Odločba o razveljavitvi sodbe Upravnega sodišča

Številka:   Up-135/19-23

                 U-I-37/19-12

Datum:     5. 6. 2019

ODLOČBA

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za preizkus pobude Viljema Kovačiča, Ljubljana, na seji 5. junija 2019

odločilo:

1. Sodba Upravnega sodišča št. I U 2590/2018 z dne 25. 1. 2019 se razveljavi v delu, ki se nanaša na volitve za člane Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, in zadeva se v tem delu vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

2. Ustavna pritožba zoper sodbo iz prejšnje točke izreka v delu, ki se nanaša na volitve za župana Mestne občine Ljubljana, se zavrže.

3. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17) se zavrne.

Obrazložitev

A.

1. Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper odločitev Upravnega sodišča o zavrnitvi pritožbe zoper odločbo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Mestni svet), s katero je ta zavrnil njegovo pritožbo zoper sklep Volilne komisije Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MVK). Mestni svet je štel, da pritožnik vlaga pritožbo v skladu s 100. členom Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV). Uvodoma je pojasnil, da bi bilo sicer treba pritožbo zavreči, saj pritožnik ni nikjer zatrjeval, da izpodbija sklep MVK, pritožba po 100. členu ZLV pa naj bi bila mišljena kot pravno sredstvo zoper odločitev občinske volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev mandatov. Ker pa naj bi se nekatere pritožnikove navedbe nanašale na izvedbo volitev na splošno (in ne le na nepravilnosti dela volilnih odborov), je Mestni svet pritožbo obravnaval po vsebini in odgovoril na pritožnikove očitke.

2. Upravno sodišče je v pritožnikovi pritožbi prepoznalo pet zatrjevanih nepravilnosti v zvezi z lokalnimi volitvami v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju MOL) za župana, Mestni svet in svete četrtnih skupnosti: 1) župan naj bi nedovoljeno, enostransko porabljal proračunska sredstva; 2) šlo naj bi za nepravilnost zaradi podpore treh verskih skupnosti kandidatu, ki je bil župan; 3) seznam kandidatov naj ne bi bil viden v volilni kabini; 4) volilne skrinjice – plastične košare – naj bi bile zgolj navidezno zaščitene; 5) prišlo naj bi do »vpisovanja« 35.000 novih prebivalcev oziroma prijave stalnih in začasnih prebivališč, tako da bi ti v zameno za oddani glas dobili honorar. Upravno sodišče je zavrnilo vse pritožnikove očitke, razen delno očitka o porabi proračunskih sredstev za volilno kampanjo. V okviru te nepravilnosti je pritožnik uveljavljal, da obstajajo številni in javno znani dokazi, da je glasilo Ljubljana enobarvno, propagandno glasilo župana. V zvezi s tem je omenil izdaje tega glasila z dne 7. 9. 2018, 7. 10. 2018 in 7. 11. 2018, češ da so v njih obsežne promocije župana in njegove liste, a niti kančka sledu o stališčih drugih kandidatov, ter da je objavljen promocijski intervju s podžupanom in županom. Upravno sodišče je ugotovilo, da prvi odstavek 4. člena in peti odstavek 14. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13 – ZVRK) prepovedujeta financiranje kampanje s proračunskimi sredstvi. Kot volilno propagando je štelo le odgovore župana na tri vprašanja od petih, ki jih je ta podal v intervjuju v oktobrski številki glasila Ljubljana. Upravno sodišče je presodilo, da ugotovljena nepravilnost – upoštevaje volilne izide (županova lista je prejela 23 mandatov, druga najbolje uvrščena 10, pritožnikova lista pa nobenega) – ni takšna, da bi lahko vplivala na volilni izid. Po presoji Upravnega sodišča ugotovljena nepravilnost tudi po kakovosti ni bila takšna, da bi prizadela objektivno poštenost volilnega postopka oziroma da bi zaradi nje razumen človek podvomil o poštenosti volilnega izida.

3. Pritožnikov predlog za izvedbo glavne obravnave je Upravno sodišče zavrnilo. Upoštevalo je, da Ustava praviloma predvideva izvedbo glavne obravnave, vendar to ni predvideno v zadevah varstva volilne pravice v zvezi z odločitvami volilnih organov (četrti odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem je menilo, da s tem ni absolutno izključena glavna obravnava (211. točka sodbe) ter da sme sodišče ugotavljati dejstva in napraviti dokazno oceno po opravljeni glavni obravnavi, če se to na podlagi 23. člena Ustave izkaže za nujno potrebno (167. točka sodbe). Kot bistven razlog za opustitev glavne obravnave je navedlo, da te dolžnosti ni, kadar stranka ne utemelji prepričljivo, kako bi lahko zaslišanje prič ali katerikoli drug konkreten dokaz vplival na odločitev, čemur naj pritožnik ne bi zadostil. Pri tem se je sklicevalo na ustavnosodno presojo, da zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave ne zadostuje (odločbi Ustavnega sodišča št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003, Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 56, in št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004, Uradni list RS, št. 139/04) ter da je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov, zaradi česar mora stranka v predlogu za izvedbo glavne obravnave utemeljiti obstoj in pravno upoštevnost predlaganih dokazov (odločba Ustavnega sodišča št. Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, Uradni list RS, št. 11/06, in OdlUS XV, 38). Podobno stališče naj bi izhajalo tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (sodba št. I Up 240/2012). Upravno sodišče je obrazložilo, da je upoštevalo tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) glede sojenja na glavni obravnavi, po kateri mora biti ustna obravnava izvedena, če so v zadevi sporna dejstva in stranka izrecno zahteva izvedbo konkretnega dokaza, kar bi lahko razjasnilo sporno vprašanje, razen če gre zgolj za pravno-tehnično odločitev, ki nima pomena za širšo javnost.¹ Tega standarda po presoji Upravnega sodišča ni bilo mogoče uporabiti. Upravno sodišče pa je uporabilo standard, da je pomembno, ali bi sojenje na glavni obravnavi podaljšalo sodni postopek in povzročilo nepotrebne stroške.²

4. Upravno sodišče je potrebo po izvedbi glavne obravnave ocenjevalo izključno z vidika potrebe po razčiščevanju ali ugotavljanju dejstev (191. točka sodbe). Uvodoma je pojasnilo, da pritožnikove navedbe o nepravilni uporabi proračunskih sredstev za volilno kampanjo oziroma propagando niso bile zadosti konkretizirane, da bi terjale izvedbo glavne obravnave. V nadaljevanju je »kljub nezadostni konkretizaciji kršitev v pritožbi zaradi strogega testa presoje vzelo v pregled prilogo«, na katero se je skliceval pritožnik (kopije sedmih strani z besedili in fotografijami iz glasila Ljubljana). Pri tem se je sklicevalo na stališče iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18). Po njem naj bi sodišče odločilo na podlagi pisnega postopka potem, ko je bila strankam omogočena uresničitev pravice do izjave o vsem pridobljenem gradivu, če je odprto le vprašanje pravne presoje v smislu dokazne ocene, ko naredi subsumpcijo dejanskega stanja pod upoštevne zakonske določbe (192. točka sodbe).

5. Pritožnik, kot volivec in kot kandidat, v ustavni pritožbi in njenih dopolnitvah z dne 13. 2. 2019 in 18. 2. 2019 izpodbija sodbo Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o njegovi pritožbi. Z njo naj bi pritožnik izpodbijal izvolitev kandidata Zorana Jankovića za župana MOL in dodelitev mandatov kandidatom Liste Zorana Jankovića. Sodišču očita kršitev pravic iz 22., 23., 24., 25. in 43. člena Ustave. Kršeni naj bi bili tudi 6. in 10. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 3. člen Prvega protokola k EKČP in »druge določbe« EKČP. Kršeno naj bi bilo tudi načelo demokratičnosti države, ki naj bi vključevalo zahtevo po poštenih volitvah ter po učinkovitem sistemu varstva volilne pravice in sistemu odprave nepravilnosti pri volitvah v volilnem sporu. Upravno sodišče naj bi zatrjevane kršitve storilo s tem, ko ni izvedlo glavne obravnave, čeprav naj bi pritožnik to v postopku pred Upravnim sodiščem zahteval ter naj bi pri tem za vsako predlagano pričo in zase posebej pojasnil, zakaj predlaga zaslišanje in kaj bo ta oseba izpovedala. Upravno sodišče naj bi se sicer tudi na splošno izogibalo glavnim obravnavam. Pritožnik meni, da obveznost izvedbe glavne obravnave v volilnih sporih določa Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18) in pritrdilno ločeno mnenje sodnice Sovdat k sklepu št. Up-1410/18 z dne 13. 11. 2018. Pritožnik oporeka stališču Upravnega sodišča, da v 30 dneh ni moglo izvesti glavne obravnave. Če je bila določba ZLV, ki določa ta rok za njegovo odločitev, ovira, da je sodišče ni moglo izvesti, potem naj bi bila protiustavna. Pritožnik se sklicuje na prakso ESČP glede izvedbe glavne obravnave in volitev.

