Številka: U-I-223/16-20
Datum: 23. 4. 2020
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku ocene
ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 23. aprila 2020
odločilo:
Devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena in drugi odstavek
5. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti (Uradni list RS, št.
62/16) nista v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Predlagatelj
vlaga zahtevo za oceno ustavnosti devetnajste alineje drugega odstavka 4.
člena, drugega odstavka 5. člena, četrtega odstavka 62. člena, prvega stavka
prvega odstavka 63. člena in drugega odstavka 63. člena Zakona o pogrebni in
pokopališki dejavnosti (v nadaljevanju ZPPDej). Predlaga, naj Ustavno sodišče
oceni njihovo skladnost z 2., 9., 14., 15., 35., 51., 72., 74., 138.,
140., 142., 146. in 147. členom Ustave.
2. Drugi
odstavek 5. člena ZPPDej naj bi bil v neskladju z 2., 15. in 140. členom Ustave
ter načelom subsidiarnosti iz Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list
RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Predlagatelj navaja, da
je bilo organiziranje opravljanja pogrebne in pokopališke dejavnosti kot
izvirna naloga občin določena s sprejetjem Zakona o lokalni samoupravi (Uradni
list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 –
v nadaljevanju ZLS), ki je postavil temelje nove lokalne samouprave.
Izpodbijana zakonska določba naj bi zato nesorazmerno posegla v izvirne
pristojnosti občin. Predlagatelj obsežno pojasnjuje idejno zasnovo lokalne
samouprave ter se sklicuje na kritična stališča pravne teorije o preveč
restriktivno določenih pristojnostih lokalne samouprave v prvem odstavku 140.
člena Ustave. Meni še, da bi morale biti pristojnosti občin določene stabilno
in da njihov obstoj ne bi smel biti odvisen od vsakokratnih političnih oziroma
vladajočih struktur na državni ravni odločanja. Zato naj bi s sprejetjem
izpodbijane določbe prišlo do protiustavnega oziroma nesorazmernega posega v
delovno področje lokalne samouprave.
3. Predlagatelj
drugemu odstavku 5. člena ZPPDej očita tudi neskladje s 142. členom Ustave in
9. členom MELLS. Navaja, da so občine s »privatizacijo« pogrebne dejavnosti
izgubile lasten finančni vir. Iz naslova predhodno skupne dejavnosti naj bi
prejemale prihodek (koncesijsko dajatev ali plačilo za storitev javne službe, odvisno
od načina izvajanja dejavnosti), ki je imel pravno naravo drugega lastnega vira
iz prvega odstavka 7. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št.
123/06, 57/08, 36/11, 71/17 in 21/18 – popr. – v nadaljevanju ZFO-1). Ta
prihodek naj bi občinam omogočal izvajanje obeh dejavnosti, saj naj bi
pokopališka dejavnost običajno prinašala izgubo, pogrebna dejavnost pa dobiček.
Občine naj bi dobiček iz pogrebne dejavnosti uporabile za pokrivanje izgube v
pokopališki dejavnosti. Zato naj bi zakonodajalec občinam povzročil hude
finančne posledice. Odvzel naj bi jim lasten finančni vir, ne da bi ga
nadomestil z drugim, ter jih postavil v položaj, ko bodo
morale zagotoviti dodatna finančna sredstva za delovanje pokopališke
dejavnosti.
4. Izpodbijana zakonska določba naj bi
bila v neskladju tudi s 35. členom Ustave. Predlagatelj se sklicuje na odločbi
Ustavnega sodišča št. Up-2155/08 z dne 1. 10.
2009 (Uradni list RS, št. 82/09, in OdlUS XVIII, 85) in št. U-I-54/99 z dne
13. 6. 2002 (Uradni list, št. 61/02, in OdlUS XI, 137) in navaja, da
zakonodajalec ob »privatizaciji« pogrebne dejavnosti ni upošteval javnega
interesa oziroma standardov, sprejetih v navedenih odločbah. Pri tem posebej
izpostavlja, da je bila pogrebna dejavnost, dokler je bila urejena z režimom
gospodarske javne službe, podvržena večjemu in bolj učinkovitemu nadzoru s
strani občine, kot ga bo sedaj lahko izvajala država zgolj z inšpekcijskim
nadzorstvom. Zato meni, da organiziranost pogrebne dejavnosti v obliki
gospodarske javne službe zagotavlja spoštovanje človekove pravice iz 35. člena
Ustave, »privatizacija« te dejavnosti pa naj bi jo ogrožala.
5. Predlagatelj izpodbija tudi prvi
stavek prvega odstavka 63. člena, drugi odstavek 63. člena in četrti odstavek
62. člena ZPPDej. Vsem očita neskladje z 2. členom Ustave. Četrtemu odstavku
62. člena ZPPDej očita neskladje še s 35., 51. in 72. členom Ustave, drugemu
odstavku 63. člena ZPPDej pa neskladje z 9., 72., 140. in 142. členom Ustave.
Določbe urejajo prehodno obdobje enega leta, v katerem se morajo občine,
koncesionarji in drugi izvajalci pogrebne dejavnosti prilagoditi novi ureditvi
po ZPPDej. Glede občin predlagatelj navaja, da v tem času ne morejo zagotoviti
izvajanja 24-urne dežurne službe, ker je ta rok v nasprotju s časovnim
okvirjem, ki ga za podelitev koncesij določa Zakon o javno-zasebnem partnerstvu
(Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) oziroma ki ga pri
ustanovitvi javnega podjetja zahteva Zakon o gospodarskih javnih službah
(Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Glede
koncesionarjev predlagatelj zatrjuje, da prehodno obdobje protiustavno oziroma
v neskladju z načelom zaupanja v pravo posega v pravni položaj tistih
koncesionarjev, ki so imeli sklenjene koncesijske pogodbe pred sprejetjem
ZPPDej. Ti naj bi utrpeli prisilno zmanjšanje predmeta koncesije, saj naj bi
jim bile v celoti odvzete storitve, ki se nanašajo na pokopališko dejavnost, in
delno odvzete storitve, ki se nanašajo na pogrebno dejavnost. Prav tako naj bi
utrpeli prisilno skrajšanje trajanja koncesijskih razmerij. Glede izvajalcev
pogrebne dejavnosti pa navaja, da imajo na voljo prekratko prehodno obdobje za
prilagoditev novim zakonskim zahtevam.
6. Devetnajsta
alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej naj bi bila v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena in s 147. členom Ustave. Predlagatelj meni, da je pogrebna
pristojbina javna dajatev, pri urejanju katere zakonodajalec ni upošteval
temeljnih meril, ki jih je Ustavno sodišče določilo že v odločbi št. U-I-233/97
z dne 15. 7. 1999 (Uradni list RS, št.
61/99, in OdlUS VIII, 188). Določbi očita, da je nedoločna, da iz nje ne izhaja
namen pridobivanja pristojbine ter da ne določa njene višine in drugih pogojev,
pod katerimi jo lahko predpiše občina, in je zato v neskladju s 147. členom
Ustave. Zaradi teh nepravilnosti ji predlagatelj očita tudi neskladje z načelom
enakosti pred zakonom. Meni, da bo višina pristojbine odvisna od finančnega
položaja občine in da prebivalci občin svojih pravic ne bodo mogli uresničevati
pod enakimi pogoji.
7. Predlagatelj celotnemu ZPPDej očita
tudi neskladje z 2. in 87. členom Ustave. Navaja, da zakonodajalec ni jasno
opredelil, ali upravljanje s pokopališči ostaja javna gospodarska služba, da
pri sprejemanju ZPPDej ni upošteval posebnih značilnosti pokopališč, ki
narekujejo ravnanje po drugačnem pravnem režimu od splošnega upravljanja s
premoženjem po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih
skupnosti (Uradni list RS, št. 86/10, 75/12, 50/14 in 76/15 – v nadaljevanju
ZSPDSLS), ter da ni jasno in določno razmejil med tržnimi in netržnimi
storitvami prej enotne dejavnosti. Navaja, da je posebna opredelitev
pokopališke dejavnosti v izpodbijanem zakonu presegla temeljni namen institutov
upravljanja s premoženjem, urejenih v ZSPDSLS. Zato meni, da gre za
kvalificirano nekonsistentnost v pravnem sistemu, ki je v neskladju z načelom
pravne države.
8. Ustavno sodišče je zahtevo
posredovalo v odgovor Državnemu zboru. Ta zavrača očitek o posegu v
funkcionalno in finančno avtonomijo lokalne samouprave. Državni zbor odgovarja,
da iz 140. člena Ustave izhaja, da se za tipične lokalne javne službe štejejo
zgolj tiste, ki so lokalno pogojene, ki se opravljajo na lokalni ravni in jih
je mogoče od občine do občine urejati drugače zaradi njihovih posebnosti. Zato
naj bi bilo očitno, da se pogrebna dejavnost ne nanaša zgolj na prebivalce
občine in da že zgolj zagotavljanje pietetnih, zdravstvenih in
sanitarno-higienskih pogojev zahteva tudi državno urejanje. Državni zbor
navaja, da devetnajste alineje drugega odstavka 21. člena ZLS ni mogoče
razumeti kot prepovedi opravljanja pogrebne dejavnosti kot tržne ter da novi
zakon ne preprečuje občinam, da to dejavnost še naprej opravljajo, dopušča pa
konkurenco zasebnih subjektov. Glede financiranja Državni zbor opozarja, da je
zakon uvedel novo dodatno namensko sredstvo, pogrebno pristojbino, ki bo
občinam omogočala pridobivanje zadostnih sredstev za učinkovito upravljanje
pokopališč.
