Številka: U-I-156/08-16
Datum: 14. 4. 2011
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za preizkus
pobude in v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo
Univerze v Ljubljani, na seji 14. aprila 2011
odločilo:
1. Člen 43 Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 119/06
– uradno prečiščeno besedilo, 64/08 in 86/09) se razveljavi.
2. Četrti odstavek 46. člena, prvi do peti odstavek 73. člena in
tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu so v neskladju z Ustavo.
3. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje
iz prejšnje točke odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v
Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Uredba o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih
zavodov (Uradni list RS, št. 7/11) je v neskladju z Ustavo. Vlada Republike
Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku treh mesecev po
uveljavitvi zakonske ureditve iz prejšnje točke.
5. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti druge alineje
prvega odstavka 66. člena Zakona o visokem šolstvu se zavrže.
6. Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno
ustavnosti Uredbe o javnem financiranju visokošolskih in drugih zavodov, članic
univerz, od leta 2004 do leta 2008 (Uradni list RS, št. 134/03, 72/04, 4/06,
132/06 in 99/08) se ustavi.
Obrazložitev
A.
1. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 46.
člena, drugo alinejo prvega odstavka 66. člena, četrti odstavek 73. člena in
tretji odstavek 77. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS).
Navaja, da je avtonomni javni visokošolski zavod, katerega ustanoviteljica je
Republika Slovenija. Ker je izvajanje študijskih programov osnovna naloga
visokošolskih zavodov, navaja, da ima dejanski in pravni interes, da potekajo
postopki razpisa ter da država posega in določa njihovo vsebino v skladu z
zakonom in jasnimi kriteriji.
2. Vlada Republike Slovenije naj bi s
Sklepom o razmestitvi dodiplomskih študijskih programov v študijskem letu
2008/2009 in Sklepom o soglasju k vsebini razpisa za vpis v dodiplomske
študijske programe v študijskem letu 2008/2009 arbitrarno (ne da bi upoštevala
zakonske kriterije, ki naj jih ZViS niti ne bi določal) omejila število mest
izrednih študentov, čeprav naj bi imele pobudnica in njene članice večje
možnosti za izpolnjevanje svojih nalog, kot jih je ugotovila država. Z
vsakoletno omejitvijo števila vpisnih mest za izredni študij oziroma izdanima
sklepoma naj bi Vlada presegla svoja pooblastila po ZViS ter arbitrarno omejila
načelo avtonomije univerze. Pobudnica naj bi bila zaradi te omejitve neposredno
prizadeta v svojih pravnih koristih, saj iz državnega proračuna za izvajanje
visokošolske in razvojno-raziskovalne dejavnosti vsako leto prejme le tri
četrtine vseh sredstev, preostalo četrtino pa mora zagotoviti iz neproračunskih
virov. Pobudnica naj bi bila tako omejena v sredstvih iz naslova izrednega
študija, pri čemer pa bi izobraževanje lahko zagotavljala večjemu številu
potencialnih študentov. S tem naj bi pobudnica izkazala neposredni pravni
interes za vložitev pobude.
3. Izpodbijana četrti odstavek 46. člena in
tretji odstavek 77. člena ZViS naj bi bila v neskladju z 2. členom (načelom
jasnosti in določnosti pravnih predpisov), prvim in tretjim odstavkom 57.
člena, prvim in drugim odstavkom 58. člena, 59. členom, prvim odstavkom 74.
člena, 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.
4. Pobudnica meni, da iz ZViS ni mogoče
razbrati kriterijev, na podlagi katerih bi država lahko omejila število vpisnih
mest za izredni študij. Po mnenju pobudnice lahko omejitev vpisa na podlagi 41.