6. Pritožnik poudarja, da je najpomembnejša med zatrjevanimi nepravilnostmi poraba oziroma zloraba javnih sredstev za namene volilne kampanje, ki naj bi bila storjena z nedovoljeno, enostransko porabo javnih sredstev za izdajo in odpošiljanje tiskanih glasil; predstavljala naj bi promocijo in nedovoljeno javno propagando. Upravno sodišče naj bi potrdilo, da volilne kampanje kandidatov za župana in njegovo listo ni dovoljeno financirati iz proračunskih sredstev občine, ter ugotovilo, da je v obravnavanem primeru prišlo do zlorabe javnih sredstev za volilno kampanjo in s tem do kršitve zakona. Pritožnik meni, da je bila ugotovljena kršitev pomembna in da je v nasprotju s stališčem Upravnega sodišča bistveno vplivala na izid, saj bi županova lista v primeru, če bi osvojila le nekaj glasov manj, prejela 22 (namesto 23) od 45 sedežev v Mestnem svetu in v njem ne bi več imela večine. Zaslišanja prič in pritožnika ter izvedba drugih predlaganih dokazov naj bi dokazali še več kršitev. Pritožnik meni, da mu je bila s tem kršena volilna pravica tako z vidika volivca kot z vidika kandidata, s tem pa pravica do poštenih volitev, kar naj bi vse varoval 43. člen Ustave.

7. Pritožnik zatrjuje tudi kršitev pravice do nepristranskega odnika, ker naj bi bila brat sodnika in odvetnik MOL strankarska kolega v politični stranki Liberalna demokracija Slovenije in nekdanja ministra iz te politične stranke. Ustavnemu sodišču predlaga, naj o zadevi odloči absolutno prednostno, opravi javno obravnavo, zasliši priče in izvedence ter razveljavi sodbo Upravnega sodišča.

8. Pritožnik vlaga tudi pobudo, s katero izpodbija ZLV. Ta naj ne bi vseboval določbe, da mora Upravno sodišče v primeru volilnega spora izvesti javno in ustno obravnavo, zaradi česar naj bi obstajala protiustavna pravna praznina. Pobudnik meni, da bi Upravno sodišče v 30 dneh obravnavo lahko izvedlo, saj naj bi imelo za to dovolj časa. Zatrjuje, da je ZLV v neskladju s 1., 22., 23., 24., 25. in 43. členom Ustave.

9. Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-135/19 z dne 4. 4. 2019 sprejelo v obravnavo ustavno pritožbo, odločitev o preizkusu pobude pa je pridržalo za končno odločitev v zadevi. O tem je obvestilo Upravno sodišče in Mestni svet. Na podlagi drugega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je ustavno pritožbo skupaj s sklepom o njenem sprejemu vročilo izvoljenemu županu in predstavniku kandidatne liste Lista Zorana Jankovića ter ju pozvalo, naj se o navedbah v ustavni pritožbi izjavita.

10. Predstavnik Liste Zorana Jankovića na ustavno pritožbo ni odgovoril. Odgovoril je Zoran Janković. Meni, da pritožnik, ki na lokalnih volitvah ni kandidiral za župana, nima pravnega interesa za izpodbijanje županskih volitev, saj naj bi izpodbijana sodba ne posegala v nobeno njegovo pravico, obveznost ali pravno korist. Ker je MOL na to opozarjala že v postopku pred Upravnim sodiščem, bi moralo Upravno sodišče njegovo pritožbo v tem delu zavreči. Iz teh razlogov tudi Ustavno sodišče ustavne pritožbe glede županskih volitev ne bi smelo vsebinsko obravnavati. Nasprotni udeleženec opozarja, da je pritožnik pred Upravnim sodiščem navajal nova dejstva in dokaze, kar naj bi bilo po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 nedovoljeno, pri čemer ni navedel, zakaj jih ni navajal že prej. Tudi na to naj bi MOL opozarjala že pred Upravnim sodiščem, vendar se to do tega ni opredelilo. Stranka naj bi morala že v svojih prvih vlogah navesti konkretna dejstva, ki naj se ugotovijo s predlaganim dokazom, ne pa celo izrecno zatrjevati, da bo dejstva, ki naj se šele ugotovijo, prihranila za postopek pred sodiščem. Pritožnik naj bi še v ustavni pritožbi zatrjeval, da bi zaslišanje prič pripeljalo do novih ugotovitev. O vplivu očitanih nepravilnosti na volilni izid naj pritožnik v pritožbi na Upravno sodišče ne bi podal nobenih trditev, temveč naj bi šele v ustavni pritožbi navajal, da naj bi bilo Listi Zorana Jankovića, če bi osvojila le nekaj glasov manj, dodeljenih le 22 sedežev, s čimer naj ne bi imela več večine v Mestnem svetu. Tisto, kar je pritožnik v pravnih sredstvih navedel, pa naj bi bile pavšalne, nekonkretizirane in z ničimer izkazane, vsekakor pa neutemeljene navedbe.

11. Z zaslišanjem prič, ki naj bi jih pritožnik predlagal, naj se ne bi moglo dokazovati, ali so posamezne objave nedovoljena politična propaganda ali ne, saj naj bi se sodišče o tem lahko prepričalo z vpogledom v objave. Prav tako naj priče ne bi mogle izpovedovati o vplivu posameznih objav na izid volitev. Zato naj ne bi bilo potrebe po izvedbi glavne obravnave in zato naj dokazi, ki jih je predlagal pritožnik, poleg tega, da naj bi bili prepozni, tudi ne bi bili pomembni za odločitev oziroma primerni za dokazovanje upoštevnih dejstev. Nasprotni udeleženec opozarja na četrti odstavek 59. člena ZUS-1, po katerem sodišče o zakonitosti aktov volilnih organov vselej sodi na seji. V Mestni svet naj bi se uvrstilo 9 kandidatnih list. Ker naj bi bila pritožnikova lista glede na prejete glasove šele 16. po vrsti, naj nepravilnosti, ki jih pritožnik očita, ne bi mogle vplivati na izid volitev, za izpodbijanje katerega bi imel pritožnik interes.

12. Odgovor Zorana Jankovića je bil vročen pritožniku, ki se je nanj odzval. Pritožnik nasprotuje stališču Zorana Jankovića, da nima pravnega interesa za vložitev ustavne pritožbe, ker ni bil kandidat na županskih volitvah, in trdi, da ima po Kodeksu dobre prakse v volilnih zadevah pravico do izpodbijanja izidov volitev »vsak volivec«, kar naj bi večkrat potrdila Ustavno sodišče in Upravno sodišče. Pritožnik navaja, da Zoran Janković ponavlja izid volitev, ne pove pa bistvenega, in sicer, da bi v primeru, če bi njegova lista osvojila 150 glasov manj, po d'Hondtovem izračunu že zgubil večino v Mestnem svetu, lista DeSUS pa bi osvojila en sedež več, v primeru, če bi dobila njegova lista 250 glasov manj, pa bi sedež več lahko osvojili še dve drugi listi. Pritožnik poudarja, da je bil volilni izid na volitvah za člane Mestnega sveta zelo tesen. Vztraja pri očitku, da ima po Ustavi, praksi ESČP in Kodeksu dobre prakse v volilnih zadevah pravico do ustne javne obravnave. Vse druge navedbe Zorana Jankovića v odgovoru na ustavno pritožbo pa naj bi se nanašale na vprašanja, ki jih bo po pritožnikovem mnenju pretehtalo Upravno sodišče v ponovljenem postopku.

13. Ustavno sodišče je vpogledalo v spis Upravnega sodišča št. I U 2590/2018.

B. – I.

Odločitev o pobudi

14. Pobudnik zatrjuje protiustavno pravno praznino v ZLV, ker naj ta ne bi urejal, da mora Upravno sodišče v volilnem sporu izvesti »javno in ustno« obravnavo.