9. Glede
očitka o protiustavnem posegu v 35. člen Ustave Državni zbor odgovarja, da je
mogoče pietetne, zdravstvene in sanitarno-higienske standarde kot
civilizacijske dosežke oziroma javni interes varovati tudi na prostem trgu.
Pojasnjuje, da je varstvo tega javnega interesa v zakonu posebej poudarjeno.
Izhaja že iz temeljnega načela pietete (2. člen ZPPDej), še dodatno pa je
poudarjeno z določitvijo minimalnih pogojev za zasebne izvajalce, ki bodo
izvajali pogrebno dejavnost (7. člen ZPPDej), z določitvijo osnovnih elementov
minimalnega pogreba (drugi odstavek 12. člena ZPPDej) ter najvišjo ceno za
pogreb (tretji odstavek 16. člena ZPPDej). Državni zbor zavrača tudi očitke o
protiustavnosti prehodnih določb ZPPDej. Ocenjuje, da je rok enega leta za
uveljavitev nove ureditve dovolj dolg in razumen, da lahko občine in ostali
udeleženci izvedejo vsa potrebna opravila za ustrezno prilagoditev.
10. Mnenje je podala tudi Vlada, ki
zavrača vse očitke predlagatelja. Glede očitka o protiustavnem odvzemu izvirne
pristojnosti navaja, da ZPPDej ni posegel v izvirne pristojnosti občin, ker so
te določene na zakonskem nivoju, ZLS pa ni hierarhično višji predpis od ZPPDej.
Sklicujoč se na pretekle odločbe Ustavnega sodišča, navaja, da je drugi
odstavek 21. člena ZLS programska norma, nastala ob spremembi sistema lokalne
samouprave v letu 1994, s katero naj bi zakonodajalec določil zgolj okvirni
obseg občinskih nalog. Meni, da iz 140. člena Ustave izhaja, da je mogoče za
tipične lokalne javne službe šteti zgolj tiste, ki so lokalno pogojene, jih
opravljamo na lokalni ravni ter jih je mogoče od občine do občine urediti
drugače. Pogrebna dejavnost naj ne bi bila taka, saj se ne nanaša zgolj na
prebivalce ene občine, hkrati pa zahteva državno urejanje zaradi zagotavljanja
enakih pietetnih, zdravstvenih in sanitarno-higienskih pogojev, standardov in
normativov. Vlada zavrača tudi očitek o neskladnosti s 147. členom Ustave, ker
naj ZPPDej ne bi nalagal občinam novih finančnih obveznosti, ampak naj bi jim z
uvedbo pogrebne pristojbine omogočal, da zberejo dodatna sredstva za učinkovito
upravljanje pokopališč.
11. Glede
očitka o protiustavnem posegu v 35. člen Ustave Vlada meni, da je mogoče javni
interes (pieteto, zdravstvene in sanitarno-higienske razloge) kot
civilizacijski standard pri pogrebni dejavnosti varovati tudi na prostem trgu.
Enako kot Državni zbor navaja številne določbe ZPPDej, ki so namenjene
varovanju uresničevanja te človekove pravice. Meni še, da novi zakon uvaja
višje standarde varstva te pravice, ki se bodo enotno izvajali na ozemlju
celotne države.
12. Vlada zavrača očitek o
protiustavnih posegih v pravni položaj koncesionarjev zaradi zmanjšanja
predmeta koncesije. Meni, da zakonska sprememba ne poslabšuje položaja
koncesionarjev, ker bodo ti še vedno lahko izvajali svojo dejavnost na trgu.
Občinam pojasnjuje, da so se spremembe na tem področju že dalj časa
pripravljale ter da so morale biti nanje pripravljene. Pojasnjuje, da je bil
ključni cilj zakonodajalca, da poenoti pogoje izvajanja pogrebne in pokopališke
dejavnosti ter da na vseh ključnih področjih varuje javni interes. Vlada zavrača
tudi očitek o tem, da je ZPPDej v takšnem nasprotju z ZSPDSLS, da bi to
povzročilo protiustavnost. Meni, da ZPPDej upošteva posebnosti pokopališke
dejavnosti in v tem delu zgolj kot lex specialis drugače ureja
upravljanje s premoženjem občin. Zavrača očitek o protiustavnosti prvega stavka
prvega odstavka 63. člena in drugega odstavka 63. člena ZPPDej, saj meni, da
zakon določa dovolj dolgo prehodno obdobje.
13. V zvezi z očitkom o protiustavnosti
ureditve pogrebne pristojbine Vlada meni, da bodo občine same odločale o uvedbi
pogrebne pristojbine glede na poslovne rezultate pokopališča in planirane
aktivnosti. Navaja, da glede na dejstvo, da se tudi cene drugih javnih služb
med občinami razlikujejo, ureditev ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega
odstavka 14. člena Ustave.
14. Odgovor Državnega zbora in mnenje
Vlade sta bila poslana predlagatelju. Ta zavrača njune navedbe in vztraja pri
svojih očitkih. Dodatno navaja še, da so izvirne naloge lokalne samouprave v
drugem odstavku 21. člena ZLS res navedene zgolj primeroma, vendar ne gre za
določbo programske narave. Meni, da gre za obvezen delokrog oziroma za
zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občine. Sklicujoč se na odločbo Ustavnega
sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996
(Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118), zatrjuje, da tudi najbolj tipične
lokalne zadeve (npr. oskrba s pitno vodo) deloma zadevajo vsakogar, kdor se
nahaja na območju lokalne skupnosti, ter da se na pristojnosti lokalne
samouprave ne sme gledati preveč zožujoče.
B. – I.
Obseg presoje Ustavnega sodišča
15. Predlagatelj
je z Ustavo predviden državni organ, ki mu Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni
list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v
nadaljevanju ZUstS) podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato
gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti
predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve
strokovno in kvalitetno obrazložene.1
16. Obravnavana zahteva nima teh
značilnosti. Njena vsebina je ponekod nejasna in nepregledna. Predlagatelj
podaja številne trditve o domnevni protiustavnosti izpodbijanega zakona, ki so
oblikovane nesistematično, pogosto so neobrazložene in tudi očitno
neutemeljene. Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste
predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno
neutemeljeni.2 Za dovolj jasne in obrazložene je štelo naslednje
očitke:
-
da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s prvim odstavkom 140.
člena Ustave;
-
da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s 142. členom Ustave;
-
da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s 35. členom Ustave;
-
da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju z 2. členom Ustave;
-
da je devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej v neskladju s
14. in 147. členom Ustave.
17. Drugi
odstavek 5. člena ZPPDej določa: »Pogrebna dejavnost, ki se izvaja na trgu,
obsega naslednje storitve: prevoz pokojnika, ki ga ne zagotavlja 24-urna
dežurna služba; pripravo pokojnika; upepelitev pokojnika; pripravo in izvedbo
pogreba.«
18. Devetnajsta alineja drugega
odstavka 4. člena ZPPDej določa: »S pokopališkim redom iz prejšnjega odstavka
se določijo: […] pogrebna pristojbina, ki jo lahko določi občina za izvedbo
pogreba na posameznem pokopališču in ki jo upravljavcu pokopališča plača
izvajalec pogreba; […] ».
B. – II.
Presoja drugega odstavka 5. člena ZPPDej
z vidika funkcionalne avtonomije lokalne samouprave
19. Prebivalcem
Slovenije je z Ustavo zagotovljeno izvajanje lokalne samouprave, ki se
uresničuje v občinah (9. in 138. člen Ustave).3 S tem je
samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar
pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati.4 Pri pravni
ureditvi lokalne samouprave se je Slovenija zavezala upoštevati tudi temeljna
načela evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz MELLS.5 Ta lokalno
samoupravo označuje kot pravico in sposobnost lokalnih skupnosti, da v mejah
zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in
v korist lokalnega prebivalstva (prvi odstavek 3. člena MELLS). Tako lokalna
samouprava prebivalcem lokalnih skupnosti zagotavlja sodelovanje pri
upravljanju javnih zadev lokalne narave, lokalnim skupnostim pa zagotavlja
določeno stopnjo neodvisnosti, zlasti v razmerju do države.6 Bistveni
elementi lokalne samouprave in njene neodvisnosti so njena organizacijska,
funkcionalna, finančna in teritorialna avtonomija nasproti državi.7
20. Funkcionalna avtonomija lokalne
samouprave je varovana v prvem odstavku 140. člena Ustave, ki določa, da v
pristojnost občine spadajo lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno
in ki zadevajo samo prebivalce občine. Gre za ustavno zagotovilo občini, da lahko
v okviru Ustave in zakonov samostojno ureja zadeve javnega pomena, ki so
določene z ZLS, drugimi zakoni ter splošnimi akti občine (statuti, odloki).8 Hkrati pa določa
temeljno merilo za razmejitev pristojnosti med lokalnim nivojem oblasti in
centralnim oziroma državnim nivojem.9 Ustavno sodišče je njegov
pomen pojasnilo v odločbi št. U-I-98/95. Sprejelo je stališče, da opredelitev
obsega izvirnih pristojnosti občine temelji na pojmu »lokalna javna zadeva«, ki
predstavlja zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občine ter ustavni branik
pred posegi države v jedro lokalne samouprave. Pojasnilo je, da prvi odstavek
140. člena Ustave vsebuje tri kumulativne elemente za opredelitev javnih zadev,
ki sodijo v pristojnost občine, in sicer: 1) zadeva mora biti po svoji naravi
»lokalna«, 2) zadeva mora biti primerna za to, da jo občina samostojno ureja,
in 3) zadevati mora pretežno prebivalce občine.10 Pri razmejevanju
pristojnosti je treba upoštevati tudi načelo subsidiarnosti iz tretjega
odstavka 4. člena MELLS, ki določa, da morajo javne naloge po možnosti izvajati
tiste oblasti, ki so državljanom najbližje, ter da mora biti dodelitev nalog
drugi oblasti utemeljena z obsegom in naravo take naloge ter zahtevami za
učinkovitost in gospodarnost.