člena ZViS določi le visokošolski zavod, ki mora za tako omejitev pridobiti
soglasje Vlade. Pobudnica meni, da obseg javne službe v visokem šolstvu ni
opredeljen in da izvajanje izrednega študija ni del javne službe. Meni, da bi
država lahko omejila le število mest za redni študij, ne pa tudi za izredni,
saj tega plačajo študenti sami, ter da je legitimen interes države pri urejanju
in financiranju študija izrednih študentov skrčen le na zagotavljanje
minimalnih standardov kvalitete izrednega študija in na zagotavljanje
enakopravnega obravnavanja rednih in izrednih študentov. Pri tem se sklicuje na
odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998 (Uradni list RS, št.
18/98, in OdlUS VII, 14). Pobudnica tudi meni, da omejevanje vpisa na izrednem
študiju, na katerem ne gre za izvajanje javne službe, pomeni kršitev pravice do
izobraževanja iz prvega odstavka 57. člena Ustave. Navaja, da kršitev ustavne
pravice do izobraževanja, ki sicer pripada posamezniku, ki si želi izobraževati
se ali ki se že izobražuje, posega tudi v pravne koristi in pričakovanja
pobudnice, ki skrbi za izobraževalni proces. Meni, da pravica do izobraževanja
zajema tudi pravico do izbire visokošolskega zavoda. Zato naj bi imel v primeru
omejitve števila vpisnih mest za redni študij vsak pod enakimi pogoji pravico,
da se poteguje za vpisno mesto na katerem koli visokošolskem zavodu, če si
študij plača sam. Država naj bi s tem določenemu številu posameznikov
onemogočila, da bi si pridobili ustrezno (tudi visokošolsko) izobrazbo.
5. Omejevanje vpisa na izrednem študiju naj
bi po mnenju pobudnice posegalo tudi v načelo avtonomije univerze (prvi
odstavek 58. člena Ustave). Ker se izredni študentje na podlagi Uredbe o javnem
financiranju visokošolskih in drugih zavodov, članic univerz, od leta 2004 do
leta 2008 (v nadaljevanju Uredba o javnem financiranju/08) ne vštevajo v
izračun normativnega dela sredstev, naj bi poseganje države v razpisna mesta za
izredni študij prve in druge stopnje pomenilo neposredno poseganje v del
finančne konstrukcije visokošolskih zavodov, ki ni pridobljen iz javnih
sredstev (tega naj bi bila četrtina vseh sredstev). Omejevanje vpisa izrednih
študentov naj bi zato kljub izpolnjevanju kakovosti pomenilo tudi omejitev
pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Pobudnica zatrjuje,
da je v primeru, če ni zakonske razmejitve med javnim in zasebnim, poleg
kršitve ustavnega načela jasnosti in določnosti predpisov poseženo tudi v
svobodno gospodarsko pobudo.
6. Pobudnica zatrjuje, da sta četrti
odstavek 46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS blanketni normi, ker se
sklicujeta na nacionalni program visokega šolstva oziroma na njegove standarde.
Nacionalni program visokega šolstva (v nadaljevanju NPVŠ), ki ga določa
Resolucija o Nacionalnem programu visokega šolstva Republike Slovenije
2007–2010 (Uradni list RS, št. 94/07 – v nadaljevanju ReNPVS), naj ne bi dal
nedvoumnih odgovorov za ravnanje Vlade. Vseboval naj bi priporočene norme, ki
naj ne bi imele jasnih kriterijev, po katerih naj bi se ravnala izvršilna veja.
Standardi iz ReNPVS, na katere se sklicuje ZViS, naj bi bili že na prvi pogled
nedodelani, nejasni in presplošni, zato naj bi zakonodajalec dopustil Vladi, da
arbitrarno ureja vprašanje razmestitve študijskih programov in predpisuje
šolnine. ReNPVS naj namreč ne bi imela podlage za podrobnejšo ureditev glede
razmestitve študijskih mest, ne kriterijev za predpisovanje šolnin. Izpodbijani
določbi naj bi bili zato v neskladju z 2. členom Ustave (nejasnost predpisa)
ter 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave. Pobudnica dodaja, da
ReNPVS ni akt z veljavo zakona, ampak Državni zbor Republike Slovenije z
resolucijo ocenjuje stanje, določa politiko in sprejema nacionalne programe na
posameznih področjih. Resolucija tako ne bi smela določati materije iz pristojnosti
zakonskega normiranja, tudi ne razmestitve študijskih programov, ne standardov
za predpisovanje šolnin.
