Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 93. člena Zakona o obrambi ni v neskladju z Ustavo

Številka:     U-I-82/17-14

Datum:  9. 4. 2020

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 9. aprila 2020

odločilo:

Drugi odstavek 93. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15) ni v neskladju z Ustavo.

Obrazložitev

A.

1. Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) je s sklepom št. VIII Ips 158/2016 z dne 7. 3. 2017 prekinilo revizijski postopek v individualnem delovnem sporu zaradi povračila stroškov izobraževanja. Vložilo je zahtevo, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost drugega odstavka 93. člena Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr) v zvezi z obveznostjo plačila sorazmernega dela stroškov osnovnega vojaško strokovnega usposabljanja v primeru enostranske odpovedi pogodbe o zaposlitvi. Po mnenju predlagatelja je ta določba v neskladju s 14. in 49. členom Ustave v zvezi z 2. členom Ustave (načelom sorazmernosti). V neskladju s 14. členom Ustave naj bi bila zato, ker v zvezi s povrnitvijo stroškov neutemeljeno različno obravnava pripadnike stalne sestave Slovenske vojske, ki lahko brez povrnitve stroškov usposabljanja enostransko odpovejo pogodbo o zaposlitvi šele po desetih letih, ter ostale javne uslužbence, ki morajo po končanem izobraževanju ostati v delovnem razmerju pri istem delodajalcu vsaj še toliko časa, kot je v skladu s študijskim programom trajalo izobraževanje, v nasprotnem primeru ima delodajalec pravico do povrnitve sorazmernega dela plačanih stroškov izobraževanja. Predlagatelj se pri tem sklicuje na četrti odstavek 101. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo in 65/08 – v nadaljevanju ZJU). Po njegovem mnenju naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s 14. členom Ustave tudi zato, ker naj bi neutemeljeno različno obravnavala tudi pripadnike stalne sestave Slovenske vojske glede na to, ali gre za povrnitev stroškov osnovnega vojaškega usposabljanja ali pa za povrnitev stroškov ostalih oblik izobraževanja. Da jim stroškov ostalih oblik izobraževanja ne bi bilo treba povrniti, se zahteva, da na delu ostanejo vsaj dvakrat toliko časa, kot traja izobraževanje, pri osnovnem vojaškem usposabljanju pa je po predlagateljevih navedbah to obdobje desetkrat ali celo dvajsetkrat daljše od trajanja usposabljanja. Predlagatelj meni, da je izpodbijana določba tudi v nasprotju s svobodo dela iz 49. člena Ustave. Prekomerno naj bi posegala v prosto izbiro zaposlitve, ker pod grožnjo vračila sredstev omejuje dejansko možnost pripadnika stalne sestave, da si poišče drugo zaposlitev, ne da bi imel nesorazmerno dolgo dolžnost vračati sorazmerni del stroškov osnovnega vojaškega usposabljanja.

2. Državni zbor v odgovoru na zahtevo primarno uveljavlja, da je treba zahtevo zavreči, ker predlagatelj ni izkazal obstoja vseh procesnih predpostavk. Opozarja namreč, da se izpodbijana določba ZObr nanaša le na pripadnike stalne sestave Slovenske vojske, ki so pogodbo o zaposlitvi odpovedali enostransko, tožencu v prekinjenem revizijskem postopku pa je pogodba o zaposlitvi prenehala sporazumno. Državni zbor zato meni, da izpodbijana zakonska določba ne more pomeniti pravne podlage za odločanje v konkretnem sporu, zaradi česar niso izpolnjene procesne predpostavke za obravnavo predlagateljeve zahteve. Državni zbor zahtevi nasprotuje tudi po vsebini, pri čemer se sklicuje na dosedanjo ustavnosodno presojo v zvezi s tem. Navaja, da je izpodbijana zaveza in z njo povezana nadomestna izpolnitev v obliki vračila stroškov izobraževanja vsebovana v pisni pogodbi o zaposlitvi in da se lahko pripadnik stalne sestave Slovenske vojske zakonski obveznosti zaposlitve izogne z vračilom dejanskih stroškov osnovnega vojaškega strokovnega usposabljanja, katerih višina se s potekom časa sorazmerno zmanjšuje. Državni zbor opozarja še, da je osnovno vojaško strokovno usposabljanje namenjeno usposobitvi za funkcije in poklice, ki imajo poseben ustavnopravni pomen. Po mnenju Državnega zbora je časovna omejenost delovnih razmerij poklicnih pripadnikov vojske stvaren razlog, ki upravičuje drugačno izpodbijano ureditev od ureditve, ki velja za druge javne uslužbence.