15. Varstvo volilne pravice po izvedenih lokalnih volitvah temeljno ureja ZLV. V prvem odstavku 100. člena določa, da ima zoper odločitev občinske volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev mandatov, vsak kandidat in predstavnik kandidature pravico vložiti pritožbo na občinski svet, ki o njej po drugem odstavku tega člena odloči ob potrditvi mandatov članov občinskega sveta. Po prvem odstavku 101. člena ZLV lahko pritožnik, če občinski svet pritožbi ne ugodi, v osmih dneh od dneva prejema obvestila vloži pritožbo na sodišče, pristojno za upravne spore. Po drugem odstavku 101. člena ZLV odloči sodišče v 30 dneh od dneva vložitve pritožbe, pri čemer odloča v senatu treh sodnikov in ob »primerni uporabi določb zakona o upravnih sporih« (102. člen ZLV). V skladu s petnajstim odstavkom 15.b člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS) odloči Upravno sodišče meritorno.

16. Glede na navedeno odloča občinski (mestni) svet o prvem pravnem sredstvu, s katerim je mogoče izpodbijati volilni izid in z njim uveljavljati vse nepravilnosti, ki so se zgodile v volilnem postopku, razen tistih, za katere je zagotovljeno sodno varstvo že v času volilnega postopka.3 ZLV sicer določa, da je pritožba dovoljena zoper odločitev občinske volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev mandatov. Vendar gre glede na prvi odstavek 90. člena ZLV dejansko za poročilo pristojne komisije o izidu volitev, ki se po drugem odstavku tega člena objavi tudi v občinskem glasilu.⁴ Zoper odločitev občinskega (mestnega) sveta je zagotovljena pritožba pred pristojnim sodiščem. To pomeni, da sodišče zagotavlja sodno varstvo in je hkrati pritožbeni organ. Glede na 11. člen ZUS-1 in drugi odstavek 102. člena ZLV je pristojno Upravno sodišče, ki odloča o volilnem sporu ob primerni uporabi določb ZUS-1. Volilni spor po volilnem dnevu ni upravni spor, temveč je posebno sodno varstvo volilne pravice, namenjeno varstvu javnega interesa oziroma ustavnopravnih vrednot,⁵ in sicer poštenega volilnega postopka, v katerem so spoštovana vsa volilna pravila, zagotovljena enakopravnost kandidatov in verodostojno ugotovljena izražena volja volivcev v volilnem izidu, da bi se doseglo zaupanje v pošteno izvedbo volitev, ki je temelj legitimnosti oblasti.⁶ To sodno varstvo je zakonsko urejeno, volilna pravica pa se v primeru izpodbijanja volilnega izida lahko varuje le v tem sodnem postopku, zaradi česar njeno sodno varstvo v t. i. subsidiarnem upravnem sporu po drugem odstavku 157. člena Ustave ni dopustno.

17. Pobudnik kot pritožnik zatrjuje, da vlaga ustavno pritožbo kot volivec in kot kandidat na lokalnih volitvah. Ustavnemu sodišču se za odločitev o tej pobudi in ustavni pritožbi iz razlogov, navedenih v 27. točki obrazložitve te odločbe, ni bilo treba spustiti v ustavnost prikazane zakonske ureditve (15. točka obrazložitve te odločbe), ki ne ureja dostopa volivca do občinskega sveta in Upravnega sodišča. Prav tako se Ustavno sodišče ni spuščalo v ustavnost ureditve, ki dovoljuje sodno varstvo zoper odločitev občinskega sveta le v primeru, ko ta pritožbi ne ugodi (prvi odstavek 101. člena ZLV), saj gre tokrat za primer, ki ga ZLV ureja.

18. ZUS-1 vsebuje glede volilnih zadev le nekaj izrecnih določb, sicer pa je treba upoštevati, da se druge njegove določbe za odločanje Upravnega sodišča o pritožbi iz prvega odstavka 101. člena ZLV lahko uporabljajo le na način, kot ga določa ZLV – ob »primerni uporabi določb« ZUS-1, kar pomeni prilagojeno pravni naravi volilnega spora. V prvem odstavku 51. člena ZUS-1 je vzpostavljeno pravilo, da sodišče na prvi stopnji odloča po opravljeni glavni obravnavi. Po četrtem odstavku

59. člena ZUS-1 pa sodišče vselej sodi na seji v sporih o zakonitosti aktov volilnih organov. Na podlagi argumenta a contrario to pomeni, da ZUS-1 v slednjih sporih izključuje glavno obravnavo. Če bi navedeno določbo ZUS-1 razlagali tako, da se nanaša tudi na odločanje sodišča v volilnem sporu po volilnem dnevu, bi to torej pomenilo, da je ZUS-1 v njem izrecno izključil glavno obravnavo. Vendar ZUS-1 ni mogoče tako razlagati. Četrti odstavek 59. člena ZUS-1 namreč v volilnem sporu po volilnem dnevu ni uporabljiv. Tako po tej določbi kot tudi po prvem odstavku 12. člena ZUS-1 gre za odločanje o »sporu o zakonitosti aktov volilnih organov«. Prvi odstavek 12. člena ZUS-1 določa pristojnost Vrhovnega sodišča za odločanje o teh sporih pri državnih volitvah. Ustavno sodišče je že v sklepu št. U-I-100/13, Up-307/12 z dne 10. 4. 2014 opozorilo, da je treba to določbo razlagati v povezavi s prvim odstavkom 105. člena Zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo in 23/17 – ZVDZ), to je pri odločanju Vrhovnega sodišča o sporih v fazi kandidiranja. Tedaj se še v času volilnega postopka odloča o zakonitosti odločitve pristojne volilne komisije o zavrnitvi kandidatne liste. Narava teh sporov pa zahteva izredno hitro odločanje, saj so v volilnih postopkih določeni roki za posamezna volilna opravila, da bi se volitve lahko izvedle na volilni dan. Izjemno kratki roki so zato določeni tudi za vložitev pravnih sredstev in za odločanje pristojnega sodišča o njih (obakrat je rok 48 ur). Enaka je ureditev pri sporih v kandidacijski fazi volilnega postopka pri lokalnih volitvah, le da o njih glede na 97. člen ZLV in 11. člen ZUS-1 odloča Upravno sodišče. V volilnih sporih po volilnem dnevu pa se pri lokalnih volitvah odloča o ustavnosti in zakonitosti odločitve občinskega (mestnega) sveta, tj. predstavniškega organa občine, o pravnem sredstvu, s katerim se zaradi nepravilnosti v volilnem postopku izpodbija volilni izid. Glede na naravo volilne pravice pa se hkrati dokončno odloča tudi o ustavnosti in zakonitosti volitev. V teh postopkih (najprej pred predstavniškim organom) mora biti dovoljeno uveljavljati vse volilne nepravilnosti, ki bi lahko prizadele volilni izid,⁷ ne glede na to, ali je do njih prišlo zaradi odločitev ali ravnanj volilnih organov, kandidatov, volivcev ali drugih udeležencev v volilnem postopku. Ko Upravno sodišče v pritožbenem postopku preizkuša prvostopenjsko odločitev, torej v tem volilnem sporu ne odloča o zakonitosti akta, s katerim je volilni organ odločil o posameznikovi pravici, temveč preizkuša odločitev predstavniškega organa občine, ki je po zakonski ureditvi prvi poklican k presoji volilnih nepravilnosti v volilnem postopku, v katerem so njegovi člani (in župan) na podlagi odločitve volivcev pridobili mandate. Ker je Upravno sodišče hkrati pritožbeni organ in praviloma edino sodišče, ki odloča o dejanskih vprašanjih v zadevi, mora volilni pravici zagotoviti polno sodno varstvo⁸ in dokončno (petnajsti odstavek 15.b člena ZLS⁹) odločiti v volilnem sporu.

19. ZLV določa 30-dnevni rok za odločitev Upravnega sodišča o pritožbi zoper odločitev občinskega (mestnega) sveta, kar je instrukcijski rok. Upravno sodišče si mora prizadevati, da ga čim bolj upošteva, ker je zaradi konstituiranja organov lokalne oblasti in zagotavljanja njihove učinkovitosti treba volilne spore dokončno razrešiti čim prej. Vendar mora sodišče hkrati odločitev sprejeti v skladu z vsemi ustavnimi procesnimi jamstvi.

20. Ker četrti odstavek 59. člena ZUS-1 glede na navedeno ni uporabljiv v volilnem sporu po volilnem dnevu pri lokalnih volitvah, mora Upravno sodišče, ko odloča o njem, primerno uporabljati 51. člen ZUS-1. Ta zahteva odločanje po opravljeni glavni obravnavi, kar vzpostavlja kot pravilo, v prvem in drugem odstavku 59. člena pa določa, kdaj lahko Upravno sodišče odloči brez glavne obravnave, tj. na seji. Prvi odstavek 59. člena ZUS-1 bo tako mogoče uporabiti na podlagi temeljnega preizkusa pritožbe v volilnem sporu po volilnem dnevu, in sicer ob izpolnjenih procesnih predpostavkah, zlasti v primerih, ko pritožnik ne bo izpolnil dolžnosti trditvenega ali dokaznega bremena, ki jo ima tisti, ki izpodbija volitve,¹⁰ ali če bo na podlagi njegovih navedb razvidno, da so te očitno neutemeljene oziroma da zatrjevane volilne nepravilnosti, tudi če bi bile podane, ne bi mogle prizadeti volilnega izida.

