po njihovi lastni izbiri ter da zakonska ureditev zagotavlja zaupnosti njunega razmerja.

43. Glasovanje s pomočjo volilnih strojev oziroma naprav tudi primerjalnopravno ni splošno uveljavljeno. Volilne naprave trenutno uporabljajo le v treh evropskih državah, in sicer v Belgiji, Franciji in Bolgariji. Med navedenimi državami je glasovanje z volilnimi napravami najbolj razširjeno v Belgiji. Na parlamentarnih volitvah leta 2019 so tako volilne naprave uporabili v 157 flamskih občinah (od skupno 300), v vseh 19 bruseljskih občinah in v vseh 9 nemških občinah; v valonskih občinah (teh je 262) se ta način glasovanja od leta 2014 ne uporablja.³⁷ V Franciji je v uporabi le še zelo majhno število volilnih naprav. Na predsedniških in parlamentarnih volitvah leta 2017 so jih uporabili le v okrog 60 občinah, kar je glede na skupno število francoskih občin, ki jih je več kot 36.000, zanemarljivo. Sprejeta je bila tudi odločitev o moratoriju na nabavo novih volilnih naprav in o postopnem prenehanju njihove uporabe.³⁸ V Bolgariji naj bi imeli volivci na vseh voliščih možnost glasovati bodisi z oddajo glasu na papirnati glasovnici bodisi prek volilne naprave, vendar so bile volilne naprave na dosedanjih volitvah dejansko uporabljene le v zelo omejenem obsegu. Volilne naprave so bile uporabljene na 500 voliščih na predsedniških volitvah leta 2016, medtem ko na predčasnih parlamentarnih volitvah leta 2017 volilnih naprav sploh niso uporabili.³⁹ Glasovalne naprave so se več kot dve desetletji uporabljale tudi na Nizozemskem, vendar je bila njihova uporaba leta 2007 popolnoma opuščena zaradi opozarjanja na hude pomanjkljivosti uporabljenih naprav, nevarnosti manipulacij in zlorab.⁴⁰ Tudi Ustavno sodišče Zvezne republike Nemčije je v letu 2009 prepovedalo njihovo uporabo.⁴¹ Po drugi strani je glasovanje s pomočnikom veliko bolj uveljavljeno in se pod različnimi pogoji uporablja v skoraj vseh evropskih državah.⁴²

44. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da ureditev ukrepov pozitivne diskriminacije v ZVDZ ne posega v pravico do nediskriminacijskega obravnavanja pri uresničevanju volilne pravice. Zato ZVDZ ni v neskladju s prvim odstavkom 14. člena Ustave v zvezi z drugim odstavkom 43. člena Ustave.

C.

45. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS ter petega odstavka v zvezi s tretjo alinejo tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič.

Dr. Rajko Knez
Predsednik

_____________

¹    Prvi odstavek 79.a člena ZVDZ določa: »Volišča morajo biti dostopna invalidom.«

²    Člen 79a ZVDZ/06 je uporabljal pojem »glasovalni stroji«. Razen pri povzemanju stališč iz odločbe št. U-I-156/11, Up-861/11, Ustavno sodišče v tej odločbi uporablja pojem »glasovalna naprava«.

³    Prvi odstavek 79.a člena ZVDZ/06 je v celoti določal: »Okrajna volilna komisija za območje okraja določi najmanj eno volišče, ki je dostopno invalidom. Volivci, ki želijo glasovati na tem volišču, morajo to svojo namero sporočiti okrajni volilni komisiji najpozneje tri dni pred dnem glasovanja. Na tem volišču lahko volilna komisija omogoči glasovanje s posebej prilagojenimi glasovnicami in glasovalnimi stroji.«

⁴    Vsi citati v tej točki obrazložitve so iz 27. točke obrazložitve odločbe št. U-I-156/11, Up-861/11.

⁵    Izrecno pa to določa tudi tretji odstavek 1. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS).

⁶    Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-159/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 120/08, in OdlUS XVII, 71; 60. točka obrazložitve), št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51; 13. točka obrazložitve), št. U-I-114/11 z dne 9. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 47/11, in OdlUS XIX, 23; 13. točka obrazložitve) in št. U-I-110/16 z dne 12. 3. 2020 (Uradni list RS, št. 47/20; 33. točka obrazložitve).

⁷    Pravno obveznost Državnega zbora, kadar Ustavno sodišče izda ugotovitveno odločbo, natančno določa drugi odstavek 48. člena ZUstS.

⁸    Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-242/00 z dne 10. 4. 2003 (OdlUS XII, 34; 4. točka obrazložitve). Glej tudi npr. odločbo št. U-I-225/02 z dne 6. 2. 2003 (Uradni list RS, št. 16/03, in OdlUS XII, 4; 19. točka obrazložitve).

⁹    Stališča povzeta po odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08, in OdlUS XVII, 59; 14.–18. točka obrazložitve) in št. U-I-156/11, Up-861/11 (9. in 14. točka obrazložitve).

