Odločba o ugotovitvi, da drugi odstavek 62. člena Zakona o državnem svetu ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-167/10-7

Datum: 10. 11. 2011

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta Republike Slovenije, na seji 10. novembra 2011

o d l o č i l o:

Drugi odstavek 62. člena Zakona o Državnem svetu (Uradni list RS, št. 100/05 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Državni svet Republike Slovenije je vložil zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 62. člena Zakona o Državnem svetu (v nadaljevanju ZDSve) v delu, ki določa, da imajo člani Državnega sveta pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije. Meni, da je drugi odstavek 62. člena ZDSve v tem delu v neskladju z načelom jasnosti in določnosti zakonov, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, in z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

2. Neskladje z načelom jasnosti in določnosti zakonov (2. člen Ustave) Državni svet utemeljuje z navedbo, da ni jasno, kako naj bi svojim članom izplačeval nadomestilo izgubljenega zaslužka. Bistvo problema vidi v tem, da ZDSve ne določa načina izplačevanja nadomestila za izgubljeni zaslužek. Ker so člani Državnega sveta v različnih položajih (npr. zaposleni, upokojenci, brezposelni), naj bi se zato pojavljale težave pri določanju in izračunavanju višine nadomestila za izgubljeni zaslužek, ki bi ga moral Državni svet računati za vsakega člana posebej. Prav zaradi različnih nadomestil, do katerih so upravičeni člani Državnega sveta, naj bi bilo podano tudi neskladje izpodbijane določbe s splošnim načelom enakosti pred zakonom (prvi odstavek 14. člena Ustave). Člani Državnega sveta namreč opravljajo enako nepoklicno funkcijo, ki vključuje enake pravice in dolžnosti (razen predsednika Državnega sveta, ki funkcijo opravlja poklicno), dobivajo pa različno visoka nadomestila za izgubljeni zaslužek (glede na njihovo zaposlitev oziroma delo) oziroma nekateri sploh niso upravičeni do tovrstnega nadomestila (upokojeni, brezposelni) in svojo funkcijo opravljajo popolnoma brezplačno. Različno nadomestilo za enak obseg opravljenega dela v Državnem svetu naj bi pomenilo neupravičeno različno obravnavanje članov Državnega sveta. Državni svet meni, da bi bilo primerneje, če bi člani Državnega sveta za opravljanje nepoklicne funkcije dobivali plačilo po enaki tarifi (npr. sejnine).

3. Mnenje o zahtevi Državnega sveta je dala Vlada Republike Slovenije. Meni, da drugi odstavek 62. člena Ustave ni v neskladju z 2. členom Ustave. O neskladju z načelom jasnosti in določnosti zakonov naj bi bilo mogoče govoriti le, če bi bila zakonska določba nejasna, nerazumljiva ali dvoumna, ne pa če je mogoče z razlago ugotoviti vsebino predpisa. Vlada opozarja, da pojem izgubljenega zaslužka v pravnem redu ni neznan; iz zakonodaje in obsežne sodne prakse na civilnem področju naj bi jasno izhajalo, da gre za zaslužek, ki bi ga bilo utemeljeno pričakovati glede na normalen tek stvari. Zapletenost ugotavljanja višine izgubljenega zaslužka v vsakem posameznem primeru pa naj ne bi mogla biti razlog za neskladje izpodbijane določbe z 2. členom Ustave. Vlada se prav tako ne strinja z zatrjevanim neskladjem z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Poudarja, da so člani Državnega sveta obravnavani enako, saj imajo vsi pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije in pravico do povračila stroškov v zvezi z opravljanjem funkcije. Razlike v višini oziroma znesku nadomestila za izgubljeni zaslužek, kakor tudi razlike v višini stroškov, do katerih so upravičeni posamezni člani Državnega sveta, pa naj bi bile stvarno upravičene prav zaradi različnih dejanskih položajev članov Državnega sveta. Ne glede na to pa Vlada meni, da bi bil glede na navedbe Državnega sveta potreben razmislek, ali ne bi bilo bolje tudi pri članih Državnega sveta kot nepoklicnih funkcionarjih uvesti plačilo glede na opravljeno delo.

B.