21. Ustavna izhodišča lokalne
samouprave so konkretizirana v ZLS in v nekaterih drugih zakonih. ZLS
podrobneje ureja temeljne elemente lokalne samouprave: splošna pravila, območje
in dele občin, njihove pristojnosti in naloge, občinske organe, občinsko
upravo, premoženje in financiranje občin, občinske javne službe, splošne in
posamične akte občine, medobčinsko sodelovanje ter nadzor državnih organov in
varstvo lokalne samouprave. Zakonodajalec je z njegovim sprejetjem in
uveljavitvijo v letu 1994 uresničil nova ustavna izhodišča ter naredil dokončen prelom s predhodno
veljavnim komunalnim sistemom lokalnih ali družbenih skupnosti.11 Z 21. členom je
ZLS določil izvirne naloge občin in s tem konkretiziral 140. člen Ustave. Prvi
odstavek 21. člena ZLS določa, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve
javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so
določene z zakonom. Drugi odstavek 21. člena ZLS določa, da občina za
zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev med drugim opravlja tudi naloge organiziranja
opravljanja pokopališke in pogrebne službe.12
22. Iz navedenega izhaja, da se je
zakonodajalec ob sprejetju ZLS odločil, da občine organizirajo opravljanje
pokopališke in pogrebne službe kot svojo izvirno pristojnost (devetnajsta
alineja drugega odstavka 21. člena ZLS). Zakon ni podrobneje opredelil vsebine
te pristojnosti, saj je bilo to področje podrobno pravno urejeno že v obdobju
komunalnega sistema lokalnih skupnosti, pred sprejetjem ZLS. Tako je že Zakon o
komunalnih dejavnostih (Uradni list SRS, št. 8/82 – v nadaljevanju ZKD) pokopališko
in pogrebno dejavnost ter urejanje pokopališč določil za eno od komunalnih
dejavnosti, s katerimi svoje potrebe zadovoljujejo delovni ljudje in občani v
krajevnih skupnostih ali prek organizacij združenega dela, ki opravlja
komunalne dejavnosti (prvi odstavek 1. člena in 8. točka prvega odstavka 3.
člena ZKD). Podrobnejša zakonska ureditev je sledila s sprejetjem Zakona o
pokopališki in pogrebni dejavnosti ter o urejanju pokopališč (Uradni list SRS,
št. 34/84, Uradni list RS, št. 26/90 – v nadaljevanju ZPPDUP). Ta je komunalnim
organizacijam oziroma krajevnim skupnostim nalagal obveznost, da opravljajo
pokopališko in pogrebno dejavnost ter urejajo pokopališča na krajevno običajen
način, z dostojanstvom in spoštovanjem do mrtvih (4. člen ZPPDUP). Pri tem je
ločeval med pokopališko in pogrebno dejavnostjo kot enotno dejavnostjo ter
dejavnostjo urejanja pokopališč (1. člen ZPPDUP). Prva je obsegala pogrebne
storitve, storitve v zvezi z upepeljevanjem in oddajanje prostorov za grobove v
najem (prvi odstavek 1. člena ZPPDUP). Iz zakona izhaja, da so pogrebne
storitve zajemale prevoz pokojnika s kraja smrti na pokopališče oziroma na kraj
upepelitve, prevoz že pokopanega pokojnika na drugo pokopališče ob njegovem
morebitnem izkopu, organizacija pogrebne svečanosti in pokop pokojnika.13 Dejavnost
urejanja pokopališč je obsegala vzdrževanje pokopališč, razdelitev na posamezne
zvrsti grobov, prekop grobov in opustitev pokopališč (drugi odstavek 1. člena
ZPPDUP). Obe dejavnosti je zakon uvrstil med komunalne dejavnosti posebnega
družbenega pomena (2. člen ZPPDUP). Z uveljavitvijo ZGJS sta obe dejavnosti
pridobili položaj obvezne lokalne gospodarske javne službe.14 Njun način
opravljanja je z odlokom predpisala občina.15 Pri tem je lahko
izbirala med režijskim obratom, javnim gospodarskim zavodom, javnim podjetjem,
dajanjem koncesij, vlaganjem javnega kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava
ter neposrednim prenosom v opravljanje zasebnim, zadružnim ali drugim oblikam
izvajalcev (6. in 35. člen ZGJS). Z uveljavitvijo ZJZP je bila odpravljena
možnost organiziranja obeh gospodarskih javnih služb v obliki vlaganja javnega
kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava in neposrednega prenosa v opravljanje
zasebnim, zadružnim ali drugim oblikam izvajalcev.16
23. Iz opisanega časovnega sosledja
ter pravne ureditve pokopališke in pogrebne dejavnosti z ZPPDUP in ZGJS je
razviden zakonodajalčev namen, da s sprejetjem ZLS to gospodarsko javno službo
(z obstoječo vsebino in opredeljenim obsegom storitev) uzakoni kot eno od
izvirnih pristojnosti občin. Pogrebna in pokopališka dejavnost je v času
sprejetja ZLS obsegala pogrebne storitve (prevoz pokojnika s kraja smrti na
pokopališče oziroma na kraj upepelitve, prevoz že pokopanega pokojnika na drugo
pokopališče ob njegovem morebitnem izkopu, organizacijo pogrebne svečanosti in
pokop pokojnika), storitve v zvezi z upepeljevanjem ter oddajanje prostorov za
grobove v najem. S sprejetjem ZLS pa je organiziranje opravljanja teh storitev
postala izvirna pristojnost vsake občine, ki je bila dolžna to dejavnost
opravljati v pravnem režimu obvezne lokalne gospodarske javne službe. Bistvo te
pristojnosti je bilo, da se je lahko vsaka občina samostojno in avtonomno
odločila, v kateri zakonsko dovoljeni obliki bo javno službo izvajala ter jo v
okviru veljavne zakonodaje tudi podrobneje normativno uredila. Dejavnost
urejanja pokopališč je ostala v pristojnosti občin na podlagi 4. člena
ZPPDUP.
24. Zakonodajalec je s sprejetjem
ZPPDej opisano ureditev spremenil. Prenovil je vsebino dejavnosti ter namesto
dveh dejavnosti17 oblikoval tri: 1) pogrebno dejavnost, 2) pogrebno dejavnost 24-urne
dežurne službe in 3) pokopališko dejavnost.18 Pogrebna
dejavnost se izvaja na trgu in obsega storitve prevoza pokojnika (ki ga ne
zagotavlja 24-urna dežurna služba), priprave pokojnika, upepelitve pokojnika
ter priprave in izvedbe pogreba (drugi odstavek 5. člena ZPPDej). Pogrebna
dejavnost 24-urne dežurne službe je obvezna občinska gospodarska javna služba,
ki obsega storitve vsakega prevoza od kraja smrti do hladilnih prostorov
izvajalca javne službe ali zdravstvenega zavoda zaradi obdukcije pokojnika,
odvzema organov oziroma drugih postopkov na pokojniku in nato do hladilnih
prostorov izvajalca javne službe ter uporabo teh prostorov (prvi odstavek 5.
člena in prvi odstavek 8. člena ZPPDej). Pokopališka dejavnost obsega
upravljanje in urejanje pokopališč ter jo mora zagotavljati občina (drugi
odstavek 3. člena ZPPDej). V okviru urejanja pokopališč so občine zadolžene, da
na svojih področjih zagotovijo obstoj pokopališč oziroma da za pokopališče
namenijo dovolj velike površine, jih opremijo z ustrezno infrastrukturo ter
pokopališča na predpisan način opuščajo (37. do 53. člen ZPPDej). Upravljanje
pokopališč pa zajema njihovo vsakodnevno vodenje (oddajanje grobov v najem,
vodenje evidenc, izdajo ustreznih soglasij) ter skrb za ohranjanje urejenosti
in za izboljševanje urejenosti pokopališč (26. člen ZPPDej).19
25. Iz primerjave stare in nove
ureditve izhaja, da je zakonodajalec vsebino nekdanje pokopališke in pogrebne
dejavnosti preimenoval v pogrebno dejavnost, vsebino dejavnosti urejanja grobov
pa v pokopališko dejavnost.20 S sprejetjem drugega odstavka
5. člena ZPPDej je določil, da se bo večina storitev, povezanih s smrtjo
posameznika in izvedbo pogreba, opravljala na trgu. S tem je občinam odvzel del
izvirne pristojnosti organiziranja opravljanja pokopališke in pogrebne
dejavnosti, opisane v 23. točki obrazložitve te odločbe. Odvzel jim je
pristojnost organiziranja opravljanja naslednjih storitev: prevoza pokojnika
(razen 24-urne dežurne službe), priprave pokojnika, upepelitve pokojnika ter
priprave in izvedbe pogreba. Občine v tem delu ne smejo več organizirati in
izvajati javne gospodarske službe. Ohranile pa so izvirno pristojnost organiziranja
opravljanja storitev, zajetih v pogrebni dejavnosti 24-urne dežurne službe, ter
storitev, zajetih v pokopališki dejavnosti.
26. Vendar zakonodajalec občinske
izvirne pristojnosti ni prenesel na državo. S sprejetjem drugega odstavka 5.