21. Pri volilnih sporih, katerih razrešitev naj po izvedenih volitvah odstrani dvome o poštenosti volitev,¹¹ je posebno pomembno, da se ti zaradi transparentnosti odvijajo javno. Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah,¹² ki v obliki priporočil državam oblikuje standarde evropske volilne dediščine,¹³ med procesnimi jamstvi, ki naj omogočijo udejanjanje temeljnih volilnih načel, opozarja na zagotovitev učinkovitega sistema pravnih sredstev (točka 3.3). Posebej poudarja pravico do glavne obravnave. Beneška komisija je v mnenjih o volilni zakonodaji posameznih držav in svojih priporočilih večkrat nedvoumno poudarila, da gre za pravico do poštene, javne in transparentne glavne obravnave o pravnem sredstvu.¹⁴

22. Zahteva po javni glavni obravnavi pred sodiščem, pred katerim se odloča ne le o pravnih, temveč v celoti tudi o dejanskih vprašanjih, izhaja tudi iz 22. člena Ustave. Z njim so stranki v sodnem postopku zagotovljena temeljna procesna jamstva, med njimi pravica do izjave in enakega obravnavanja. Ta človekova pravica med drugim zahteva, naj ima vsaka stranka možnost predstaviti svoja stališča, vključno z dokazi, pod pogoji, ki je ne postavljajo v vsebinsko slabši položaj nasproti drugi stranki. Stranki in vsakemu, ki ima stranki enak položaj, mora biti omogočeno, da navaja razloge za svoja stališča, da se v sporu izjavi tako glede dejanskih kot glede pravnih vprašanj. Enako kot drugi stranki ji morajo biti zagotovljene pravica navajati dejstva in dokaze ter možnost, da se izjavi o navedbah nasprotne stranke ter o izvedenih dokazih, kot tudi pravica, da je ob izvajanju dokazov navzoča.¹⁵ Navzočnost strank pri izvajanju dokazov je mogoče zagotoviti tako, da jih sodišče povabi na glavno obravnavo. Sodišče ne more sprejeti ustavnoskladne in zakonite odločitve v posameznem sporu brez glavne obravnave, če mora poprej pravilno ugotoviti upoštevna, med strankami navadno sporna dejstva glede na vse okoliščine posameznega primera. Tak položaj je še poudarjen, če sodišče odloča o pravici stranke na prvi in hkrati edini stopnji sojenja, na kateri mora sprejeti dokončno odločitev. Tedaj je pomembno, da ima stranka pravico sodišču tudi ustno predstaviti svoja stališča in razloge iz pisnih vlog. Zato je pravica do glavne obravnave pred sodnikom samostojna človekova pravica, ki jo zagotavlja 22. člen Ustave.¹⁶

23. Ustavnopravni pomen glavne obravnave pa je tudi v tem, da pomembno prispeva k zagotavljanju in ohranjanju zaupanja javnosti v sodno odločitev,¹⁷ ker omogoča transparentnost celotnega sodnega postopka in sodnega odločanja. To še posebno velja pri javnih glavnih obravnavah, ki jih zahteva prvi stavek 24. člena Ustave, pri čemer pooblašča zakonodajalca, naj določi izjeme (tretji stavek 24. člena) za primere, ko je predvsem zaradi varovanja pravic drugih treba izključiti javnost z glavnih obravnav. Navedena ustavnoprocesna jamstva iz 22. in 24. člena Ustave skupaj z jamstvi, ki jih zagotavlja 23. člen Ustave, tj. s pravico do neodvisnega sodnika, ki na sodišču, ustanovljenem z zakonom, odloči o zadevi nepristransko in v razumnem roku (prvi odstavek), pri čemer mora biti sodnik izbran po vnaprej določenih pravilih (drugi odstavek), sestavljajo zahteve vsakega poštenega sodnega postopka.

24. Ko gre za varstvo volilne pravice po volilnem dnevu, mora zahteva po javni glavni obravnavi (22. člen v zvezi s prvim stavkom 24. člena Ustave) v temelju veljati že za organ, ki je na prvi stopnji pooblaščen za odločanje o pravnem sredstvu, s katerimi se izpodbijajo volitve. V primeru lokalnih volitev je to po veljavni ureditvi občinski (mestni) svet. Veljati mora tudi¹⁸ za Upravno sodišče, ki je sicer pritožbeni organ, vendar mora kot sodišče v polnem sodnem varstvu¹⁹ skrbeti za to, da bo volilni spor po volilnem dnevu z njegovo odločitvijo dokončno razrešen. Torej mora glede na zatrjevanja strank z izvajanjem dokazov tudi sámo ugotavljati dejstva ali ugotavljati še druga dejstva od tistih, ki jih je ugotovil prvostopenjski organ, da poskrbi za ustrezno dejansko in pravno podlago svojega odločanja. Če so izpolnjeni procesne predpostavke (zlasti pravočasnost vložitve pravnega sredstva in upravičenost za vložitev pravnega sredstva) ter trditveno in dokazno breme, mora sodišče stranki praviloma omogočiti ustno predstavitev njenih stališč in razlogov, razen če gre za pravno sredstvo, ki očitno ne more imeti možnosti za uspeh (20. točka obrazložitve te odločbe).

25. Primerna uporaba 51. člena ZUS-1, ki jo zahteva drugi odstavek 102. člena ZLV, Upravnemu sodišču v volilnem sporu po volilnem dnevu omogoča ravnanje v skladu z navedenim; omogoča torej ustavnoskladno vodenje postopka volilnega spora. Zato je neutemeljen očitek pobudnika, da ZLV ne ureja glavne obravnave v tem volilnem sporu. Glede na to je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno njegove ustavnosti na podlagi drugega odstavka 26. člena ZUstS zavrnilo (3. točka izreka).

B. – II.

Procesne predpostavke za odločanje o ustavni pritožbi

26. Pravica do nepristranskega sodnika iz prvega odstavka 23. člena Ustave je, kot je bilo že poudarjeno, eno temeljnih jamstev poštenega sodnega postopka. Vendar Ustavno sodišče očitka o kršitvi te pravice ni preizkušalo, ker pritožnik ni izkazal, da je v tem pogledu izčrpal vsa pravna sredstva (prvi odstavek 51. člena ZUstS). Pritožnik je bil namreč v postopku pred Upravnim sodiščem seznanjen s tem, da pri odločanju sodeluje tudi sodnik, zoper katerega uperja očitke, vendar ni zahteval njegove izločitve.

27. Zoran Janković predlaga, naj Ustavno sodišče vsebinsko ne obravnava ustavne pritožbe glede županskih volitev, ker naj pritožnik ne bi bil kandidat za župana, temveč le za člana predstavniškega telesa lokalne skupnosti. Ustavno sodišče pazi po uradni dolžnosti na izpolnjenost procesnih predpostavk za odločanje o utemeljenosti ustavne pritožbe. Pritožnik v ustavni pritožbi zatrjuje, da jo vlaga kot kandidat in kot volivec. Drži, da pritožnik niti pritožbe na Mestni svet niti pritožbe na Upravno sodišče ni vložil kot volivec, temveč le kot kandidat za člana Mestnega sveta.²⁰ V tej vlogi je upravičen izpodbijati volitve članov tega predstavniškega organa. Kot kandidat se pritožnik ni udeležil županskih volitev, zato ni upravičen v tej vlogi izpodbijati izida volitev za župana, ne glede na to, da so volitve za predstavniško telo in župana potekale na isti volilni dan. Gre namreč za dvoje volitev v različne organe lokalnih skupnosti – župana in predstavniško telo, ki se odvijajo v dveh volilnih postopkih. Zato kot kandidat tudi ni upravičen vložiti ustavne pritožbe zoper izpodbijano sodbo, kolikor se nanaša na županske volitve (prvi odstavek 50. člena ZUstS). Kot volivec pa pritožnik ni izčrpal pravnih sredstev glede teh volitev. Torej tudi z vidika volivca ni izpolnjena procesna predpostavka iz prvega odstavka 51. člena ZUstS za odločanje o utemeljenosti ustavne pritožbe, kolikor se nanaša na županske volitve.

28. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ustavno pritožbo zoper izpodbijano sodbo v delu glede županskih volitev zavrglo (2. točka izreka).

29. Ustavno sodišče je preizkusilo še, ali sta glede na ureditev pravnih sredstev v prvem odstavku 100. člena in prvem odstavku 101. člena ZLV zoper odločitve Upravnega sodišča dovoljeni pritožba in revizija, kot sta urejeni v ZUS-1 za odločanje o upravnih sporih. Pravna sredstva so namreč z ZLV določena. Glede tega, katera so, ni predvidena »primerna uporaba določb« ZUS-1. Za postopek odločanja o pritožbi, o kateri odloča Upravno sodišče, je po 102. členu ZLV predvideno odločanje treh članov senata ob »primerni uporabi določb zakona o upravnih sporih«. Iz petnajstega odstavka 15.b člena ZLS²¹ sicer izhaja možnost odločanja o pritožbi zoper odločitev Upravnega sodišča, o kateri naj odloči Vrhovno sodišče. Glede na pogoje iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1²² možnost pritožbe v tem primeru ne pride v poštev, ker Upravno sodišče ni spremenilo odločitve Mestnega sveta. Niti ZLV, niti ZLS, niti ZUS-1 pa ne določajo, da bi bila v volilnem sporu po volilnem dnevu dopustna še revizija zoper odločitve Upravnega sodišča.²³ Zakonodajalec mora jasno in pomensko določljivo opredeliti vsa pravna sredstva v volilnem sporu po volilnem dnevu, tako da je upravičencem, ki ga lahko sprožijo, vnaprej jasno, kakšna pravna sredstva so jim dana na razpolago za izpodbijanje volilnega izida. Taka zahteva izhaja že iz 2. člena Ustave.²⁴ Že zato, ker take izrecne ureditve ni, Ustavno sodišče ne more pogojevati odločanja o tej ustavni pritožbi s tem, da bi pritožnik moral poprej izčrpati možnost revizije po ZUS-1. Zato so, kolikor pritožnik izpodbija volilni izid glede volitev članov Mestnega sveta, procesne predpostavke za odločanje o ustavni pritožbi izpolnjene.

B. – III.

Odločanje o utemeljenosti ustavne pritožbe glede volitev članov Mestnega sveta

30. Ustavno sodišče odloča o ustavni pritožbi, zato ne presoja, ali je Upravno sodišče pravilno ugotovilo dejansko stanje ter pravilno razložilo materialno in procesno pravo. V skladu s šesto alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvim odstavkom 50. člena ZUstS na podlagi pritožbenih navedb presoja le, ali je Upravno sodišče v izpodbijani sodbi sprejelo stališče, ki je v neskladju s človekovo pravico ali temeljno svoboščino. Zato ni sledilo pritožnikovemu predlogu, naj o utemeljenosti ustavne pritožbe odloči po opravljeni javni obravnavi, saj je moralo odgovoriti le na navedena ustavnopravna vprašanja.

31. Ustavno sodišče se je glede na navedbe ustavne pritožbe omejilo na presojo stališč Upravnega sodišča o volilni nepravilnosti glede financiranja volilne kampanje. Osrednji pritožnikov očitek izpodbijani sodbi je, da je Upravno sodišče, kljub njegovi drugačni zahtevi in dokaznim predlogom o zaslišanju strank in prič, zavrnilo zahtevo za izvedbo glavne obravnave. Kadar sodišče nastopa kot pritožbeni organ, vendar je hkrati edina sodna stopnja s polno jurisdikcijo, ker dokončno odloča ne le o pravnih, temveč tudi o dejanskih vprašanjih, izhaja zahteva po izvedbi glavne obravnave pred sprejetjem odločitve iz 22. člena Ustave (22. in 24. točka obrazložitve te odločbe). Odrekanje glavne obravnave v volilnem sporu po volilnem dnevu zato lahko pomeni kršitev navedenega ustavnega procesnega jamstva.

32. Ne glede na to, ali sta 3. člen Prvega protokola k EKČP in z njim prvi odstavek 6. člena EKČP, na katera se sklicuje pritožnik, uporabljiva za slovenske lokalne volitve, je pošten postopek, ki ga zaznamujejo jamstva iz 22., 23. in 24. člena Ustave, zahteva vsakega sodnega postopka. ESČP poudarja, da pravica do glavne obravnave ni absolutna, da je dopustnost njene opustitve odvisna od narave zadeve, o kateri se odloča, pa tudi od obstoja izjemnih okoliščin, ki to opustitev upravičijo. ESČP je tako že dopustilo opustitev glavne obravnave v primerih, 1) ko je šlo izključno za pravna ali zelo tehnična vprašanja, in v tistih, 2) ko ni bilo dvomov glede verodostojnosti ali obstoja spornih dejstev, ki bi zahtevala glavno obravnavo, pa je sodišče lahko pošteno in razumno odločilo o zadevi na podlagi navedb strank in drugega pisnega gradiva.²⁵ Pri volilnih sporih po volilnem dnevu je treba poudarjeno upoštevati, da že sama njihova narava zahteva večjo transparentnost in javnost sodnega postopka, čeprav je tudi v teh zadevah dopustno v posameznih primerih sprejeti sodno odločitev brez glavne obravnave (20., 21. in 24. točka obrazložitve te odločbe).

33. Upravno sodišče je sicer menilo, da je glavna obravnava splošno predvidena v skladu s 23. členom Ustave, vendar ne po četrtem odstavku 59. člena ZUS-1 v zadevah varstva volilne pravice v zvezi z odločitvami volilnih organov, ko je glavna obravnava izrecno izključena. Poudarilo je, da lahko sodišče kljub temu ugotavlja dejstva in napravi dokazno oceno po opravljeni glavni obravnavi, če se to ustavnopravno izkaže za nujno potrebno (167. in 211. točka sodbe). Takšno razumevanje besedila četrtega odstavka 59. člena ZUS-1 je v konkretnem primeru očitno napačno, vendar za odločitev Ustavnega sodišča nepomembno. Kot je bilo že poudarjeno (18. in 20. točka obrazložitve te odločbe), navedene zakonske določbe v tem volilnem sporu ni mogoče uporabiti, ker ne gre (le) za spor o zakonitosti odločitve volilnega organa (v kandidacijskem postopku). Za odločitev o utemeljenosti te ustavne pritožbe je zato pomembno stališče Upravnega sodišča, da bi izvedlo glavno obravnavo, če bi to narekovale ustavne zahteve, vendar je ocenilo, da to ni bilo potrebno.

34. Pritožnik je pri Mestnem svetu izpodbijal mandate, ki jih je pridobila Lista Zorana Jankovića, s pritožbo pred Upravnim sodiščem pa odločbo Mestnega sveta, s katero je ta zavrnil njegovo pritožbo. Mestni svet je v obrazložitvi odločbe navedel, da je pritožnik z očitki o »propagandnem glasilu župana« najbrž ciljal na predvolilni časopis, katerega izdajatelj in plačnik, vključno glede razdeljevanja časopisa, je bila izključno Lista Zorana Jankovića. Financiranje tega časopisa naj bi bilo ločeno od glasila Ljubljana. Pritožnik je pred Upravnim sodiščem zatrjeval, da se njegove navedbe niso nanašale na to glasilo, temveč na javno glasilo Ljubljana, ki naj bi bilo zlorabljeno v volilni kampanji, kar naj bi dokazovale fotokopirane priloge v pritožbi. Mestni svet je v odgovoru na pritožbo ponovno zavrnil očitke o glasilu Ljubljana kot propagandnem glasilu župana. Upravno sodišče predstavnika liste, katere mandati so bili izpodbijani, ni povabilo v postopek.

35. Upravno sodišče je najprej presodilo, da pritožnikove navedbe niso konkretizirane. Menilo je, da bi jih pritožnik moral konkretizirati na »specifičnem primeru /…/ in na dinamiki pojavljanja spornih besedil prispevkov, (propagandnih) oglasov, fotografij« (191. točka sodbe). Vendar je kljub ugotovitvi o nezadostni konkretizaciji navedb pritožnika sámo ugotavljalo, kaj je vsebina kopij posameznih strani glasila Ljubljana, ki jih je pritožnik priložil pritožbi, in na njihovi podlagi presojalo, ali iz njih izhajajo nepravilnosti glede financiranja volilne kampanje kandidatne Liste Zorana Jankovića na lokalnih volitvah (192. točka sodbe). Ker je sodišče ob tem sprejelo stališča, do katerih se je pritožnik lahko prvič opredelil šele v ustavni pritožbi²⁶ in jih z njo tudi izpodbija, mora Ustavno sodišče preizkusiti, ali taka stališča pomenijo kršitev človekove pravice, ki jo zatrjuje pritožnik. Tudi v tem primeru gre namreč lahko za to, da se z izpodbijano sodbo nedopustno kršijo pritožnikove pravice.