7. Druga alineja prvega odstavka 66. člena
ZViS naj bi bila v neskladju z načelom jasnosti in določnosti pravnih predpisov
iz 2. člena Ustave ter prvim odstavkom 57. člena in 49. členom Ustave.
Izpodbijana določba naj bi bila nejasna, ker ne določa pojma "čas
študija" ter ker študentom izrednega študija omejuje število ponavljanj
letnikov in spreminjanja študijskih programov, čeprav njihov študij ni
financiran iz proračuna. S tem naj bi jim bila kršena pravica do izobraževanja
iz prvega odstavka 57. člena Ustave in zaradi onemogočanja pridobitve ustrezne
izobrazbe tudi svoboda dela iz 49. člena Ustave. Pobudnica še dodaja, da poseg
v pravico do izobraževanja posameznikov posega tudi v pravico pobudnice, da
skrbi za izobraževalni proces.
8. Četrti odstavek 73. člena ZViS naj bi
bil v neskladju z 2. členom, prvim in drugim odstavkom 58. člena, 87. členom in
drugim odstavkom 120. člena Ustave. Izpodbijani četrti odstavek 73. člena ZViS,
ki podrobnejše urejanje financiranja univerze prepušča Vladi, naj bi izničil
namen ustavodajalca iz drugega odstavka 58. člena Ustave, da je pregledno in
vnaprej jasno določeno financiranje državnih univerz tako pomembno za njihovo
avtonomijo, da je lahko urejeno le z zakonom. Pobudnica meni, da bi bile s
podzakonskimi predpisi lahko urejene le tehnične podrobnosti v zvezi s
financiranjem državnih univerz, ne pa urejeni na originaren način obseg in
pogoji financiranja državnih univerz. Pobudnica tudi meni, da so standardi iz
nacionalnega programa visokega šolstva (ReNPVS), vključeni v izpodbijano
določbo, zgolj priporočena norma in so iz tega razloga nejasni. To naj bi Vladi
omogočilo samovoljno določanje višine sredstev za visokošolsko izobraževanje,
mimo vseh zakonskih okvirov, ki jih pravzaprav ni. Pobudnica meni, da se pri
stabilnosti financiranja začne in konča avtonomija univerze. Izpodbijana
določba tudi ne omejuje izvršilne veje z neko mejo, ki omogoča táko financiranje,
da avtonomija univerze ni okrnjena. Edini kriterij je namreč določanje sredstev
za interesne dejavnosti študentov, povezane s študijem, iz petega odstavka 73.
člena ZViS. Tako naj celotno VIII. poglavje ZViS ne bi vsebovalo zakonskih
kriterijev, ki bi omogočali predvidljivo in jasno ravnanje izvršilne veje
oblasti v zvezi s financiranjem.
9. Pobudnica vlaga tudi pobudo za začetek
postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Uredbe o javnem financiranju/08.
Meni, da je ta uredba v celoti v neskladju z 2. členom, drugim odstavkom 58.
člena in drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker ZViS ne vsebuje dovolj jasnih
kriterijev za podzakonsko normiranje financiranja in v nasprotju z izrecno
določbo Ustave prepušča to urejanje podzakonskemu predpisu. Pobudnica meni, da
nobeden izmed standardov in določil ReNPVS ne vsebuje kriterijev za
financiranje, ki bi ga Uredba o javnem financiranju/08 sploh lahko določala.
Poleg tega pa naj bi ZViS določal le proračunsko financiranje po posameznih
dejavnostih in drugo financiranje iz državnega proračuna, ne pa tudi načina
določanja višine sredstev in kriterijev za izračun, na podlagi katerih bi Vlada
lahko sprejela Uredbo o javnem financiranju.
10. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
11. Vlada meni, da navedbe pobudnice niso
utemeljene. Navaja, da določbe ZViS, ki se nanašajo na študijski program,
študijske obveznosti, razpis, omejitev vpisa in razmestitev študijskih
programov, ne razlikujejo med načini študija (to je med rednim in izrednim
študijem oziroma študijem na daljavo), zato naj bi imela Vlada ne glede na
način študija enake pristojnosti odločanja o vsebini razpisa o vpisu,
razmestitvi študijskih programov in omejitvi vpisa. Ker se izredni študij
izvaja v istih prostorih in z isto opremo kot redni študij, naj bi Vlada s
sklepom o razmestitvi dodiplomskih študijskih programov poleg obveznosti
financiranja rednega študija prevzela tudi del finančnih obveznosti za
financiranje izrednega študija. Iz javnih sredstev naj bi se financirale tudi
socialne ugodnosti izrednih študentov. Vlada meni, da je v skladu s 57. členom
Ustave z ZViS zagotovljen enoten sistem visokega šolstva in da imajo vsi
kandidati za vpis v redni ali izredni študij enake možnosti kandidirati na
razpisana mesta. Ker o študijskih programih, ki naj bi bili razpisani, in o
številu vpisnih mest za redni in izredni študij najprej odločajo pristojni
organi univerz in se šele nato število vpisnih mest uskladi z Vlado, Vlada
meni, da tudi avtonomija visokošolskih zavodov ni okrnjena. Ob tem Vlada še
dodaja, da od visokošolskega zavoda niti ne more zahtevati, naj razpiše določen
študijski program ali naj ga razpiše tudi za izredni študij.
12. Vlada meni, da četrti odstavek 46.
člena in tretji odstavek 77. člena ZViS zaradi tega, ker se sklicujeta na NPVŠ,
nista v neskladju z Ustavo. Zatrjuje, da se ZViS sklicuje na NPVŠ kot na
metodološko osnovo oziroma kot na dokument, ki določa politiko visokega
šolstva, ne pa kot na akt, ki bi neposredno določal pravice in obveznosti.
Glede predpisovanja šolnin pa Vlada pojasnjuje, da je ZViS že v prvem odstavku
77. člena določil, da se šolnine določijo v skladu s predpisom ministra,
pristojnega za visoko šolstvo. Na tej podlagi sprejet Pravilnik o šolninah in
drugih prispevkih v visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 40/94 in 45/98 – v
nadaljevanju Pravilnik o šolninah) naj bi jasno določal, kdo plača šolnino in v
katerih primerih.
13. Vlada meni, da je čas študija jasno
določen ter da izhaja iz 36. člena in v posebnih primerih tudi iz tretjega
odstavka 70. člena ZViS. Natančnejša pravila o ponavljanju letnika pa je
zakonodajalec na podlagi drugega odstavka 66. člena ZViS prepustil avtonomiji
visokošolskih zavodov. Vlada dodaja, da je na tej podlagi dala soglasje k
določbi Razpisa o vpisu, da se kandidati, ki so enkrat že ponavljali letnik ali
ki so enkrat že zamenjali študijski program, na redni študij ne morejo več
vpisati. Zato naj druga alineja prvega odstavka 66. člena ZViS ne bi bila v
nasprotju z načelom jasnosti in določnosti predpisov, kakor tudi ne s prvim
odstavkom 57. člena in 49. členom Ustave.
14. Četrti odstavek 73. člena ZViS naj ne
bi bil v neskladju z drugim odstavkom 58. člena Ustave. Vlada navaja, da 19.
člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2008 in 2009
(Uradni list RS, št. 114/07 in nasl. – v nadaljevanju ZIPRS0809) določa, da se
pravice porabe za izvajanje nacionalnih programov in zakonov, v katerih je
opredeljen obseg sredstev za financiranje posameznih izdatkov proračuna,
zagotavljajo v znesku, določenem s proračunom. Postopek priprave proračuna pa
je določen z Zakonom o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno
prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZJF). Vlada še navaja, da je financiranju
namenjeno celotno VIII. poglavje ZViS ter da ZViS določa dejavnosti, ki se financirajo,
kakor tudi vsa glavna merila za izračun sredstev za študijsko dejavnost.