člena ZPPDej ni uzakonil obvezne državne javne gospodarske službe, spremenil je
zgolj pravni režim njenega izvajanja. Prestavil jo je iz javne sfere, kjer jo
je izvajala lokalna oblast v pravnem režimu obveznih javnih gospodarskih služb,
v zasebno sfero, kjer jo izvajajo gospodarski subjekti v tržnem pravnem režimu.21,
22 Pravni položaj je zato nekoliko drugačen kot pri tipičnem odločanju
o razmejitvi med državnimi in lokalnimi pristojnostmi. Ker ni bistveno
vprašanje, ali je določena pristojnost državna ali lokalna, za odločitev v tej
zadevi ne zadoščajo stališča in merila, sprejeta v odločbi Ustavnega sodišča
št. U-I-98/95, ter načelo subsidiarnosti iz tretjega odstavka 4. člena MELLS
(glej 20. točko obrazložitve te odločbe). Ključno je razumevanje prvega kriterija
iz 140. člena Ustave, pojma t. i. »lokalne javne zadeve«,23 ki določa ustavno
zajamčen obseg izvirnih pristojnosti. Zato je Ustavno sodišče za odločitev v
obravnavani zadevi moralo odgovoriti na vprašanje, ali organiziranje
opravljanja storitev prevoza, priprave in upepelitve pokojnika ter priprave in
izvedbe pogreba spada v ustavno varovano jedro lokalne samouprave, ki ga varuje
prvi odstavek 140. člena Ustave.
27. Ustava, razen pri zagotavljanju
oskrbe prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev (četrti
odstavek 70.a člena Ustave), izrecno ne določa izvirnih pristojnosti lokalne
samouprave.24 Opredeljuje jih s
pravno nedoločnim pojmom »lokalne javne zadeve«. Tudi 4. člen MELLS, ki ureja
temeljna načela za ureditev področja delovanja lokalne samouprave, ne vsebuje
vsebinskih meril, ki bi določala temeljna pooblastila in naloge lokalnih
skupnosti. Iz pravne teorije izhaja, da pojem »zadeve lokalnega pomena« zajema
naloge, ki so po svojem pomenu izvorno občinske ter jih občine same sebi določajo
kot izvirne s svojimi splošnimi akti, v okviru svoje ustavne avtonomije
(samouprave). Gre torej za pravno nedoločen pojem, elastično formulo o delovnem
področju občine, ki ga je treba razlagati v skladu z družbenim razvojem, krajem
in časom ter posebnimi značilnostmi posameznih občin. Vseeno pa zajema vse
zadeve skupnega pomena za življenje in delo prebivalcev v lokalni skupnosti in
za razvoj njenega gospodarstva, kot na primer: 1) graditev in vzdrževanje
lokalne infrastrukture – komunalne, prometne, energetske; 2) oskrbovanje
prebivalstva in gospodarstva s komunalnimi storitvami; 3) zagotavljanje javnega
reda in miru v naseljih; 4) vsakovrstno pospeševanje gospodarstva, kulture,
socialnih dejavnost, šolstva, zdravstva, rekreacije itd.25
28. Ustava občinam zagotavlja obstoj
tistih izvirnih pristojnosti, ki so nujne za izvrševanje njihove ustavne
funkcije, to je zadovoljevanje javnih potreb in interesov prebivalcev na ravni
lokalne skupnosti.26
Gre za pristojnosti, ki prebivalcem omogočajo
avtonomno organizacijo ter upravljanje skupnega življenja na območju občine.
Segajo od ureditve splošnih pogojev za skupno življenje in delo ljudi do
možnosti za izkoriščanje naravnih in drugih danosti občine za gospodarski,
socialni, kulturni in drug razvoj lokalne skupnosti. Te pristojnosti morajo
imeti z občinami neposredno teritorialno, funkcionalno in interesno vez.
Obsegajo zlasti upravljanje z občinskim premoženjem,27 upravljanje s
prostorom na območju občine,28 gradnjo in vzdrževanje
lokalne infrastrukture, oskrbovanje prebivalstva in gospodarstva s komunalnimi
storitvami,29 zagotavljanje zdravstvene oskrbe na primarni ravni, zagotavljanje
varstva in osnovnega šolanja otrok, zagotavljanje neprofitnih stanovanj, skrb
za socialno ogrožene, urejanje lokalnega prometa,30 zagotavljanje
možnosti za pospeševanja gospodarskega, socialnega, kulturnega in drugega
razvoja, zagotavljanje javnega reda in miru31 ter zagotavljanje
varstva okolja. Te pristojnosti so temeljne za obstoj lokalne samouprave, saj v
primeru, da bi jih zakonodajalec odvzel, občine ne bi več mogle izvrševati z
Ustavo zagotovljene lokalne samouprave. Zato predstavljajo funkcionalno jedro
lokalne samouprave, varovano v prvem odstavku 140. člena Ustave.
29. Predlagatelj zagovarja stališče,
da vse pristojnosti občine, določene v drugem odstavku 21. člena ZLS, vključno
z organiziranjem storitev pogrebne dejavnosti, sodijo v ustavno varovano
funkcionalno jedro lokalne samouprave. Zakonodajalec naj bi z odvzemom te
pristojnosti posegel v funkcionalno avtonomijo občin.
30. Stališče predlagatelja je
neutemeljeno. ZLS je sistemski zakon na področju lokalne samouprave, ki
podrobno ureja njene ključne elemente.32 Pomemben je tudi v
zgodovinskem pogledu, saj je dokončno uvedel sedanji sistem lokalne samouprave
in odpravil komunalnega. Iz zakonodajnega gradiva izhaja namen zakonodajalca,
da zakon predstavlja varovalo obstoja lokalne samouprave pred neupravičenimi
posegi zakonodajalca.33 Drugi odstavek 21. člena ZLS naj bi zavaroval
izvirne funkcije lokalne skupnosti pred posegi države.34 Vendar mu
omenjene vsebinske značilnosti ne podeljujejo pravne narave hierarhično višjega
pravnega vira, ki ga ne bi bilo mogoče spreminjati z navadnim zakonom.
Slovenski pravni red ne pozna posebnih (materialnih ustavnih ali organskih)
zakonov, ki bi razčlenjevali ustavne določbe oziroma urejali ustavno materijo
ter zato imeli v hierarhiji pravnih aktov višji pravni položaj kot navadni
zakoni.35, 36 ZLS in njegov drugi odstavek 21. člena torej nista hierarhično
nadrejena drugim zakonom in ju je mogoče z njimi spreminjati, dokler ni
poseženo v ustavno varovani položaj lokalne samouprave.
31. Zakonodajalec ima pravico, da z
zakoni napolnjuje vsebino pravno nedoločnega pojma »lokalne javne zadeve« iz prvega odstavka 140. člena Ustave,
čeprav gre za ustavni pojem.37 Ob tem ima določeno polje
proste presoje glede določanja in urejanja izvirnih pristojnosti občin, vendar
pri tem ne sme prizadeti lokalne samouprave.38 Ta bi bila
prizadeta, če bi ji odvzel tiste izvirne pristojnosti, ki so na ustavni ravni
varovane s funkcionalnim jedrom lokalne samouprave v prvem odstavku 140. člena
Ustave. Naloga Ustavnega sodišča pa je, da ob spremembi pristojnosti iz drugega
odstavka 21. člena ZLS presodi, ali je bilo poseženo v to ustavno jedro.
32. Organiziranje
opravljanja storitev prevoza pokojnika, priprave pokojnika, upepelitve
pokojnika ter priprave in izvedbe pogreba (organiziranje pogrebne dejavnosti,
določene v drugem odstavku 5. člena ZPPDej) ne sodi v funkcionalno jedro
lokalne samouprave iz prvega odstavka 140. člena Ustave. Ta pristojnost ni
neizbežno potrebna za izvajanje lokalne samouprave, ker ne gre za dejavnost, ki
bi zagotavljala splošne pogoje za skupno življenje prebivalcev na določenem
območju. Skupno življenje in pravila zanj mora lokalna skupnost urediti pri
dejavnostih, ki po naravi stvari zahtevajo kolektivno organiziranje in
upravljanje zaradi njihove skupnostne pravne narave ali nujne omejenosti dobrin
(npr. upravljanje z občinskim premoženjem, upravljanje z občinskim prostorom,
gradnja in vzdrževanja lokalne infrastrukture). Te dejavnosti zahtevajo
usklajevanje različnih interesov prebivalcev in skupen dogovor o pravilih
izvajanja dejavnosti oziroma uporabe skupnih dobrin. Pogrebna dejavnost nima
takšnih značilnosti, ker je namenjena zadovoljevanju individualnih potreb
posameznih prebivalcev občine in ne zahteva kolektivnega usklajevanja
interesov. Prebivalcem omogoča, da v skladu s svojimi osebnimi željami izvedejo
pogrebno slovesnost po preminulem svojcu. Lokalna skupnost kot celota pa ima
skupen interes, da se dejavnost na njenem ozemlju opravlja v skladu s pravico
do pietete, varovano v 35. členu Ustave, ter mora zato imeti pravico do
organiziranja in opravljanja nadzora nad izvajanjem dejavnosti. To je upošteval
tudi zakonodajalec, ki je občinski inšpekciji pridržal pristojnost za izvajanje
nadzora nad opravljanjem dejavnosti na območju občine.39 Iz navedenega
izhaja, da organiziranje opravljanja pogrebne dejavnosti ni v neposredni
teritorialni, funkcionalni in interesni povezanosti z občinami ter da občine te
pristojnosti za izvajanje lokalne samouprave ne potrebujejo neizbežno. Zato
zakonodajalec s sprejetjem drugega odstavka 5. člena ZPPDej ni posegel v
ustavno varovano funkcionalno jedro lokalne samouprave.
33. Ustavno sodišče je zato odločilo,
da drugi odstavek 5. člena ZPPDej ni v neskladju s prvim odstavkom 140. člena
Ustave.