36. Upravno sodišče je analiziralo predloženi del intervjuja, ki ga je objavilo glasilo Ljubljana s kandidatom za župana Zoranom Jankovićem. Ugotovilo je tudi, da je bilo to glasilo razdeljeno volivcem v času volilne kampanje. Upravno sodišče je v sodbi navedlo dele besedila, za katere je ocenilo, da pomenijo propagandno vsebino (197. in 199. točka sodbe). Izdaja in razdelitev tega glasila se financirata iz sredstev proračuna MOL, zato je Upravno sodišče presodilo, da gre za volilno nepravilnost, vendar ocenilo, da glede na razliko glasov, ki so jih prejele posamezne liste, ta ni mogla vplivati na volilni izid.

37. Upravno sodišče mora presoditi, ali zatrjevane volilne nepravilnosti, o katerih se je moral izreči že Mestni svet, lahko prizadenejo volilni izid. Pri tem mora izhajati iz posebne narave volilne pravice, ki opredeljuje tudi naravo volilnega spora. Ker je po zakonski ureditvi Upravno sodišče prvi in (praviloma) zadnji volilni sodnik pri lokalnih volitvah, mora v volilnem sporu zagotavljati polno sodno varstvo, ki vključuje presojo takó vseh dejanskih kot pravnih vprašanj. Zato je pomembno, da se v volilnem sporu glede na zatrjevane volilne nepravilnosti pravilno in popolno ugotovi dejansko stanje, ki omogoča takó ugotovitev njihovega obstoja kot tudi presojo njihovega vpliva na volilni izid. Presoja vpliva volilnih nepravilnosti na volilni izid pa ustavnopravno zahteva vzpostavitev ustreznih meril presoje, na podlagi katerih je razvidno, katera upoštevna dejstva morajo biti ugotovljena, da bi se navedena presoja lahko opravila. Sicer lahko pride do kršitve volilne pravice (drugi odstavek 43. člena Ustave). Zato je iz teh meril, ki so v nadaljevanju navedena, izhajalo tudi Ustavno sodišče, da bi lahko presodilo, ali je z izpodbijano sodbo kršena pravica do glavne obravnave.

38. Ker volitve pomenijo izjavo ljudske volje, je dopustno volilne izide razveljaviti le v okoliščinah, ko so dokazane nepravilnosti takšne, da so ali bi lahko vplivale na volilni izid.²⁷ Temu morajo biti prilagojena merila presoje. Presojo vpliva ugotovljenih volilnih nepravilnosti na volilni izid je treba opraviti na podlagi več meril, upoštevaje naravo zatrjevanih nepravilnosti.²⁸ Prvi preizkus na podlagi meril, navedenih v nadaljevanju, pokaže, ali bi zatrjevane nepravilnosti sploh lahko prizadele volilni izid. Če je očitno, da ga ne bi mogle, potem niti ni treba ugotavljati, ali so se zgodile, in je pravno sredstvo, s katerim se izpodbijajo volitve, že zato neutemeljeno (20. točka obrazložitve te odločbe).²⁹ Če ni tako, pa je treba najprej ugotoviti, ali so se zatrjevane nepravilnosti zgodile. Nepravilnosti so lahko enostavno ugotovljive, kot na primer nepravilno štetje glasovnic na voliščih (in višjih ravneh ugotavljanja volilnih izidov), ali je glede na njihovo naravo posledično jasno mogoče ugotoviti številčni izid, kot na primer na podlagi presoje, ali je bila pravilna izločitev glasovnice kot neveljavne, ker naj iz nje ne bi bila razvidna volja volivca.³⁰ Za take nepravilnosti, če se dokažejo, ni težko ugotoviti, ali je bil zaradi njih napačno ugotovljen volilni izid, saj je mogoče natančno ugotoviti verodostojen volilni izid že z vpogledom v volilno gradivo³¹ oziroma s ponovnim štetjem glasovnic, ki je pomembno jamstvo poštenosti volilnega postopka.³² Če je to potrebno za dokončno razrešitev volilnega spora, mora tak vpogled ali ponovno štetje glasovnic opraviti tudi volilni sodnik.

39. Volilne nepravilnosti pa so lahko tudi takšne, da jih s ponovnim štetjem ali vpogledom v volilno gradivo ni mogoče odpraviti. V takem primeru je treba glede na okoliščine primera presoditi, ali bi razumen človek zaradi njihovega vpliva podvomil o verodostojnosti volilnega izida.³³ Med njimi so najprej pomembne prav tiste, ki bi zaradi nezakonitega ravnanja pristojnih oseb z volilnim gradivom, tudi po izvedenem volilnem dnevu, onemogočale preverjanje volilnih nepravilnosti, kar bi pomenilo, da volilni sodnik svoje vloge sploh ne bi mogel opraviti. V takem primeru ni mogoče zagotoviti verodostojnosti volilnih izidov, kar v temelju prizadene volilno pravico. Pomembne pa so tudi druge volilne nepravilnosti, ki so take narave, teže in obsega, da bi pomenile zavajanje vseh volivcev, kar vse bi privedlo do razveljavitve celotnih volitev.

40. V volilnem sporu (in pred tem že pred predstavniškim organom) je dovoljeno s pravnimi sredstvi uveljavljati tudi nepravilnosti, ki se nanašajo na volilno kampanjo in njeno financiranje.³⁴ Država in lokalne oblasti morajo ostati v času volilnega postopka nevtralne do volilne tekme, zaradi česar ne smejo omogočati uporabe proračunskih sredstev za volilne namene posameznim kandidatom. Zaradi finančne podpore, ki bi jo ti pridobili na tak način, bi lahko prišlo do izkrivljanja pri oblikovanju svobodne volje volivcev (aktivna volilna pravica) kot tudi do kršitve enakopravnosti med kandidati v volilni tekmi (pasivna volilna pravica).³⁵ To pomeni, da take nepravilnosti v volilni kampanji lahko prizadenejo sámo volilno pravico in s tem tudi volilni izid.

41. Pri presoji vpliva nepravilnosti, ki pomenijo kršitve zakonskih pravil o financiranju volilne kampanje, na volilni izid je treba izhajati iz tega, da ne gre za nepravilnost, ki bi jo bilo mogoče številčno izraziti. Zato je treba upoštevati takó razliko v številu glasov za posameznega kandidata oziroma za kandidatno listo³⁶ kot tudi težo in obseg vseh ugotovljenih nepravilnosti ter njihovo naravo in pomen³⁷ za oblikovanje svobodne volje volivca in za spoštovanje enakosti med kandidati v volilni tekmi.³⁸ Na podlagi ugotovljenih upoštevnih dejstev in opravljene presoje vsega navedenega z vidika razumnega volivca, ki mora biti obrazložena, je treba oceniti vpliv take nepravilnosti na volilni izid.

42. Dokler Upravno sodišče ni ugotovilo, za katera dejstva gre, ni moglo opraviti njihove pravne presoje. Zato ni mogoče skleniti, da je šlo v postopku volilnega spora izključno za pravna vprašanja, na kar se je Upravno sodišče sklicevalo (192. točka sodbe). Upravno sodišče je na eni strani sámo ugotavljalo nekatera dejstva, ki pred tem pred Mestnim svetom v prvostopenjskem odločanju niso bila ugotovljena. Na drugi strani pa ni ugotavljalo nekaterih dejstev, ki bi bila lahko pomembna za presojo vpliva ugotovljene nepravilnosti na volilni izid. Ker je Upravno sodišče sámo ugotavljalo, ali gre za nepravilnosti in kakšne, brez upoštevanja trditvene podlage pritožnika, pri tej presoji ni mogoče vzpostaviti jasne povezave med tistim, kar je pritožnik zatrjeval glede glasila Ljubljana, ki naj bi bilo pristransko v korist župana, medtem ko naj drugi kandidati ne bi imeli možnosti predstavljanja sebe in svojih programov v tem glasilu (enakost pasivne volilne pravice, ki lahko vpliva tudi na oblikovanje volje volivcev), in tem, kar je ugotovilo Upravno sodišče. To je hkrati navedlo, da dejstva v postopku med strankama niso sporna. Navedbe pritožnika je Mestni svet, povabljen v postopek pred Upravnim sodiščem, sicer prerekal. Vendar kot je razvidno iz sodbe, predstavnik predlagatelja liste, katere mandate je pritožnik izpodbijal, ni bil pritegnjen v postopek. Prav ta pa bi moral biti nasprotna stranka v postopku in z vidika te stranke bi se moralo presojati, ali gre za spornost upoštevnih dejstev med pritožnikom in nasprotno stranko. Zato je po odločitvi Upravnega sodišča ostalo odprto, ali in katera dejstva naj bi bila v postopku pred Upravnim sodiščem sporna.