3. Svoje mnenje o zahtevi je dala Vlada, ki opozarja na posebnosti glede zahtev dela na obrambnem področju. Poudarja, da izpodbijana ureditev velja le za pripadnike stalne sestave Slovenske vojske, ki so vojaške osebe, pri čemer so ti ob sklepanju pogodbe o zaposlitvi s tem seznanjeni. Navaja, da brez desetletne zaveze ne bi bilo mogoče zagotoviti ustreznega in kvalificiranega kadra za izvajanje nalog na področju obrambe, saj s krajšo zavezo ne bi dosegli optimizacije znanja in usposobljenosti vojaških oseb za opravljanje nalog.

4. Predlagatelj je na odgovor Državnega zbora odgovoril le v delu, ki se nanaša na pomisleke glede obstoja procesnih predpostavk za vložitev zahteve. V zvezi s tem navaja, da je toženec 5. 8. 2011 podal odpoved pogodbe o zaposlitvi iz osebnega razloga, pri čemer je izrazil željo, da odpoved učinkuje od 30. 9. 2011 dalje. Pravdni stranki sta 26. 9. 2011 sklenili sporazum o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi. V njem sta se dogovorili, da bo toženec povrnil stroške vojaškega strokovnega usposabljanja na šoli za podčastnike v znesku 7.612,48 EUR. Tožeča stranka je v individualnem delovnem sporu kot pravno podlago te obveznosti navedla izpodbijano določbo. Ker je pogodbena avtonomija v delovnem pravu omejena z 9. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 52/16 in 81/19 – v nadaljevanju ZDR-1), predlagatelj opozarja, da se toženec s sporazumom ni mogel veljavno zavezati k nečemu, česar po zakonu ni bil dolžan storiti. Ker je odgovor na vprašanje, ali je na podlagi sporazuma toženec dolžan plačati vtoževani znesek, odvisen od tega, ali bi bil to dolžan storiti tudi na podlagi izpodbijane določbe, predlagatelj meni, da je tudi za presojo obveznosti na podlagi sklenjenega sporazuma treba uporabiti izpodbijano ureditev. Kot posebno okoliščino je po mnenju predlagatelja treba upoštevati tudi to, da je najprej toženec podal odpoved pogodbe o zaposlitvi. Predlagatelj utemeljuje še, zakaj določbe Pravilnika o izobraževanju, usposabljanju in izpopolnjevanju v Ministrstvu za obrambo, na katere se je oprlo pritožbeno sodišče, ne morejo biti pravna podlaga za odločanje v tem sporu.

5. Ustavno sodišče je tudi mnenje Vlade poslalo predlagatelju, ki se o njem ni izjavil.

B. – I.

6. Predlagatelj zahteva oceno ustavnosti drugega odstavka 93. člena ZObr. Kot je razvidno iz zahteve, dejansko nasprotuje tej določbi zgolj v delu, ki opredeljuje desetletno obdobje, v katerem je pripadnik stalne sestave zavezan vrniti sorazmeren del stroškov osnovnega vojaško strokovnega usposabljanja v primeru, če pogodbo o zaposlitvi enostransko odpove (prvi stavek drugega odstavka 93. člena ZObr).

7. Pogoji, pod katerimi lahko sodišče kot predlagatelj začne postopek za oceno ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem, so določeni v 156. členu Ustave in 23. členu Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS). Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna. V obravnavanem primeru je predlagatelj prekinil postopek odločanja o reviziji zoper sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča v sporu o povračilu stroškov osnovnega vojaško strokovnega usposabljanja na podlagi sklenjenega sporazuma o prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi med pravdnima strankama. Odgovor na vprašanje, ali je na podlagi sporazuma toženec dolžan plačati vtoževani znesek, je zaradi omejitve avtonomije pogodbenih strank v delovnem razmerju (9. člen ZDR-1) odvisen od tega, ali bi bil toženec to dolžan storiti tudi na podlagi drugega odstavka 93. člena ZObr. Zato je za presojo obveznosti na podlagi sklenjenega sporazuma v prekinjenem revizijskem postopku treba uporabiti izpodbijano ureditev.