B. – III.
Presoja drugega odstavka 5. člena ZPPDej
z vidika finančne avtonomije lokalne samouprave
34. Predlagatelj
zakonodajalcu očita, da je s sprejetjem drugega odstavka 5. člena ZPPDej
občinam odvzel lasten finančni vir, ne da bi ga nadomestil z drugim virom, ter
jim je s tem povzročil veliko finančno škodo.
35. Ustavno sodišče je že večkrat
poudarilo, da je finančna avtonomija lokalne samouprave predpogoj za njen
obstoj.40 Varovana je v 142. členu Ustave, ki določa, da se občina financira
iz lastnih virov, le tistim občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne
morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonom
zagotovi dodatna sredstva. Ta določba zavezuje zakonodajalca, da uredi takšen
sistem financiranja občin, ki bo občinam zagotavljal tolikšen obseg sredstev,
da bo »abstraktna« občina z njim lahko zagotovila izvajanje svojih ustavnih in zakonskih nalog (odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007,
Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74, 17. točka obrazložitve). Ustavno
sodišče je sprejelo stališče, da bi lahko ugotovilo protiustaven poseg v
finančno avtonomijo občin le v primeru izkazanega nesorazmerja med prihodki
občin ter stroški izvrševanja nalog iz njihovih izvirnih pristojnosti (odločba
Ustavnega sodišča št. U-I-150/15 z dne 10. 11.
2016, Uradni list RS, št. 76/16, in OdlUS XXI, 29, 41. točka obrazložitve).
Sprejelo je tudi stališče, da je odvzem lastnega prihodka občine brez uvedbe
drugega lastnega vira financiranja v neskladju s 142. členom Ustave (glej npr.
odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-176/04 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS,
št. 21/06, in OdlUS XV, 9, 8. točka obrazložitve).
36. Predlagatelj nesorazmerja med
prihodki in stroški izvrševanja nalog iz izvirnih pristojnosti ne more izkazati
s splošnima navedbama o veliki finančni škodi oziroma o hipotetični potrebi po
zagotavljanju dodatnih finančnih sredstev iz proračuna. Zakonodajalec je za
izvajanje pokopališke dejavnosti predvidel številne finančne vire: plačilo za
uporabo pokopališča, pokopaliških objektov in naprav ter druge pokopališke
infrastrukture (osemnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej), možnost
uvedbe pogrebne pristojbine (devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena
ZPPDej), plačilo za storitve grobarjev in pokopališko pogrebnega moštva (četrti
odstavek 28. člena ZPPDej) ter plačilo grobnine – najemnine za najem groba (34.
člen ZPPDej). S tem je občinam omogočil, da z ustreznim upravljanjem z
navedenimi viri zagotovijo dovolj finančnih sredstev za izvajanje pokopališke
dejavnosti.
37. Posega v finančno avtonomijo
predlagatelj prav tako ne more izkazati s splošno navedbo o odvzemu lastnega
finančnega vira.41 Občinam je bila s sprejetjem drugega odstavka 5. člena ZPPDej
odvzeta pristojnost organiziranja storitev pogrebne dejavnosti. Logično je, da
so s tem izgubile tudi vir njihovega financiranja, saj teh storitev niso več
dolžne organizirati in izvajati kot gospodarske javne službe.
38. Ustavno sodišče je glede na
navedeno ugotovilo, da drugi odstavek 5. člena ZPPDej ni v neskladju s 142.
členom Ustave.
B. – IV.
Presoja drugega odstavka 5. člena ZPPDej
z vidika pravice do pietete
39. Predlagatelj trdi, da sta
izpodbijani določbi v neskladju s pravico do pietete, in opozarja na odločbi
Ustavnega sodišča št. Up-2155/08 in št. U-I-54/99. V prvi odločbi je Ustavno
sodišče določilo vsebino pravice do pietete in sprejelo stališče, da je pravica
do pietete varovana v okviru osebnostih pravic in pravice do zasebnosti iz 35.
člena Ustave. Pojasnilo je, da so pietetna čustva svojcev do pokojnika varovana
v okviru osebnostne pravice do duševne integritete. Pieteto je opredelilo kot
spoštovanje, spomin na osebnost umrlega, ki ga posameznik goji v skladu s
svojim prepričanjem. Pieteta je kot osebnostna pravica do duševne integritete
del zasebnosti posameznika. V tem okviru sta varovani njegovo osebno
čustvovanje in notranje duševno življenje. Do posega v duševno integriteto
posameznika pride zlasti s kršitvijo njegovih čustev in predstav tako, da se s
posegi v človekovo notranje življenje povzročijo jeza, strah, žalost, občutek
manjvrednosti. Spomin na umrlega je lahko prizadet, če se npr. krši
nedotakljivost posmrtnih ostankov, žali čast ali ugled umrlega, objavlja
njegova slika, pismo, glas ali če se raznašajo dejstva iz njegovega osebnega in
družinskega življenja. Namen pravice do pietete je tudi posmrtna zaščita osebnosti
pokojnika in njegovega dostojanstva ter želja, da bodo njegove odločitve, ki so
bile sprejete za časa življenja, spoštovane tudi po njegovi smrti.42
40. V odločbi št. U-I-54/99 je Ustavno
sodišče pojasnilo obveznosti zakonodajalca pri normativnem urejanju pravnih
razmerij, povezanih z mrtvimi. Sprejelo je stališče, da je odnos do mrtvih eno
temeljnih civilizacijskih vprašanj ter da zato pri normativnem urejanju obstaja
močan javnopravni interes, ki od države zahteva varovanje določene
civilizacijske ravni glede ravnanja z mrtvimi. To pomeni, da je država dolžna
zagotavljati takšno ravnanje z mrtvimi, ki izhaja iz prevladujoče
civilizacijske ravni odnosa do mrtvih na njenem območju. V teh mejah se mora
gibati zakonodajalec pri urejanju vprašanj, povezanih s pokopom umrlih oziroma
z ravnanjem z njihovimi posmrtnimi ostanki.43
41. Splošen
očitek predlagatelja o neupoštevanju pravice do pietete in javnega interesa je
neutemeljen. Vlada in Državni zbor pravilno opozarjata, da iz številnih določb
ZPPDej izhaja ravno nasprotno. Zakonodajalec je med temeljna načela zakona
uvrstil načelo pietete, ki določa, da se pogrebna in pokopališka dejavnost
opravljata s spoštovanjem in pieteto do pokojnic ali pokojnikov ter njihovih
svojcev (2. člen ZPPDej). Podrobno je določil minimalne pogoje, ki jih morajo
izpolnjevati izvajalci pogrebne dejavnosti, da pridobijo dovoljenje za
opravljanje te dejavnosti. Med njimi je določil število minimalno zaposlenih
oseb, nujno obvezno opremo izvajalca, obveznost zagotavljanja ustrezne zaščite zaposlenih
ter obvezo o zagotavljanju storitve osnovnega pogreba (prvi odstavek 6. člena
in prvi odstavek 7. člena ZPPDej). Ob tem je pogoje zaostril za tiste
izvajalce, ki želijo opravljati postopke upepelitve, kjer je povečal zahtevo po
številu zaposlenih oseb in velikosti hladilnih prostorov, dodal pa je še
zahtevo pridobitve soglasja občine (tretji odstavek 7. člena ZPPDej). Podrobno
je uredil vse faze pogrebne dejavnosti: prevoz pokojnika, njegovo pripravo,
upepelitev, prijavo pokopa, pogrebno slovesnost, pokop, prekop in mirovalno
dobo (od 9. do 22. člena ZPPDej). Pri tem je na več mestih razvidna poudarjena
skrb zakonodajalca za ustrezno ravnanje s pokojnikom: 1) pri prevozu morata
sodelovati najmanj dve osebi; 2) prevoz je lahko opravljen samo s posebnimi
pogrebnimi vozili; 3) priprava pokojnika mora biti izvedena zgolj v ustreznih
prostorih zdravstvene ustanove ali izvajalca pogrebne dejavnosti ali v domovih
za ostarele; 4) pri pripravi pokojnika morata sodelovati najmanj dva
urejevalca; 5) pogrebna slovesnost se izvede v skladu z voljo pokojnika oziroma
(če je ta ni izjavil) v skladu z voljo naročnika (običajno svojcev).
Zakonodajalec je določil tudi obveznost izvajalca, da nudi storitev osnovnega
pogreba.44 Ta obsega najmanj prijavo pokopa, spremstvo v prevozu pokojnika,
pripravo pokojnika, žaro oziroma krsto ustreznih dimenzij z oblogo ter
spremljajočo opremo za pokojnika, nagrobno obeležje, pripravo grobne jame
ustreznih dimenzij z zasutjem, pogrebno moštvo, minimalno pogrebno slovesnost
in pokop.45 Zakonodajalec je določil najvišjo ceno te storitve, ki ne sme
presegati višine posebne oblike izredne denarne socialne pomoči kot pomoči pri
kritju stroškov pogreba in posebne oblike izredne denarne socialne pomoči po
smrti družinskega člana, kot ju določa zakon, ki ureja socialnovarstvene
prejemke (tretji odstavek 16. člena ZPPDej).
42. Zakonodajalcu tako ni mogoče
očitati, da pri sprejemanju zakona ni imel v mislih pravice do pietete in
javnega interesa za ohranjanje ustrezne civilizacijske ravni ravnanja z
mrtvimi. Liberalizacija določenih storitev predhodno enotne lokalne gospodarske
javne službe pa sama po sebi ne more biti razlog za neskladje s pravico do
pietete iz 35. člena Ustave.