¹⁰      Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-146/07 (14. točka obrazložitve), št. U-I-253/13 z dne 13. 2. 2014 (Uradni list RS, št. 15/14, in OdlUS XX, 19; 8. točka obrazložitve), št. U-I-68/16, Up-213/15 z dne 16. 6. 2016 (Uradni list RS, št. 49/16; 11. točka obrazložitve) in druge.

¹¹      Kodeks sicer ni neposredno zavezujoč pravni vir, vendar se njegova priporočila v veliki meri prekrivajo z zahtevami Ustave in so zato v tem pogledu lahko ustavnopravno upoštevna (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-676/19, U-I-7/20 z dne 4. 6. 2020, Uradni list RS, št. 93/20, 16. točka obrazložitve).

¹²  Sprejeta je bila na plenarnem zasedanju 16. in 17. decembra 2011 v Benetkah (European Commission for Democracy Through Law (Venice Commission), Revised Interpretative Declaration to the Code of Good Practice in Electoral Matters on the Participation of People with Disabilities in Elections, CDL-AD(2011)045, Strasbourg, 19. 12. 2011).

¹³      Resolucija št. 2155 (2017), ki jo je Parlamentarna skupščina Sveta Evrope sprejela 10. 3. 2017 (The political rights of persons with disabilities: a democratic issue).

¹⁴      Prim. J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 30.

¹⁵      J. Sovdat v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 476–477.

¹⁶      Prim. J. Sovdat, Ustavno varstvo volilne pravice, v: I. Kavčič (ur.), Dvajset let Ustave Republike Slovenije: pomen ustavnosti in ustavna demokracija, Ljubljana 2012, str. 183.

¹⁷      Prim. F. Grad in drugi: Ustavno pravo, druga dopolnjena in spremenjena izdaja, Pravna fakulteta v Ljubljani, Ljubljana 2018, str. 296.

¹⁸      Člen 7 ZVDZ določa: »(1) Pravico voliti in biti voljen za poslanca ima državljan Republike Slovenije, ki je na dan glasovanja dopolnil osemnajst let starosti. (2) Ne glede na določbo prejšnjega odstavka pravice voliti in biti voljen nima državljan Republike Slovenije, ki je dopolnil osemnajst let starosti, pa mu je bila zaradi duševne bolezni, zaostalosti ali prizadetosti popolnoma odvzeta poslovna sposobnost ali podaljšana roditeljska pravica staršev ali drugih oseb čez njegovo polnoletnost ter ni sposoben razumeti pomena, namena in učinkov volitev. (3) Sodišče v postopku za odvzem poslovne sposobnosti ali podaljšanje roditeljske pravice čez polnoletnost posebej odloči o odvzemu pravice voliti in biti voljen.« Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-346/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 70; 14. in 19. točka obrazložitve).

¹⁹      Na primer, na državnozborskih volitvah glasovanje običajno poteka tako, da volivec glasuje osebno na volišču, na katerem je vpisan v volilni imenik (prvi odstavek 71. člena ZVDZ), glasovanje pa se opravi z glasovnico, na kateri volivec glasuje tako, da obkroži zaporedno številko pred imenom in priimkom kandidata, za katerega glasuje (prvi in tretji odstavek 73. člena ZVDZ).

²⁰      Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 (15. točka obrazložitve).

²¹      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 (15. točka obrazložitve).

²²      Prim. prav tam.

²³      Poročevalec Državnega zbora, EPA 1806–VII, z dne 6. 3. 2017, str. 2.

²⁴      Če so te glasovnice in pripadajoči pripomočki pravilno oblikovani, slepim volivcem omogočajo samostojno in tajno glasovanje brez pomoči druge osebe (J. E. Lord, M. A. Stein, J. Fiala-Butora, Facilitating Equal Right to Vote for Persons with Disabilities, Journal of Human Rights Practice, let. 6, št. 1 (2014), str. 126.

²⁵      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 (27. točka obrazložitve).

²⁶  Na podlagi drugega odstavka 81. člena ZVDZ lahko po pošti glasujejo tudi volivci, ki so v priporu, zavodu za prestajanje kazni, bolnišnici ali socialnovarstvenem zavodu za institucionalno varstvo, če to sporočijo okrajni volilni komisiji deset dni pred glasovanjem.

²⁷  Zakon na tem mestu govori o telesni hibi in ne o invalidnosti, vendar ga je treba razumeti v smislu dejanske navzven zaznavne telesne invalidnosti, pri kateri se osebi ni treba še dodatno izkazati s formalno odločbo o statusu invalida.

²⁸      Prvi odstavek 9. člena ZVDZ sicer določa, da volivci glasujejo osebno in da nihče ne more glasovati po pooblaščencu. Člen 64 ZVDZ pa zahteva, da je za vsako volišče poseben prostor. Prostor, kjer se glasuje, mora biti urejen tako, da je zagotovljeno tajno izpolnjevanje glasovnice. Volišče mora biti opremljeno na način, ki preprečuje opazovanje volivca pri izpolnjevanju glasovnice.