B. – II.

Zakonodajna ureditev

8. Predlagatelj izpodbija zakonsko določbo, ki določa pravice in obveznosti pripadnika stalne sestave Slovenske vojske med trajanjem pogodbe o zaposlitvi. Trajanje pogodbe o zaposlitvi je določeno v prvem odstavku 92. člena ZObr, in sicer kandidat za podčastnika in častnika oziroma vojaškega uslužbenca sklene pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas ali določen čas do deset let, ki se lahko podaljšuje za enako časovno obdobje, vojak pa sklene pogodbo o zaposlitvi v trajanju do deset let, ki se lahko podaljšuje za enako časovno obdobje, vendar ne dalj kot do 45. leta.

9. Pogodbo o zaposlitvi za poklicno delo na obrambnem področju lahko, upoštevajoč prvi odstavek 92. člena ZObr, sklene, kdor izpolnjuje pogoje za poklicno opravljanje vojaške službe. Te določa 88. člen ZObr, ki v drugi alineji tretjega odstavka kot enega izmed pogojev določa tudi ustrezno izobrazbo. Ustrezna stopnja izobrazbe je za vojaka praviloma končana srednja poklicna šola, za podčastnika srednja ali višja šola in za častnika najmanj visoka strokovna šola (peti odstavek 88. člena ZObr). Drugi odstavek 92. člena ZObr določa, da mora kandidat, ki je sklenil pogodbo o zaposlitvi, uspešno opraviti vojaško strokovno usposabljanje, in sicer: kandidat za vojaka – predpisano osnovno vojaško strokovno usposabljanje v enem letu od sklenitve pogodbe; kandidat za podčastnika – šolo za podčastnike v enem letu od sklenitve pogodbe; kandidat za častnika – šolo za častnike v dveh letih od sklenitve pogodbe; ter kandidat za vojaškega uslužbenca – osnovno usposabljanje za delo v vojski v enem letu od sklenitve pogodbe. Če vojaško strokovnega usposabljanja ne opravi uspešno, pogodba o zaposlitvi preneha veljati v roku 30 dni od datuma, določenega za zaključek usposabljanja (tretji odstavek 92. člena ZObr). Upoštevajoč tretji stavek četrtega odstavka 92. člena ZObr, se namreč uspešno opravljeno osnovno vojaško strokovno usposabljanje za vojaka šteje kot pogoj za poklicno delo v Slovenski vojski. Sedmi odstavek 92. člena določa tudi, da kandidati za podčastnike in častnike ne morejo samostojno opravljati formacijskih dolžnosti, dokler ne opravijo šol iz drugega odstavka tega člena. Na podlagi petega odstavka 92. člena ZObr lahko kandidat, ki je uspešno opravil šolo za podčastnike ali častnike, organizirano kot višješolsko ali visokostrokovno oziroma univerzitetno izobraževanje, sklene pogodbo o zaposlitvi brez dodatnih pogojev iz drugega odstavka 92. člena ZObr (obveznost vojaško strokovnega usposabljanja). Deseti odstavek 92. člena ZObr določa vsebino pogodbe o zaposlitvi za vojaka, podčastnika, častnika ali vojaškega uslužbenca. Pogodba se sklene v pisni obliki in mora vsebovati podatke o pogodbenih strankah, datumu nastopa dela in času trajanja delovnega razmerja. Pogodba lahko vsebuje še druge pravice in obveznosti delavca, lahko pa glede teh napotuje na uporabo zakona oziroma na splošne akte ministrstva. V pogodbi o zaposlitvi se določi tudi obveznost opravljanja temeljnega vojaško strokovnega usposabljanja, če kandidat nima odsluženega vojaškega roka.

10. Vojaško izobraževanje in usposabljanje je urejeno v 64. členu ZObr. Ministrstvo, pristojno za obrambo, organizira šolo za podčastnike, šolo za častnike, poveljniško-štabno šolo ter druge šole in centre za vojaško izobraževanje in usposabljanje. V navedene šole se lahko vpišejo kandidati, ki izpolnjujejo pogoje za poklicno delo v stalni sestavi vojske. Peti odstavek 64. člena ZObr omogoča, da se šola za podčastnike organizira kot višješolsko izobraževanje, šola za častnike kot visoko strokovno oziroma univerzitetno izobraževanje in poveljniško štabno izobraževanje kot podiplomski študij v skladu s splošnimi predpisi. Predvidena je tudi možnost, da se vojaške osebe za opravljanje določenih vojaških dolžnosti šolajo v tujini (šesti odstavek 64. člena ZObr). Pogoje za vpis in programe za vojaške šole določa minister, pristojen za obrambo (sedmi odstavek 64. člena ZObr).