43. Kot neutemeljen je treba zavrniti
tudi splošen očitek predlagatelja, da je liberalizacija zmanjšala možnost
nadzora nad izvajanjem storitev, ker ga bo po sprejetju ZPPDej izvajala le še
država z inšpekcijskim nadzorstvom. Zakonodajalec je s sprejetjem ZPPDej
pristojnost nadzora nad izvajanjem pogrebne dejavnosti razdelil med občine in
državo. Pri tem so občine ohranile pristojnost izvajanja nadzora na vseh
stopnjah oziroma v vseh storitvah pogrebne dejavnosti (prvi odstavek 55. člena
ZPPDej), država pa je, zaradi prenosa dejavnosti na trg, pridobila pristojnost
za preverjanje obstoja minimalnih pogojev za opravljanje pogrebne dejavnosti
(drugi odstavek 55. člena ZPPDej). Občine so tako ohranile najpomembnejši del
nadzora nad izvajanjem pogrebne dejavnosti, saj bodo lahko na svojem območju,
pri vsaki pogrebni slovesnosti, nadzirale uresničevanje načela pietete in
ostalih zakonskih varovalk javnega interesa za zagotavljanje ustreznih
civilizacijskih standardov.
44. Ustavno sodišče je glede na
navedeno ugotovilo, da drugi odstavek 5. člena ZPPDej ni v neskladju s 35.
členom Ustave.
B. – V.
Presoja drugega odstavka 5. člena ZPPDej
z vidika načela varstva zaupanja v pravo
45. Predlagatelj
drugemu odstavku 63. člena ZPPDej očita neskladje z načelom varstva zaupanja v
pravo iz 2. člena Ustave. Vendar očitek ni usmerjen v določbo, ki ureja
prehodno časovno obdobje za uskladitev koncesijskih pogodb, ampak v
liberalizacijo določenih storitev pogrebne in pokopališke dejavnosti. Ker je te
spremembe povzročila uveljavitev drugega odstavka 5. člena ZPPDej, je Ustavno
sodišče štelo, da predlagatelj tej določbi očita neskladje z 2. členom Ustave.
46. Iz ustaljene ustavnosodne presoje
izhaja, da načelo varstva zaupanja v pravo posamezniku zagotavlja, da država
njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega
razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Ker
gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki
jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in
druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne
človekove pravice podvrženo mogočim omejitvam, torej temu, da je treba v
primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma
dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih
dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost. Pri vrednotenju načela
varstva zaupanja v pravo je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem
področju relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej
računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja
za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev
od obstoječe, na drugi strani (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019, Uradni list RS, št. 59/19, 17. točka
obrazložitve).
47. Prvi pogoj za oceno skladnosti z
načelom zaupanja v pravo je poslabšanje posameznikovega pravnega položaja, ki
ga mora izkazati predlagatelj. Občine so gospodarski javni službi pogrebne in
pokopališke dejavnosti ter dejavnost urejanja grobov lahko izvajale s
podelitvijo koncesij (podrobneje glej 22. točko obrazložitve te odločbe). A
tudi če se je posamezna občina odločila za to obliko, ni bila pravno zavezana
koncesijo za obe javni službi podeliti enemu koncesionarju.46 Prav tako so
imele občine široko polje avtonomije pri urejanju koncesijskih razmerij, saj
veljavna zakonodaja ni podrobneje urejala njihovih bistvenih sestavin. Tako so
pred uveljavitvijo ZPPDej v koncesijskih razmerjih obstajali različni pravni
položaji, na katere je njegovo sprejetje različno vplivalo. Predlagatelj zgolj
s splošno in zmotno navedbo o posegu v pravni položaj vseh koncesionarjev ter s
hipotetičnim prikazovanjem poslabšanja njihovih pravnih položajev ni izkazal
obstoja tega pogoja.
48. Ustavno sodišče je glede na
navedeno ugotovilo, da drugi odstavek 5. člena ZPPDej ni v neskladju z 2.
členom Ustave.
B. – VI.
Presoja devetnajste alineje drugega
odstavka 4. člena ZPPDej z vidika fiskalne suverenosti države in načela enakosti
pred zakonom
49. Predlagatelj
izpodbija tudi zakonsko ureditev pristojbine. Navaja, da pogrebna pristojbina
kot javna dajatev ni urejena dovolj določno. Njena nedoločenost pa naj bi
občinam omogočala določanje različne višine ter prebivalce različnih občin
postavljala v neenak položaj pri uresničevanju pravic. Zato naj bi bila v
neskladju s 147. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
50. Ustavno sodišče se je najprej
moralo opredeliti do pravne narave pogrebne pristojbine.47 V skladu s prvim
odstavkom 4. člena ZPPDej občina lahko določi pogrebno pristojbino s sprejetjem
odloka o pokopališkem redu. Izvajalec pogreba jo je dolžan plačati upravljavcu
pokopališča za izvedbo pogreba na pokopališču pod njegovo upravo (devetnajsta
alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej). Pogrebna pristojbina je eno od
finančnih sredstev, namenjenih upravljanju pokopališča, na katerem je izveden
pogreb (četrti odstavek 34. člena ZPPDej).48
51. Ustavna podlaga za določanje
davščin oziroma javnih dajatev je 147. člen Ustave, ki določa, da država z
zakonom predpisuje davke, carine in druge dajatve, lokalne skupnosti pa
predpisujejo davke in druge dajatve ob pogojih, ki jih določata Ustava in
zakon. Javne dajatve so vsa denarna plačila, ki jih morajo državljani na
podlagi javnega prava odvesti državi ali drugim pravnim osebam javnega prava.49 Te javnopravno
urejene denarne dajatve so uvedene z zakonsko prisilo in so naložene tistim, ki
izpolnijo predpostavke zakonskega opisa dejanskega stanja.50 Med druge javne
dajatve uvrščamo tudi takse oziroma pristojbine51 in prispevke.
Bistvena razlika med davki ter pristojbinami in prispevki je, da plačnik davka
od države ne pridobi neposredne protidajatve ali storitve, plačnik pristojbine
ali prispevka pa je do te upravičen.52 Razlika med pristojbinami in
prispevki je, da se slednji plačajo že zaradi možnosti koriščenja javnih
ustanov, objektov in naprav, pristojbina pa se plača ob dejanski uporabi.53
52. Pogrebna pristojbina je javna
dajatev, vendar ni davek. Uvedena je bila z zakonom, njena dokončna uveljavitev
pa je odvisna od občine. Sprejeta je bila z namenom zagotavljanja zadostnih
finančnih sredstev za upravljanje pokopališč.54 Njen prejemnik je
upravljavec pokopališča. Izvajalec pogreba z njenim plačilom pridobi neposredno
protidajatev – uporabo pokopališča za izvedbo pogrebne slovesnosti in pokop
umrlega. Ker mora zavezanec javno dajatev plačati zgolj v primeru koriščenja
javnih objektov oziroma javne infrastrukture, pogrebna pristojbina nima pravne
narave prispevka, ampak gre za pristojbino.
53. Iz
147. člena Ustave izhaja, da ima država popolno fiskalno suverenost, ki obsega
pooblastilo in pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov, njihovega uvajanja
in določanja njihove višine.55 Fiskalna suverenost lokalne
samouprave pa je le delna, saj se morajo občine jo pri ustanavljanju, uvajanju
in določanju dajatev gibati v okvirih, določenih z Ustavo in zakoni.56 Bistveno za
odločitev je torej vprašanje, kako podrobno mora vsebino pristojbine urediti
zakonodajalec in kakšno polje proste presoje lahko prepusti normativni
pristojnosti občinskega sveta občine.
54. Ustavno sodišče je glede
zakonskega urejanja davkov in drugih javnih dajatev sprejelo več stališč. Pri
uvajanju državnih davkov je glede razmerja med zakonskim in podzakonskim urejanjem
sprejelo dve stališči: 1) da mora biti že iz zakona, ki davek uvaja, ne pa šele
iz podzakonskega predpisa razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od
davkoplačevalca,57 ter 2) da mora davčni zakon opredeliti najmanj davčnega zavezanca,
davčni predmet, davčno osnovo in davčno stopnjo.58 V odločbi št.
U-I-233/97, na katero se sklicuje tudi predlagatelj, je Ustavno sodišče
sprejelo stališče glede lokalnih davkov ter razmerja med državnim in občinskim
normiranjem. Odločilo je, da morajo biti že iz zakonskih določb razvidni in
predvidljivi pogoji, pod katerimi so lokalne skupnosti pooblaščene za
predpisovanje posameznih davkov. Sprejelo je stališče, da je zakonska določba,
ki omogoča občinam, da ne glede na davčni zakon, ki določa višino davka, same
predpišejo petkratnik te višine, protiustavna. Pojasnilo je, da takšna ureditev
vsaki posamezni občini omogoča povsem arbitrarno določanje višine davka.59
55. Glede drugih državnih javnih
dajatev, ki so naložene zaradi posebne potrebe ali konkretnega namena, zaradi
česar je zveza med dajatvijo in povračilom bolj neposredna, pa je Ustavno
sodišče sprejelo stališče, da mora zakon določiti vsaj način ugotavljanja
obsega potrebnih sredstev, zavezance za plačilo javne dajatve in merila za
določitev višine javne dajatve.60 V odločbi št. U-I-299/96 z dne
12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 5/97, in OdlUS V, 177) je sprejelo
stališče tudi o predpisovanju lokalnih komunalnih taks. Fiskalna suverenost
lokalne samouprave je delna ter zajema eno ali dve od pooblastil in pravic
države na področju davščin: pravico do ustanavljanja fiskalnih prihodkov,
njihovega uvajanja ter določanja njihove višine. Ustavno sodišče je pojasnilo,
da mora predpis, s katerim se posamezna davščina uvaja, opredeliti subjekt
(zavezanca, plačnika) oziroma objekt (predmet, dejanje) obdavčitve. Vrsta in
način obdavčitve pa sta odvisna od ciljev ekonomske in fiskalne politike
občine.61 Pri tem Ustavno sodišče ni ugotovilo protiustavnosti zakona, ki je
urejal komunalne takse,62 na podlagi katerega se je občina lahko
samostojno odločila za uvedbo posamezne javne dajatve ter ji tudi sama določila
višino.63 Iz navedenega izhaja, da 147. člen Ustave določa izključno
pristojnost države, da z zakonom ustanovi lokalno javno dajatev,64 in hkrati
obveznost, da v zakonu določi vsaj zavezanca za njeno plačilo oziroma predmet
obremenitve. Vrsta, način obremenitve in tudi višina javne dajatve pa so lahko
določeni s splošnim in abstraktnim predpisom občinskega sveta na ravni lokalne
samouprave.