Izpodbijana Uredba o javnem financiranju/08 je tako po mnenju Vlade le
izvedbeni akt za uresničevanje zakonskih določb. Sklicuje se na odločbo
Ustavnega sodišča št. U-I-370/06 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 15/08,
in OdlUS XVII, 3).
15. Mnenje oziroma odgovor Vlade je bil
poslan pobudnici, ki nanj ni odgovorila.
B. – I.
Procesne
predpostavke in obseg presoje
16. Pobudo za začetek postopka za oceno
ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena
Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno
besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni
interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil,
katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne
interese oziroma v njegov pravni položaj.
17. Druga alineja prvega odstavka 66. člena
ZViS določa, da lahko študenti enkrat v času študija ponavljajo letnik ali
spremenijo študijski program ali smer zaradi neizpolnitve obveznosti v prejšnji
smeri ali študijskem programu. Ta določba ureja pravice in obveznosti
študentov, ne pa univerze. Zato navedena določba ZViS neposredno ne posega v
pravice, pravne interese in pravni položaj pobudnice, ampak študentov.
Pobudnica sicer zatrjuje, da ta določba posega v njeno pravico, da skrbi za
izobraževalni proces. Vendar pa pobudnica ne izkaže, kako naj bi izpodbijana
določba omejevala njene pravice na področju izobraževanja. Ustavno sodišče je
zato pobudo v tem delu zavrglo (5. točka izreka).
18. Izpodbijani četrti odstavek 46. člena
ZViS, ki ureja razmestitev študijskih programov, četrti odstavek 73. člena
ZViS, ki ureja vprašanje opredelitve financiranja visokega šolstva v
podzakonskem predpisu, in tretji odstavek 77. člena ZViS, ki ureja vprašanje
predpisovanja šolnin, učinkujejo neposredno. Pobudnica, ki ima status univerze,
izkazuje, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njene pravice, pravne
interese oziroma v njen pravni položaj.
19. Pobudnica izpodbija tudi Uredbo o
javnem financiranju/08. Ta Uredba je med postopkom pred Ustavnim sodiščem
prenehala veljati. Ustavno sodišče praviloma presoja le veljavne predpise. Na
podlagi 47. člena ZUstS lahko presoja neveljavne predpise, če niso bile
odpravljene posledice protiustavnosti in nezakonitosti. Pobudnica navaja, da je
Uredba o javnem financiranju/08 v neskladju z Ustavo, ker ZViS ne vsebuje
dovolj jasnih kriterijev za podzakonsko normiranje financiranja in v nasprotju
z izrecno določbo Ustave prepušča to urejanje podzakonskemu predpisu.
Pravovarstvena potreba za presojo predpisa, ki ne velja več, pa obstaja, če bi
se z ugotovitvijo morebitne protiustavnosti oziroma nezakonitosti izpodbijanih
določb pravni položaj pobudnice izboljšal. Zato je Ustavno sodišče pobudnico
pozvalo, naj izkaže okoliščine, iz katerih bo razvidno, katere konkretne
posledice protiustavnosti oziroma nezakonitosti niso bile odpravljene.
Pobudnica je na poziv odgovorila, da pobudo v tem delu umika. Zato je Ustavno
sodišče postopek v tem delu ustavilo (6. točka izreka).
20. Ustavno sodišče je pobudo za začetek
postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 46. člena, četrtega odstavka 73.
člena in tretjega odstavka 77. člena ZViS sprejelo. Ker so bili izpolnjeni
pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo odločanje o stvari
sami.