Presoja z vidika pravice do proste izbire zaposlitve (drugi odstavek 49. člena Ustave)

11. Obveznost vračila stroškov osnovnega vojaško strokovnega usposabljanja po predlagateljevem mnenju prekomerno posega v pravico do svobodne izbire zaposlitve iz drugega odstavka 49. člena Ustave. Ustavno sodišče mora zato v nadaljevanju najprej presoditi, ali izpodbijana ureditev sploh posega v to ustavno pravico.

12. Ustavna določba o svobodi dela (49. člen Ustave) zagotavlja predvsem pravice, povezane z delom, kot so pravica do proste izbire zaposlitve, pravica do dostopnosti vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in prepoved prisilnega dela.¹ Drugi odstavek 49. člena Ustave, na katerega se sklicuje predlagatelj, določa, da vsakdo prosto izbira zaposlitev. Z vidika te ustavne določbe bi lahko bilo upoštevno, če bi zakonska določba prepovedovala opravljanje določenega dela, če bi določala pogoje za opravljanje določenega dela ali omejevala obseg dela.²

13. Vendar v tem primeru ne gre za tako določbo. Izpodbijana določba namreč v povezavi s tem, da je delodajalec delavcu zagotovil brezplačno usposabljanje za vojaški poklic, določa pogoje za predčasno prenehanje opravljanja dela (vojaške službe). Delavec kljub izpodbijani ureditvi prosto izbira, kaj bo delal po prenehanju vojaške službe. Njegovi odločitvi je prepuščeno, ali bo delovno razmerje nadaljeval, ali pa ga bo prekinil, plačal sorazmeren del stroškov osnovnega vojaško strokovnega usposabljanja, ki mu jih je za pridobitev vojaškega poklica zagotovil delodajalec, in se zaposlil drugje. Izpodbijana določba torej ne določa nesorazmernih pogojev glede opravljanja dela, obsega dela in prepovedi zaposlovanja drugje. Glede na navedeno Ustavno sodišče ugotavlja, da izpodbijana ureditev niti ne sega na področje, ki ga varuje pravica do proste izbire zaposlitve iz drugega odstavka 49. člena Ustave, zato z njo ni v neskladju.

Presoja z vidika neenake obravnave (drugi odstavek 14. člena Ustave)

14. Predlagatelj meni, da izpodbijana ureditev neutemeljeno različno obravnava pripadnike stalne sestave Slovenske vojske, ki lahko brez povrnitve stroškov usposabljanja enostransko odpovejo pogodbo o zaposlitvi šele po desetih letih, ter ostale javne uslužbence, ki morajo, da bi se izognili povrnitvi stroškov izobraževanja, po končanem izobraževanju ostati v delovnem razmerju pri istem delodajalcu krajši čas. Po mnenju predlagatelja naj bi bila izpodbijana določba v neskladju s 14. členom Ustave tudi zato, ker naj bi neutemeljeno različno obravnavala tudi pripadnike stalne sestave Slovenske vojske glede na to, ali gre za povrnitev stroškov osnovnega vojaškega usposabljanja ali pa za povrnitev stroškov ostalih oblik izobraževanja.

15. Drugi odstavek 14. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.³ Ustavno sodišče je drugačno urejanje delovnih razmerij z ZObr že večkrat presojalo in ugotovilo, da to samo po sebi ne pomeni kršitve ustavnih pravic. Sprejelo je stališče, da je zakonodajalcu dana možnost, da zaradi posebnosti in različnosti dela ter organizacije in drugih zahtev poklicnega dela v vojski uredi posamezna delovnopravna vprašanja drugače, kot so urejena na drugih področjih zaposlovanja.⁴ Posebne zahteve vojaške službe torej lahko utemeljujejo tudi strožjo ureditev pogojev za opravljanje tega poklica.

16. Predlagatelj položaj pripadnikov Slovenske vojske primerja s položajem ostalih javnih uslužbencev, za katere velja ugodnejša ureditev iz četrtega odstavka 101. člena ZJU. Ta določa, da mora javni uslužbenec, ki je napoten na nadaljnje izobraževanje, po končanem izobraževanju ostati v delovnem razmerju pri istem delodajalcu vsaj še toliko časa, kot je v skladu s študijskim programom trajalo izobraževanje. V nasprotnem primeru ima delodajalec pravico do povrnitve sorazmernega dela plačanih stroškov izobraževanja. Iz prvega odstavka 101. člena ZJU izhaja, da ta določba ureja možnost pridobitve dodatne izobrazbe, ki je v interesu delodajalca, in torej ne pomeni pogoja za nadaljevanje dela javnega uslužbenca.