56. Predlagateljev očitek je
neutemeljen. Devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej vsebuje
pooblastilo občini za uvedbo pristojbine (občina jo lahko uvede), predpisuje
način, kako se pristojbina uvede (s sprejetjem odloka, s katerim se predpiše
pokopališki red), določa predmet obremenitve z javno dajatvijo (izvedba pogreba
na pokopališču) in zavezanca za plačilo javne dajatve (izvajalca pogreba).
Izpodbijana določba tako vsebuje minimalno vsebinsko določnost, ki jo od
zakonodajalca zahteva 147. člen Ustave.65 Preostali del normativnega
urejanja pa je zakonodajalec prepustil fiskalni avtonomiji lokalne samouprave
ter ciljem ekonomske in fiskalne politike posamezne občine.
57. Zavrniti je treba tudi očitek
predlagatelja, da je izpodbijana zakonska določba v neskladju z načelom
enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ustavno sodišče je pri zakonskem
urejanju lokalnih davkov sprejelo stališče, da različni pravni položaji davčnih
zavezancev (glede višine njihovih davčnih obveznosti) ne pomenijo kršitve
načela enakosti pred zakonom, če so spoštovani ustavni standardi zakonske
določnosti pri predpisovanju davkov in če ne gre za arbitrarno uporabo prava.66 V skladu z
argumentom a maiori ad minus enako stališče velja za druge lokalne javne
dajatve. Za predpisovanje drugih javnih dajatev je, v primerjavi z davki, že na
državni ravni zahtevana nižja stopnja določnosti zakonskega urejanja. Zahteva
pa se še zniža za lokalne javne dajatve (glej 55. točko obrazložitve te
odločbe). Iz navedenega izhaja, da dokler je ureditev lokalne javne dajatve
skladna z zahtevami iz 147. člena Ustave, ne more biti v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena Ustave. Zato izpodbijana zakonska določba o pogrebni
pristojbini ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
58. Poudariti je treba, da občine pri
predpisovanju višine pogrebne pristojbine niso povsem svobodne. Po ustaljeni
ustavnosodni presoji mora med višino takse in med storitvijo, za katero se
zaračunava, obstajati neposredna zveza in razumno razmerje. Taksa, ki ne bi
bila odmerjena v razumnem razmerju s storitvijo, bi lahko pravnim subjektom
omejila dostop do pravic, s tem pa bi bilo prekršeno načelo pravne države iz 2.
člena Ustave.67 V obravnavani zadevi je zakonodajalec oblikoval osnovni zakonski okvir za določanje višine
pristojbine. Iz četrtega odstavka 34. člena ZPPDej izhaja namen njenega
pobiranja – zagotavljanje zadostne količine finančnih sredstev za upravljanje
posameznega pokopališča. Prav tako iz njega izhaja, da je pogrebna pristojbina
zgolj eden izmed virov financiranja za zagotavljanje upravljanja, saj zakon
določa še dva druga: pogrebnine oziroma najemnine za najem groba (34. člen
ZPPDej) in plačilo za uporabo pokopališča, pokopaliških naprav in druge
pokopališke infrastrukture (osemnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej).
Iz navedenega izhaja, da mora občina, če uvede pristojbino, njeno višino
določiti v razumnem sorazmerju glede na celotne stroške upravljanja
pokopališča, ob ustreznem upoštevanju ostalih navedenih finančnih virov.
59. Ustavno sodišče je zato odločilo,
da devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDe ni v neskladju s 147. členom in drugim odstavkom 14. člena Ustave.
C.
60. Ustavno
sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik
dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin,
dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan
Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo z osmimi
glasovi proti enemu. Proti je glasovala sodnica Šugman Stubbs.
dr. Rajko Knez
predsednik
____________________
1 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010
(Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4), 72. točka obrazložitve.
2 Prav tam.
3 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019
(Uradni list RS, št. 32/19), 22. točka obrazložitve.
4 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-230/10 z dne 23. 6. 2011
(Uradni list RS, št. 56/11), 9. točka obrazložitve.
5 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-312/08 z dne 20. 5. 2010
(Uradni list RS, št. 47/10), 24. točka obrazložitve.
6 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-230/10, 9. točka obrazložitve.
7 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-22/15, 22. točka obrazložitve; št. U-I-230/10, 9. točka
obrazložitve; in št- U-I-1/11 z dne 25. 5. 2011 (Uradni list RS, št. 45/11),
15. točka obrazložitve.
8 Odločba Ustavnega sodišče št. U-I-312/08, 25. točka
obrazložitve.
9 Prav tam.
10 Odločba Ustavnega
sodišča št. U-I-98/95, 18. točka obrazložitve.
11 Komuna oziroma
občina je bila temeljna organizacijska enota tega sistema. Predvideno je bilo,
da bo na svojem ozemlju hkrati izvajala državne in lokalne naloge, vendar so v
praksi prevladale državne. Posledično je občina postala prvostopenjski državni
organ z univerzalno pristojnostjo za upravljanje vseh državnih nalog in je
delovala pretežno kot prva stopnja državne uprave (J. Šmidovnik, Lokalna
samouprava, Cankarjeva založba, Ljubljana 1995, str. 151–155).
12 Drugi odstavek 21. člena ZLS določa:
»Občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev opravlja zlasti naslednje naloge:
- upravlja občinsko premoženje;
- omogoča pogoje za gospodarski razvoj občine in v skladu
z zakonom opravlja naloge s področja gostinstva, turizma in kmetijstva;
- načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja
naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno
službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči;
- ustvarja pogoje za gradnjo stanovanj in skrbi za
povečanje najemnega socialnega sklada stanovanj;
- v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi,
za lokalne javne službe;
- pospešuje službe socialnega skrbstva, za predšolsko
varstvo, osnovno varstvo otroka in družine, za socialno ogrožene, invalide in
ostarele;
- skrbi za varstvo zraka, tal, vodnih virov, za varstvo
pred hrupom, za zbiranje in odlaganje odpadkov in opravlja druge dejavnosti
varstva okolja;
- ureja in vzdržuje vodovodne in energetske komunalne
objekte;
- ustvarja pogoje za izobraževanje odraslih, ki je
pomembno za razvoj občine in za kvaliteto življenja njenih prebivalcev;
- pospešuje vzgojno-izobraževalno, informacijsko,
dokumentacijsko, društveno in drugo dejavnost na svojem območju;
- pospešuje razvoj športa in rekreacije;
- pospešuje kulturno-umetniško ustvarjalnost, omogoča
dostopnost do kulturnih programov, zagotavlja splošnoizobraževalno knjižnično
dejavnost ter v skladu z zakonom skrbi za kulturno dediščino na svojem območju;
- gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne
poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v
občini ter opravlja naloge občinskega redarstva;
- opravlja nadzorstvo nad krajevnimi prireditvami;
- organizira komunalno-redarstveno službo in skrbi za red
v občini;
- skrbi za požarno varnost in organizira reševalno pomoč;
- organizira pomoč in reševanje za primere elementarnih
in drugih nesreč;
- lahko podeljuje denarne pomoči in simbolične nagrade ob
posebnih priložnostih ali obletnicah občanov;
- organizira opravljanje pokopališke in pogrebne službe;
- določa prekrške in denarne kazni za prekrške, s
katerimi se kršijo predpisi občine, in opravlja inšpekcijsko nadzorstvo nad
izvajanjem občinskih predpisov in drugih aktov, s katerimi ureja zadeve iz
svoje pristojnosti, če ni z zakonom drugače določeno;
- sprejema statut občine in druge splošne akte;
- organizira občinsko upravo;
- ureja druge lokalne zadeve javnega pomena.«
13 Glej podrobno
ureditev ravnanja z mrtvimi od njihove smrti do pokopa od 5. do 20. člena
ZPPDUP.
14 Prva alineja
prvega odstavka 68. člena ZGJS določa, da se dejavnosti, ki so bile ob
uveljavitvi ZGJS z zakoni in občinskimi odloki določene kot dejavnosti
posebnega družbenega pomena na področjih materialne infrastrukture, do
določitve posameznih gospodarskih javnih služb s področnimi zakoni štejejo za
gospodarske javne službe. Glej tudi razlago zakonskih določb ZPPDUP, ZGJS in
ZLS v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-48/97 z dne 6. 7. 2000 (Uradni list
RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 185), 4. in 5. točka obrazložitve, in št.
U-I-89/97 z dne 10. 7. 1997 (Uradni list RS, št. 45/97, in OdlUS VI, 105), 14.
in 15. točka obrazložitve.
15 Glej odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-48/97, 5. točka obrazložitve.
16 Predhodna in končna
določba 153. člena ZJZP določa, da z dnem njegove uveljavitve prenehata
obstajati možnost organiziranja javne gospodarske službe z vlaganjem javnega
kapitala v dejavnost oseb zasebnega prava (preneha veljati peta alineja 6.
člena ZGJS) in možnost organiziranja z neposrednim prenosom dejavnosti
(prenehanje veljavnosti 35. člena ZGJS).