21. Ustavno sodišče pri odločanju o
ustavnosti in zakonitosti predpisa ni vezano na predlog iz pobude, temveč lahko
oceni tudi ustavnost in zakonitost drugih določb istega ali drugega predpisa,
katerih ocena ustavnosti ali zakonitosti ni bila predlagana, če so te določbe v
medsebojni zvezi ali če je to nujno za rešitev zadeve (30. člen ZUstS). Člen
43, ki ureja opredelitev javne službe v visokem šolstvu, ter prvi do tretji
odstavek in peti odstavek 73. člena ZViS, ki urejajo vprašanje financiranja
javnih visokošolskih zavodov, so v taki medsebojni zvezi z izpodbijanimi
določbami ZViS, da njihova ločena presoja z vidika pobudničinih navedb ni
mogoča. Zato je Ustavno sodišče začelo postopek tudi za oceno ustavnosti 43.
člena ter prvega do tretjega odstavka in petega odstavka 73. člena ZViS. Glede
na očitke iz pobude, zlasti z vidika drugega odstavka 58. člena Ustave, pa je z
izpodbijanim četrtim odstavkom 73. člena ZViS vsebinsko neločljivo povezan tudi
nov podzakonski predpis, to je Uredba o javnem financiranju visokošolskih
zavodov in drugih zavodov (v nadaljevanju Uredba o javnem financiranju/11).
Ustavno sodišče je zato začelo tudi postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti
določb te Uredbe. Glede na to, da navedene zakonske določbe in določbe Uredbe o
financiranju/11 ne odpirajo novih vprašanj ustavnosodne presoje in se njihova
vsebina giblje v okviru navedb in zatrjevanj iz pobude, je Ustavno sodišče štelo,
da sta nasprotna udeleženca imela možnost predstaviti svoja stališča že v
okviru možnosti za odgovor na pobudo.1
B. – II.
Presoja 43. člena, četrtega odstavka 46. člena in tretjega
odstavka 77. člena ZViS
22. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 46.
člena in tretji odstavek 77. člena ZViS. Ustavno sodišče pa je začelo tudi
postopek za oceno ustavnosti 43. člena ZViS.
23. Četrti odstavek 46. člena ZViS določa,
da o razmestitvi študijskih programov, s katerimi se uresničuje nacionalni
program visokega šolstva, odloči Vlada. Pobudnica izpodbija le tisti del
četrtega odstavka 46. člena ZViS, ki se nanaša na vprašanje razmestitve
študijskih programov za izredni študij, oziroma točneje, na omejevanje števila
vpisnih mest za izredni študij. Tretji odstavek 77. člena ZViS določa, da
državljanom Republike Slovenije in državljanom članic Evropske unije šolnine ni
mogoče predpisati za izobraževanje v okviru dodiplomskih študijskih programov z
javno veljavnostjo, ki se izvajajo kot javna služba, razen če njihovo izvajanje
presega z nacionalnim programom visokega šolstva določene standarde. Pobudnica
meni, da sta določbi v neskladju z 2. členom, prvim in tretjim odstavkom 57.
člena, prvim in drugim odstavkom 58. člena, 59. členom, prvim odstavkom 74.
člena, 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.
24. Četrti odstavek 46. člena ZViS ureja
razmestitev študijskih programov. Kljub nekoliko nerodni opredelitvi iz vsebine
določbe jasno izhaja, da gre po vsebini za razmestitev oziroma razporeditev
števila razpoložljivih študijskih mest po posameznih študijskih programih in ne
za razmestitev študijskih programov (saj teh sploh ni mogoče razmeščati).2
Ne iz zakonske določbe ne iz vsebine zakona pa ni jasno, ali razmestitev
zajema samo študijska mesta za redni študij ali tudi za izredni. Vlada sicer na
podlagi te določbe vsako leto sprejme sklep o razmestitvi študijskih programov,
s katerim natančno določi število vpisnih mest za redni in izredni študij prve
in druge stopnje na posameznih državnih univerzah in državnih visokošolskih
zavodih,3 in sicer tudi znotraj univerze za posamezne njene članice
(fakultete) in posamezne programe, ki jih te izvajajo, kakor tudi na
visokošolskih zavodih s koncesijo. Vendar pa to dejstvo ne pripomore k
razrešitvi navedene nejasnosti, saj je z vidika pobudnice izpodbijana določba
sporna prav zato, ker Vlada na njeni podlagi vsako leto razmešča tudi študijska
mesta za izredni študij.4 Pobudnica na eni strani zatrjuje, da
izvajanje izrednega študija ni del javne službe, in meni, da je ureditev, po
kateri Vlada razmešča študijska mesta tudi za izredni študij, v neskladju s
številnimi členi Ustave. Vlada pa na drugi strani meni, da določbe ZViS ne
razlikujejo med načini študija in da ima zato enake pristojnosti odločanja tako
glede rednega kot glede izrednega študija. Zato je moralo Ustavno sodišče
najprej odgovoriti na vprašanje, ali je izredni študij del javne službe ali ne,
saj je od odgovora na to vprašanje odvisna nadaljnja ustavnosodna presoja
izpodbijane določbe.