17. Položaj pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske, ki morajo povrniti stroške osnovnega vojaškega usposabljanja, predlagatelj primerja tudi s položajem tistih pripadnikov, ki so zavezani k povrnitvi stroškov ostalih oblik izobraževanja na podlagi tretjega odstavka 57. člena Zakona o službi v Slovenski vojski (Uradni list RS, št. 68/07 – v nadaljevanju ZSSloV). Ta določa, da mora vojaška oseba po končanem izobraževanju ali usposabljanju ostati v delovnem razmerju najmanj dvakrat toliko časa, kolikor je trajalo izobraževanje ali usposabljanje, če je bilo to daljše od enega leta, in najmanj dve leti, če je bilo krajše od enega leta in daljše od 30 dni. V primeru predčasne odpovedi pogodbe o zaposlitvi zaradi razlogov na strani vojaške osebe, mora povrniti sorazmeren del stroškov izobraževanja ali usposabljanja in prejemkov, ki jih je dobila v tem času. Člen 57 ZSSloV ureja napotitev vojaških oseb na izobraževanje in usposabljanje. Pravice in obveznosti v tem času se uredijo s pogodbo, če traja usposabljanje dalj kot 30 dni oziroma če so stroški usposabljanja višji (drugi odstavek 57. člena ZSSloV). To pa na podlagi četrtega odstavka 57. člena ZSSloV ne velja za tiste oblike usposabljanja ali preverjanja zmogljivosti, ki so predpisane kot pogoj za opravljanje določene formacijske dolžnosti (npr. usposabljanje na trenažerjih ali simulatorjih oborožitvenih sistemov, radarskih in drugih sistemov, plovil, orožij in drugih naprav). Tudi pri obveznostih iz tretjega odstavka 57. člena ZSSloV, na katere se sklicuje predlagatelj, gre torej za možnost pridobitve dodatne izobrazbe, ki je sicer v interesu delodajalca, ni pa pogoj za nadaljevanje opravljanja dela. Neuspešno opravljeno izobraževanje ali usposabljanje namreč nima za posledico prenehanja veljavnosti pogodbe o zaposlitvi.

18. Na drugi strani pa je osnovno vojaško strokovno usposabljanje predpisano in je obvezen pogoj za poklicno opravljanje vojaške službe. Če kandidat tega usposabljanja ne opravi uspešno in v rokih, ki jih določa drugi odstavek 92. člena ZObr, pogodba o zaposlitvi preneha veljati na podlagi samega zakona. Kandidati za podčastnike in častnike ne morejo samostojno opravljati formacijskih dolžnosti, dokler uspešno ne opravijo šole za podčastnike oziroma šole za častnike. V prevladujočem javnem interesu državne varnosti, ki zahteva stalno pripravljenost vojaških služb, je kontinuirano zagotavljanje slednje. Zato osebam, ki jim je bilo zagotovljeno izobraževanje in usposabljanje, ki je nujen pogoj za opravljanje vojaškega poklica, ni protiustavno drugače kot drugim urediti možnost izstopanja iz dela v vojaški službi.

19. Osnovno vojaško strokovno usposabljanje je torej bistveno za opravljanje vojaške službe. Tega ne moremo trditi za ostale oblike izobraževanja, na katere se sklicuje predlagatelj. Tako četrti odstavek 101. člena ZJU kot tudi tretji odstavek 57. člena ZSSloV se namreč nanašata na izobraževanja oziroma usposabljanja, ki so zgolj dopolnilne narave in nimajo esencialnega vpliva na opravljanje dela. Glede na vse povedano Ustavno sodišče ugotavlja, da, izhajajoč iz predmeta pravnega urejanja, ne gre za primerljive položaje, ki bi jih bilo treba urejati enako. Izpodbijana določba zato tudi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

C.

20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rok Čeferin, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Jadek Pensa in sodnik Accetto.

Dr. Rajko Knez
Predsednik

________________

¹     Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-388/14 z dne 17. 3. 2016, 14. točka obrazložitve.

²     Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-84/15 z dne 18. 5. 2017 (Uradni list RS, št. 40/17, in OdlUS XXII, 8), 21. točka obrazložitve.

³     Glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19), 39. točka obrazložitve.

⁴     Glej odločbo št. U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998 (Uradni list RS, št. 13/98, in OdlUS VII, 2), 15. točka obrazložitve, sklep št. U-I-329/04 z dne 12. 5. 2005 (Uradni list RS, št. 53/05, in OdlUS XIV, 27), 13. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-287/05 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 117/07, in OdlUS XVI, 83), 12. točka obrazložitve.