²⁹  Kazenski zakonik (Uradni list RS, št. 50/12 – uradno prečiščeno besedilo, 6/16 – popr., 54/15, 38/16, 27/17, 23/20 in 91/20 – v nadaljevanju KZ-1) v 156. členu določa kaznivo dejanje kršitve tajnosti glasovanja. Prvi odstavek tega člena določa: »Kdor kakor koli prekrši tajnost glasovanja pri volitvah ali glasovanju, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do šestih mesecev.« V 153. členu KZ-1 pa je določeno kaznivo dejanje kršitve svobodne opredelitve: »Kdor pokliče glasovalca pri volitvah ali glasovanju na odgovor zaradi glasovanja ali od njega zahteva, naj pove, kako je glasoval ali zakaj ni glasoval, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta.«

³⁰  Volilni odbor prav tako označi v volilnem imeniku, če se volivec ob prevzemu glasovnice zaradi telesne hibe ne more podpisati v za to namenjen prostor v volilnem imeniku (četrti odstavek 71. člena ZVDZ).

³¹  Slovar slovenskega knjižnega jezika, Založba DZS, Ljubljana 1998, str. 56.

³²      Poročevalec Državnega zbora, EPA 1806–VII, z dne 6. 3. 2017, str. 5.

³³      Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-156/11, Up-861/11 (27. točka obrazložitve).

³⁴  Pravna teorija pri tem poudarja, da je slabost sprejetih odločitev odborov (ki imajo v mednarodnih konvencijah podeljeno pristojnost za obravnavo sporočil posameznikov, med njimi tudi Odbor OZN na podlagi Opcijskega protokola k MKPI), da strogo pravno gledano niso pravno zavezujoče (M. Schmidt, United Nation, v: D. Moeckli in drugi (ur.), International Human Rights Law, Oxford University Press Inc., New York 2010, str. 413).

³⁵  Glej točki 8.9 in 8.10 Priporočila Odbora OZN.

³⁶  Prvi odstavek 151. člena KZ-1 določa kršitev proste odločitve volivcev: »Kdor koga s silo, resno grožnjo, podkupovanjem, preslepitvijo ali na drug nedovoljen način prisili ali nanj vpliva, da pri volitvah ali glasovanju glasuje ali ne glasuje ali da ne glasuje veljavno ali da glasuje za ali proti določenemu predlogu, se kaznuje z denarno kaznijo ali zaporom do enega leta.« Prvi odstavek 156. člena KZ-1 pa določa kršitev tajnosti glasovanja, za vsebino zakonske določbe glej sprotno opombo št. 29 te odločbe.

³⁷  OVSE, Urad za demokratične institucije in človekove pravice, Ocena potrebe po opazovanju belgijskih zveznih volitev leta 2019 z dne 5. aprila 2019, str. 8; dostopno na: https://www.osce.org/files/f/documents/7/f/416432.pdf. Glej tudi OVSE, Urad za demokratične institucije in človekove pravice, Ocena potrebe po opazovanju belgijskih zveznih volitev leta 2014 z dne 8. aprila 2014, str. 7–8; dostopno na: https://www.osce.org/files/f/documents/c/3/117281.pdf.

³⁸  OVSE, Urad za demokratične institucije in človekove pravice, Ocena potrebe po opazovanju francoskih predsedniških in parlamentarnih volitev leta 2017 z dne 11. aprila 2017, str. 7; dostopno na: https://www.osce.org/files/f/documents/0/8/311081.pdf.

³⁹  OVSE, Urad za demokratične institucije in človekove pravice, Končno poročilo o opazovanju bolgarskih predčasnih parlamentarnih volitev leta 2017 z dne 30. junija 2017, str. 1–2 in 8–9; dostopno na: https://www.osce.org/files/f/documents/a/5/327171.pdf.

⁴⁰  B. Goldsmith, H. Ruthrauff, Case Study Report on Electronic Voting in the Netherlands, v: IFES in NDI, Implementing and Overseeing Electronic Voting and Counting Technologies, 2013, dostopno na: https://www.ndi.org/sites/default/files/5_Netherlands.pdf.

⁴¹  Odločitev 2. senata BVerfG št. 2 BvC 3/07, 2 BvC 4/07 z dne 3. 3. 2009.

⁴²      Glej npr. Evropski ekonomsko-socialni odbor, K. Pater (poročevalec), Odpravljanje ovir: invalidi in njihova pravica do udeležbe na volitvah v Evropski parlament, Informativno poročilo, 2019, str. 21, dostopno na: https://www.eesc.europa.eu/sites/default/files/files/qe-02-19-153-sl-n.pdf; B. van den Boom, G. Körte, D. de Kort, AVA – Accessible Voting Awareness-Raising, Report on the Accessibility of Elections for Blind and Partially Sighted Voters in Europe, 2018, str. 22–24 in 49–53, dostopno na: http://www.euroblind.org/sites/default/files/documents/ava_report_20191205.docx; Agencija Evropske unije za človekove pravice, The right to political participation for persons with disabilities: human rights indicators, 2014, zlasti str. 50–51, dostopno na: https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-right-political-participation-personsdisabilities_en.pdf.