43. Potem ko se je Upravno sodišče, po navedbah sodbe sámo, spustilo v obravnavo pritožnikovih očitkov o nedovoljenem javnem financiranju, je obravnavalo eno od vprašanj, ki so izjemnega pomena za poštenost vsakega volilnega postopka, saj lahko izkrivljajo voljo volivcev in povzročajo neenakost med kandidati v volilni tekmi (glej 40. točko obrazložitve te odločbe). V takem primeru je še toliko pomembneje vsem strankam volilnega spora omogočiti, da na javni glavni obravnavi ustno predstavijo in soočijo svoja stališča do ugotovljenih dejstev, se izjavijo o njihovi upoštevnosti za presojo, ali ta ustrezajo zakonskemu dejanskemu stanu nedopustnega financiranja, kot tudi o njihovem vplivu na volilni izid. Zato še posebno narava volilnega spora v teh primerih narekuje, naj sodišče odloči po opravljeni glavni obravnavi.

44. Javne glavne obravnave ni mogoče nadomestiti z javno objavo izreka sodbe na oglasni deski sodišča in objavo sodbe na spletni strani Upravnega sodišča (211. točka sodbe). Zagotovitev javnosti sodne odločbe, s katero je odločeno v volilnem sporu po volilnem dnevu, je samostojna prvina javnosti sojenja, ki prispeva k transparentnosti sodnega postopka (drugi stavek 24. člena Ustave). Ne more pa nadomestiti pravice do glavne obravnave. Upravno sodišče opozarja tudi na to, da bi izvedba glavne obravnave po nepotrebnem podaljšala sodni postopek in povzročila dodatne stroške (213. točka sodbe). Upravno sodišče si mora sicer prizadevati za čimprejšnjo odločitev v volilnem sporu, vendar prav zaradi zagotovitve zaupanja v sodno odločitev, ki bo po razrešitvi volilnega spora z njo omogočilo tudi zaupanje v poštenost volitev, ni dopustno s tem razlogom utemeljiti opustitve temeljnega ustavnega procesnega jamstva. Načelo učinkovitosti in ekonomičnosti postopka je sicer ob obstoju še nekaterih drugih okoliščin lahko upoštevno kot dodatni kriterij skupaj s še drugimi izjemnimi okoliščinami, zaradi katerih se lahko opusti izvedba glavne obravnave, ob njihovi odsotnosti pa ne more biti samostojen oziroma prevladujoč razlog za tako ravnanje sodišča. ³⁹ Še toliko manj je to mogoče v volilnem sporu.

45. Glede na navedeno je Upravno sodišče s stališči, s katerimi je utemeljilo odločanje v volilnem sporu brez glavne obravnave, kršilo pritožnikovo pravico iz 22. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano sodbo v delu, v katerem je presojalo utemeljenost pritožbenih navedb, in v tem delu vrnilo zadevo Upravnemu sodišču v novo odločanje (1. točka izreka).

46. V postopku novega odločanja bo moralo sodišče najprej opraviti temeljni (prvi) preizkus vložene pritožbe (20. točka obrazložitve te odločbe), če bo po njem nadaljevalo z odločanjem, pa bo moralo upoštevati ustavnopravne razloge te odločbe.

47. Ker je bilo treba izpodbijano sodbo v delu iz 1. točke izreka te odločbe razveljaviti že zaradi kršitve 22. člena Ustave, Ustavno sodišče ni preizkušalo drugih zatrjevanih kršitev človekovih pravic.

C.

48. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena, pete in šeste alineje prvega odstavka 55.b člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS ter petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11 in 70/17) v sestavi: predsednik dr. Rajko Knez ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Ustavno sodišče je 1. točko izreka odločbe sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici in sodnika Accetto, Korpič - Horvat, Mežnar in Pavčnik. Točko 2 izreka je Ustavno sodišče sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Jaklič. Točko 3 izreka je Ustavno sodišče sprejelo soglasno. Sodnik Accetto je dal delno odklonilno, delno pritrdilno ločeno mnenje, sodnik Jaklič je dal pritrdilno ločeno mnenje, sodnica Korpič - Horvat pa je dala delno odklonilno ločeno mnenje.

Dr. Rajko Knez

Predsednik

_______________

¹ Sklicevalo se je na sodbi ESČP v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji z dne 13. 3. 2018 in Zumtobel proti Avstriji z dne 21. 9. 1993.

² Sklicevalo se je na sodbe ESČP v zadevah Schuler-Zgraggen proti Švici z dne 24. 6. 1993, Göç proti Turčiji z dne 11. 7. 2002 in Jussila proti Finski z dne 23. 11. 2006.

³ Kar so predvsem odločitve pristojnih volilnih komisij o zavrnitvi kandidatur oziroma kandidatnih list (97. člen ZLV), zoper katere mora upravičena oseba sprožiti sodno varstvo tedaj, ko ga zakon daje.

⁴ Odločitve, ki jih na podlagi ugovora iz 98. člena ZLV sprejme občinska volilna komisija in se nanašajo zgolj na nepravilnosti pri delu volilnih odborov ali volilnih komisij volilnih enot, če so te oblikovane, morajo biti namreč sprejete, še preden občinska volilna komisija sestavi poročilo o izidu volitev po prvem odstavku 90. člena ZLV.

⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18.

⁶ Primerjaj J. Sovdat, Volilni spor, GV Založba, Ljubljana 2013, str. 146–147.

⁷ Razen kot je bilo že opozorjeno, kadar je sodno varstvo zagotovljeno že v času volilnega postopka.

⁸ Primerjaj 39. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18.

⁹ Glede na to, da ta določba izrecno navaja možnost pritožbe, o kateri odloči Vrhovno sodišče, bi bila zoper odločitev Upravnega sodišča dovoljena pritožba ob pogojih iz prvega odstavka 73. člena ZUS-1. Ustavnemu sodišču se za odločitev v tem primeru ni bilo treba opredeliti do tega, ali gre za jasno zakonsko ureditev nadaljnje pritožbe zoper odločitev sodišča, ki že odloča o pritožbi, in ali bi moralo v takem primeru tudi Vrhovno sodišče dokončno odločiti o volilnem sporu (kar bi pomenilo, da niso uporabljiva vsa pooblastila, ki jih ZUS-1 daje Vrhovnemu sodišču pri odločanju o pritožbi v upravnem sporu).

10 Pritožnik mora jasno povedati, čigavo izvolitev izpodbija, zatrjevati in z razlogi utemeljevati konkretne nepravilnosti, ki so ali bi lahko vplivale na volilni izid, in za svoje trditve ponuditi ustrezne

dokaze; primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 16. točka obrazložitve.

¹¹ O pomenu sistema volilnih sporov za legitimnost in integriteto volilnega postopka glej tudi V. Autheman, The Resolution of Disputes Related to »Election Results«: A Snapshot of Court Practice in Selected Countries Around the World, IFES Rule of Law Conference Paper Series, str. 5, <http://aceproject.org/ero-en/topics/electoral-dispute-resolution/ConfPaper_Indonesia_FINAL.pdf>. O tem, da je glavna zahteva sistema volilnih sporov, da podpira kredibilnost volilnega postopka, ki ga kot takega sprejmejo tako volivci kot tudi kandidati, ki izgubijo volitve, glej R. Dahl, Legal Frameworks for Effective Election Complaints Adjudication Systems, v: C. Vickery (ur.), Guidelines for Understanding, Adjudicating, and Resolving Disputes in Elections, International Foundation for Electoral Systems (IFES), Washington 2011, str. 111.

¹² Kodeks je sprejela Komisija za demokracijo skozi pravo, bolj znana kot Beneška komisija, leta 2002.

¹³ Na priporočila Kodeksa se redno sklicuje ESČP, ko odloča o zatrjevanih kršitvah volilne pravice po EKČP. Glej npr. sodbe v zadevah Petkov in drugi proti Bolgariji z dne 11. 6. 2009, 52. točka obrazložitve, Karimov proti Azerbajdžanu z dne 25. 9. 2014, 22. točka obrazložitve, Gahramanli in drugi proti Azerbajdžanu z dne 8. 10. 2015, 52. točka obrazložitve, Scoppola proti Italiji z dne 22. 5. 2012 (veliki senat), 44. točka obrazložitve.