17 Pogrebne in
pokopališke dejavnosti ter dejavnosti urejanja grobov (glej 22. točko
obrazložitve te odločbe).
18 Iz vsebine 2. in 3. člena ZPPDej bi bilo
mogoče sklepati, da je želel zakonodajalec ohraniti režim dveh dejavnosti
podobno kot po ZPPDUP. Vendar ni mogoče spregledati popolnoma drugačnega
pravnega režima pri pogrebni dejavnosti in pogrebni dejavnosti 24-urne dežurne
službe.
19 Člen 26 ZPPDej
določa: »Upravljanje pokopališč obsega zagotavljanje urejenosti pokopališča,
izvajanje investicij in investicijskega vzdrževanja, oddajo grobov v najem,
vodenje evidenc ter izdajanje soglasij v zvezi s posegi na območju pokopališč.«
20 Pri tem ni bil popolnoma konsistenten. Tako je na primer v
pokopališko dejavnost prestavil tudi storitev oddajanja prostorov za grobove v
najem.
21 Za to spremembo se v nadaljevanju uporablja pojem
liberalizacija.
22 To potrjuje tudi njegova odločitev, da je občinam pridržal
pristojnost izvajanja nadzora nad izvajanjem pogrebne dejavnosti na njihovem
območju in ga ni prenesel na državo (glej prvi odstavek 55. člena ZPPDej).
23 Prvi odstavek 140. člena Ustave uporablja pojem »lokalne
zadeve«, vendar je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-98/95, 18. točka
obrazložitve, pojem razširilo v »lokalno javno zadevo«.
24 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-121/19 z dne 13. 6. 2019,
5. točka obrazložitve.
25 Celoten odstavek od sklicevanja na pravno teorijo naprej
povzet po J. Šmidovnik, nav. delo, str. 73–75.
26 Primerjaj s stališčem Ustavnega sodišča v
odločbi št. U-I-98/95, 20. točka obrazložitve: »Funkcija občine je
zadovoljevanje javnih potreb na ravni lokalne skupnosti.«. Primerjaj še s prvim
odstavkom 13. člena ZLS.
27 Primerjaj L.
Pitamic, Država (ponatis knjige iz leta 1927), GV Založba, Ljubljana 2009, str.
395–396.
28 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št.
U-I-22/15, 24. točka obrazložitve.
29 Primerjaj J. Šmidovnik, nav. delo, str. 73–75.
30 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/95, 20.
točka obrazložitve.
31 Primerjaj J. Šmidovnik, nav. delo, str. 73–75.
32 Pri čemer je treba pojasniti, da so določena temeljna
področja še podrobneje urejena v posebnih zakonih, kot na primer financiranje
(ZFO-1) in upravljanje s stvarnim premoženjem (Zakon o stvarnem premoženju
države in samoupravnih lokalnih skupnosti, Uradni list RS, št. 11/18 in 79/18 –
ZSPDSLS-1).
33 Poročevalec DZ, št. 17, EPA 265, z dne 28. 6. 1993, str.
13.
34 Prav tam, str. 25.
35 Primerjaj I. Štefanec, Materialni ustavni zakon v
slovenskem pravnem redu, Pravnik: revija za pravno teorijo in prakso, let. 69,
št. 7/8 (2014), str. 469, in F. Grad, Meje zakonskega urejanja državne oblasti,
Javna uprava, let. 35, št. 4 (1999), str.
611.
36 Temu se še najbolj približajo zakoni, za
katere Ustava predvideva, da se sprejemajo in posledično tudi spreminjajo s
kvalificirano večino, a tega ne določa za področje lokalne samouprave. To so:
1) zakon, ki ureja razmerja med Državnim zborom in Vlado v postopkih
sprejemanja pravnih aktov in odločitev v mednarodnih organizacijah, na katere
je Republika Slovenija prenesla izvrševanje dela suverenih pravic (četrti
odstavek 3.a člena Ustave), 2) zakon, ki ureja volilni sistem pri volitvah v
Državni zbor (četrti odstavek 80. člena Ustave), 3) zakon, ki ureja zakonodajni
referendum (peti odstavek 90. člena Ustave), 4) zakon, ki ureja volitve v
Državni svet (prvi odstavek 98. člena Ustave), 5) zakon, ki ureja vrsto, obseg
in organizacijo obrambne nedotakljivosti in celovitosti državnega ozemlja (prvi
odstavek 124. člena Ustave), 6) zakon, s katerim se ustanovijo pokrajine (drugi
odstavek 143. člena Ustave), in 7) zakon, s katerim se določita način in
časovni okvir izvajanja načela srednjeročne uravnoteženosti državnih proračunov
(tretji odstavek 148. člena Ustave). Vendar tudi ti zakoni nimajo hierarhično
višjega pravnega položaja kot zakoni, ki se sprejemajo z navadno večino.
37 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/96 z dne
27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25), 8. točka
obrazložitve.
38 Prav tam.
39 Glej prvi odstavek 55. člena ZPPDej.
40 Glej na primer odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-1/11, 15.
točka obrazložitve.
41 Pri čemer je očitek predlagatelja tako splošen, da sploh ne
upošteva različnih oblik izvajanja gospodarske javne službe pogrebne in
pokopališke dejavnosti ter posledične različne pravne narave prihodkov. Tako na
primer, če se je občina odločila izvajati gospodarsko javno službo z
ustanovitvijo javnega podjetja, neposredno ni prejemala nobenega prihodka, ker
je tega prejemalo javno podjetje.
42 Odločba Ustavnega sodišča št. Up-2155/08, 5. točka
obrazložitve.
43 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-54/99,
13. točka obrazložitve.
44 Deveta alineja prvega odstavka 7. člena in tretji odstavek
16. člena ZPPDej.
45 Združeno besedilo drugega in tretjega
odstavka 12. člena ZPPDej, pri čemer tretji odstavek določa, da bosta
Gospodarska zbornica Slovenije in Obrtno-podjetniška zbornica Slovenije v
soglasju z ministrstvom, pristojnim za gospodarstvo, določila podrobnejše
osnovne standarde in normative za osnovni pogreb. Četrta alineja drugega
odstavka 4. člena ZPPdej pa določa, da bo
dokončen obseg osnovnega pogreba določil pokopališki red, ki ga sprejme občina
z odlokom.
46 Lahko je to storila, lahko pa je koncesijo podelila dvema
različnima koncesionarjema, ali pa je za eno dejavnost podelila koncesijo,
drugo pa je izvajala v drugi obliki.
47 Pri tej oceni ni vezano na pojmovanje,
podano s strani zakonodajalca, ampak o pravni naravi obremenitve odloči glede
na njeno vsebino (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01 z dne 6. 11. 2003,
Uradni list RS, št. 113/03, in OdlUS XII, 88, 4. točka obrazložitve).
48 ZPPDej predvideva še plačilo najemnine za najem groba
oziroma grobnine (34. člen) in plačilo za uporabo pokopališča, pokopaliških
objektov in naprav ter druge pokopališke infrastrukture (osemnajsta alineja
drugega odstavka 4. člena).
49 A. Kobal, Pravna narava RTV naročnine (prispevka), Podjetje
in delo, št. 1 (2003), str. 136–139, in odločba Ustavnega sodišča št.
U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011 (Uradni list
RS, št. 37/11), 26. točka obrazložitve.
50 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-257/09,
26. točka obrazložitve.
51 Pojem pristojbina je sinonim za takso (M. Accetto in drugi,
Pravni terminološki slovar, Založba ZRC SAZU, Ljubljana 2018, str. 229 in 355,
ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11 z dne 10. 1. 2013,
Uradni list RS, št. 14/13, 6. točka obrazložitve oziroma sprotna opomba
št. 5).
52 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-181/01,
5. točka obrazložitve.
53 A. Kobal, nav. delo, str. 136–139.
54 Za vsebino dejavnosti glej 24. točko
obrazložitve te odločbe.
55 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-233/97, 7. točka obrazložitve.
56 Prav tam.
57 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-296/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 82/97, in OdlUS
VI, 157), 9. točka obrazložitve.
58 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/01,
7. točka obrazložitve.
59 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-233/97,
10. točka obrazložitve.
60 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-215/11, Up-1128/11, 8.
točka obrazložitve.
61 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-299/96, 4. točka
obrazložitve.
62 Zakon o komunalnih taksah (Uradni list SRS, št. 29/65, 7/70, 51/71 in 7/72, in Uradni list RS,
št. 18/91 – ZKT).
63 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-299/96, 5. točka
obrazložitve.
64 Primerjaj še z odločbami Ustavnega sodišča, iz katerih
izhaja, da občina ne more ustanoviti javne dajatve brez zakonske podlage (npr.
odločbe št. U-I-269/97 z dne 9. 4. 1998,
Uradni list RS, št. 33/98, in OdlUS VII, 64, 5. točka obrazložitve; št.
U-I-13/04 z dne 23. 3. 2006, Uradni list RS, št. 35/06, in OdlUS XV, 21, 15.
točka obrazložitve; št. U-I-26/06 z dne 28. 9. 2006, Uradni list RS, št. 23/06,
5. točka obrazložitve; in št. U-I-27/06 z dne 28. 9. 2006, Uradni list RS, št.
105/06, in OdlUS XV, 68, 5. točka obrazložitve).
65 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-299/96, 4. in 5.
točka obrazložitve.
66 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-233/97, 11. točka
obrazložitve.
67 Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-287/95 z dne 14. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 68/96, in OdlUS
V, 155), 14.–16. točka obrazložitve; št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni
list RS, št. 13/06, in OdlUS XV, 2), 28. točka obrazložitve; in št. U-I-238/07
z dne 2. 4. 2009 (Uradni list RS, št.
32/09, in OdlUS XVIII, 13), 32. točka obrazložitve.