4. Ustava ureja Državni svet v b) razdelku IV. poglavja Ustave (členi 96 do 101). V teh ustavnih določbah so določeni sestava (96. člen), pristojnosti (97. člen), način odločanja Državnega sveta (99. člen) ter volitve (98. člen), nezdružljivost funkcije in imuniteta (100. člen) članov Državnega sveta. V 101. členu Ustava še določa, da ima Državni svet poslovnik. Razen nezdružljivosti funkcije in imunitete Ustava ne določa pravic in obveznosti članov Državnega sveta in v tem okviru tudi ne določa, ali člani Državnega sveta funkcijo opravljajo poklicno ali nepoklicno oziroma odplačno ali neodplačno. Ta vprašanja je Ustava prepustila zakonodajnemu urejanju. Zakonodajalec je določil, da je funkcija člana Državnega sveta častna in se opravlja nepoklicno (prvi odstavek 62. člena ZDSve). S tem je ZDSve v temelju opredelil pravice in položaj članov Državnega sveta z vidika odplačnosti funkcije, ki jo opravljajo. Izjema je funkcija predsednika Državnega sveta, ki se opravlja poklicno.⁽¹⁾ Nepoklicno opravljanje funkcije pomeni, da člani Državnega sveta svoje funkcije ne opravljajo poklicno, temveč ohranjajo tesen stik z interesnimi skupinami, ki jih v Državnem svetu zastopajo in v katerih so poklicno ali drugače aktivni. Častna in nepoklicna funkcija nedvomno predpostavlja, da funkcionar svoje funkcije v organu ne opravlja v delovnem razmerju in mu zato ne gredo pravice iz delovnega razmerja (torej tudi ne pravica do plače), vendar po drugi strani nepoklicnost funkcije ne pomeni nujno, da funkcionar ni upravičen do nekaterih prejemkov. Katere pravice ima nepoklicni funkcionar, določa zakon. Glede članov Državnega sveta je drugi odstavek 62. člena ZDSve določil, da ima član Državnega sveta pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije in pravico do povračila stroškov v zvezi z opravljanjem funkcije.

5. Očitku Državnega sveta, da je drugi odstavek 62. člena ZDSve nejasen in nedoločen v delu glede urejanja nadomestila izgubljenega zaslužka in da je zato v neskladju z načelom jasnosti in določnosti predpisov, ki je eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ni mogoče pritrditi. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je zakonska določba nejasna, kadar se z ustaljenimi metodami razlage pravnih norm ne da ugotoviti njene vsebine, ne pa zgolj zato, ker ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti pri njenem izvrševanju v praksi (prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15; št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008, Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73; št. U-I-257/09 z dne 14. 4. 2011, Uradni list RS, št. 37/11). Po presoji Ustavnega sodišča izpodbijana določba povsem jasno in nedvoumno določa, da imajo člani Državnega sveta dve pravici, in sicer pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka za čas opravljanja funkcije in pravico do povračila stroškov v zvezi z opravljanjem funkcije. Da pravica do nadomestila izgubljenega zaslužka ne pomeni plačila za opravljeno delo, jasno izhaja tako iz prvega odstavka 62. člena ZDSve (častna funkcija, ki se opravlja nepoklicno) kot iz izpodbijane določbe. Že po naravi stvari je ta pravica omejena le na nadomestitev zaslužka tistim članom Državnega sveta, ki bi bili do njega sicer upravičeni na podlagi samostojnega opravljanja dejavnosti z osebnim delom, če ne bi opravljali te funkcije. Ker drugi odstavek 62. člena ZDSve jasno in določno opredeljuje pravico do nadomestila izgubljenega zaslužka člana Državnega sveta, ni v neskladju z 2. členom Ustave.

6. Tudi očitek Državnega sveta, da je drugi odstavek 62. člena ZDSve v neskladju s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ne drži. Zakonska ureditev v drugem odstavku 62. člena ZDSve pomeni, da člani Državnega sveta svojo funkcijo opravljajo neodplačno. Kot je bilo že navedeno, je namen nadomestila za izgubljeni zaslužek zagotoviti, da se članom Državnega sveta, ki samostojno opravljajo dejavnost z osebnim delom, zaradi opravljanja funkcije ne poslabša premoženjsko stanje. V okviru takega sistema, ki torej temelji na tem, da člani Državnega sveta kot nepoklicni funkcionarji ne prejemajo nobenega plačila v smislu odmene za njihovo delo, ni mogoče govoriti o neupravičenem razlikovanju med njimi. Drugi odstavek 62. člena ZDSve vse člane Državnega sveta (razen predsednika Državnega sveta) obravnava enako, zato ne gre za razlikovanje. Tudi dejstvo, da je konkretna višina nadomestil pri posameznih članih Državnega sveta različna, ne pomeni razlikovanja med njimi, saj je prav zaradi teh dejanskih razlik pri izplačilih vzpostavljena njihova pravna enakost v sistemu, kjer funkcijo opravljajo neodplačno. Vse enako varuje pred tem, da bi bili zaradi opravljanja funkcije premoženjsko prikrajšani. Zato drugi odstavek 62. člena ZDSve ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

C.

7. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Ernest Petrič l.r.
Predsednik

___________________________

⁽¹⁾ Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-332/05 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 94/07, in OdlUS XVI, 73) in št. U-I-248/08 z dne 11. 11. 2009 (Uradni list RS, št. 95/09, in OdlUS XVIII, 51).