¹⁴ Glej 65. točko Skupnih priporočil o zakonih za parlamentarne, predsedniške in lokalne volitve Republike Srbije, CDL-AD(2006)013, 33. točko Skupnega mnenja o dopolnitvah volilnega zakona BiH, CDL-AD(2008)012, in 58. točko Skupnega mnenja o volilnem zakoniku Nekdanje jugoslovanske republike Makedonije; mnenja ter izseki iz njih glede obveznosti glavne obravnave so dosegljivi tudi prek Compilation of Venice Commission Opinions and Reports Concerning Election Dispute Resolution, Strasbourg, 9. 10. 2017, str. 16–18, na voljo na <https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-PI(2017)007-e>.

¹⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1055/05, 9. točka obrazložitve.

¹⁶ V skladu z ustaljeno prakso ESČP v postopkih pred sodiščem prve in edine stopnje pravica do javne glavne obravnave zajema tudi pravico do ustne obravnave; glej npr. sodbo velikega senata ESČP v zadevi Göç proti Turčiji, 47. točka obrazložitve.

¹⁷ Primerjaj 36. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji.

¹⁸ Še toliko bolj, če pred prvostopenjskim organom ni bila opravljena obravnava.

¹⁹ Primerjaj 39. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18.

²⁰ Oziroma tudi kot kandidat za člana sveta četrtne skupnosti, kar pa ni pomembno za to odločitev.

²¹ Drugi stavek tega odstavka 15.b člena ZLS se glasi: »O morebitni pritožbi odloči Vrhovno sodišče v 30 dneh.«

²² Po tej določbi je pritožba zoper sodbo Upravnega sodišča med drugim dovoljena, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila tožena stranka, ter je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt.

²³ Tretji odstavek 85. člena ZUS-1 sicer določa, da revizije ni mogoče vložiti v sporih zoper akte volilnih organov za državne oziroma lokalne volitve. Ta določba se, enako kot četrti odstavek 59. člena ZUS-1, nanaša na spore v kandidacijski fazi volilnega postopka.

²⁴ Tudi Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah izrecno opozarja, da morajo biti pritožbeni postopek ter še posebno pooblastila in odgovornosti različnih organov v volilnem sporu jasno določeni z zakonom. Sicer pa se je praviloma treba pri volilnih sporih zaradi upoštevanja časovne prvine, ki zahteva čimprejšnjo dokončno odločitev o veljavnosti volilnih izidov, izogibati sodnemu odločanju na več sodnih stopnjah.

²⁵ Glej 37. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi Mirovni inštitut proti Sloveniji.

²⁶ Zato mu tudi ni mogoče očitati, da o njih pred vložitvijo ustavne pritožbe ni materialno izčrpal pravnih sredstev; Ustavno sodišče zaradi zavrženja ustavne pritožbe glede županskih volitev sicer ni presojalo vsebinskih ugovorov Zorana Jankovića, vendar prav zaradi načina odločanja sodišča pritožniku ni mogoče očitati, da uveljavlja ugovore glede dodelitve zadnjega mandata listi, katere volilni izid izpodbija, šele v ustavni pritožbi.

²⁷ Primerjaj R. Dahl, nav. delo, str. 104. Primerjaj tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18, 19. točka obrazložitve, in sodbo Ustavnega sodišča Republike Avstrije št. W I-7/09 z dne 24. 2. 2010, III. 3. točka obrazložitve.

²⁸ To presojo pa je treba opraviti, če je pravno sredstvo pravočasno vloženo, če njegov vložnik izkaže upravičenost za njegovo vložitev in če izpolni svoje trditveno in dokazno breme.

²⁹ Primerjaj 68. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18.

³⁰ Primerjaj sodbo Ustavnega sodišča Republike Avstrije št. W I-7/09, ki slednjih primerov samih po sebi ne šteje za t. i. številčne nepravilnosti, ki jih kot prve preizkusijo pristojne volilne komisije in šele zatem Ustavno sodišče, temveč kot vsebinske nepravilnosti, za ugotavljanje in presojo katerih je neposredno pristojno Ustavno sodišče.

³¹ Pri tem je pomembna tudi navzočnost predstavnikov in zaupnikov kandidatov ali kandidatnih list pri delu volilnih odborov ter volilnih komisij (46. člen ZLV); o njihovi vlogi prav v funkciji varstva volilne pravice glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-2942/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 107).

³² Glej 49. točko obrazložitve sodbe ESČP v zadevi Kerimova proti Azerbajdžanu z dne 30. 9. 2010.

³³ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 13. točka obrazložitve.

³⁴ Podobno je v referendumskem sporu, čeprav gre za drug predmet odločanja volivcev; glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 16. točka obrazložitve.

³⁵ Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-367/96 z dne 11. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 56) poudarilo, da mora država v volilni kampanji delovati nevtralno zaradi spoštovanja enakosti med kandidati. Enako mora veljati za lokalne skupnosti.

³⁶ Primerjalnopravno se je v francoski sodni praksi pri proporcionalnih volitvah po d'Hondtovem volilnem sistemu uveljavilo pravilo, da ni pomembna razlika med glasovi za liste v celoti, temveč razlika, izračunana s »količnikom« na podlagi delitelja te volilne formule, med zadnjim mandatom, pripadlim listi, katere izvolitev se izpodbija, in »količnikom« naslednje liste, ki ni prejela mandata. Hkrati se je uveljavilo pravilo, da ob majhni razliki, še posebno, če znaša le nekaj glasov, izraženih v »količniku«, take nepravilnosti povzročijo razveljavitev dodelitve mandata in izvolitve kandidata z liste, ki ga je dobil, pa tudi pravilo, da mora razveljavljeni mandat ostati do konca volilne dobe oziroma do novih volitev nezaseden; glej npr. sodbo Conseil d'État Republike Francije, št. 338033, 338199 z dne 4. 7. 2011, s katero je razveljavilo na regionalnih volitvah (delitev mandatov po proporcionalnem volilnem sistemu največjega povprečja, nekoliko korigiranega v korist liste z največ pridobljenimi glasovi) dodelitev 209. mandata regionalnega sveta Ile-de-France na listi »Huchon 2010 – La gauche et les écologistes rassemblés pour l'Ile-de-France» in izvolitev regionalne svetnice zaradi nepravilnosti v financiranju volilne kampanje; pri tem je posebej navedlo, da mora mesto ostati nezasedeno. V teoriji se opozarja, da bi drugače lista zaradi volilne nepravilnosti, zaradi katere se ji odvzame mandat, hkrati imela koristi; glej B. Maligner, Droit électoral, Ellipses, Pariz 2007, str. 890.

³⁷ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17, 25. točka obrazložitve.

³⁸ O konceptu svobodnega oblikovanja volilne volje, na katerega lahko vplivajo tudi kršitve enakosti pasivne volilne pravice, glej več T. Maunz in G. Dürig (ur.), Grundgesetz – Kommentar, zvezek 2, C. H. Beck, München 2010, komentar k 20. členu, str. 23–32.

³⁹ V sodbi v zadevi Eker proti Turčiji z dne 24. 10. 2017 je ESČP ta kriterij upoštevalo kot dodatni kriterij ob tem, ko je šlo za odločitev o enostavnem pravnem vprašanju v primeru uveljavljanja pravice do odgovora na objavljeno besedilo v časniku; sodišči, ki sta odločali o utemeljenosti pravice, pa sta morali o tem odločiti v izjemno kratkem roku treh dni. Iz sodbe ESČP v zadevi Schuler-Zgraggen proti Švici je razvidno, da se je pritožnik odpovedal glavni obravnavi, da ni šlo za zadevo javnega pomena in da je šlo za visoko strokovna medicinska vprašanja; ESČP je k temu dodalo le kot dodaten kriterij načelo učinkovitosti in ekonomičnosti postopka zaradi zelo velikega števila enakih postopkov (58. točka obrazložitve sodbe). V sodbi velikega senata ESČP v zadevi Göç proti Turčiji pa je poudarjeno prav to, da narava zadeve, ki ni bila tehnična in ki je zahtevala izvedbo glavne obravnave, ne dopušča upoštevanja stališč o hitrosti in učinkovitosti postopka (51. točka obrazložitve sodbe). Sodba velikega senata v zadevi Jussila proti Finski pa že v temelju ni primerljiva s tokrat obravnavano zadevo, saj je šlo v njej za doplačilo majhnega zneska davka na dodano vrednost.