25. Na enako vprašanje je Ustavno sodišče
moralo odgovoriti pri presoji ustavne skladnosti tretjega odstavka 77. člena
ZViS. Od odgovora, ali je izredni študij del javne službe ali ne, je namreč
odvisno, kdaj se šolnine na podlagi te določbe ne smejo predpisati in kakšna bo
nadaljnja ustavnosodna presoja te določbe. Prvi odstavek 77. člena ZViS sicer
določa, da se šolnine določijo v skladu s predpisom ministra, pristojnega za
visoko šolstvo. Prvi odstavek 2. člena Pravilnika o šolninah, ki je bil sprejet
na podlagi te določbe, pa še podrobneje določa, da državljani Republike
Slovenije plačujejo šolnino za redni študij na dodiplomskih študijskih
programih, ki se ne izvajajo kot javna služba, in za izredni študij na
dodiplomskih študijskih programih. Iz navedenega bi lahko izhajalo, da je treba
tretji odstavek 77. člena ZViS razumeti tako, da se šolnine ne smejo predpisati
zgolj za redni študij in da zato izredni študij ni del javne službe, vendar pa
to iz vsebine zakona (zlasti pa 77. člena ZViS) ne izhaja.
26. Najbolj splošni zakon (lex generalis),
ki ureja statusnopravna vprašanja javnih zavodov in opravljanje negospodarskih
javnih služb, med katere sodi tudi javna služba v visokem šolstvu, je Zakon o
zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – v nadaljevanju ZZ). Ta določa, da
se kot javne službe opravljajo z zakonom oziroma odlokom občine ali mesta na
podlagi zakona določene dejavnosti, katerih trajno in nemoteno opravljanje
zagotavlja v javnem interesu republika, občina ali mesto (22. člen ZZ). ZZ
določa še, da se za opravljanje javnih služb ustanovijo javni zavodi (3. člen
ZZ) oziroma da javne službe opravljajo javni zavodi ali drugi zavodi na podlagi
koncesije (23. člen ZZ). Na področju visokega šolstva vprašanje javne službe
ureja ZViS kot specialni zakon (lex specialis). ZViS določa, da ta zakon med
drugim opredeljuje javno službo v visokem šolstvu in ureja način njenega
financiranja (1. člen ZViS). V nadaljevanju pa določa, da se javna služba v
visokem šolstvu določi z NPVŠ (43. člen ZViS) in da Republika Slovenija za opravljanje
javne službe v visokem šolstvu ustanavlja javne visokošolske zavode oziroma
druge javne zavode – članice univerze in študentske domove (9. člen ZViS).
Drugih določb v zvezi z opredelitvijo javne službe v visokem šolstvu ZViS nima.
27. Ustavno sodišče je glede na navedeno
ocenilo, da na podlagi razlage veljavnih predpisov ni mogoče odgovoriti na
vprašanje, ali je izredni študij del javne službe ali ne. Na to ni mogoče
odgovoriti niti ob upoštevanju dejanskih okoliščin. Javna služba je namreč
normativni pojav in ne dejanski. To pomeni, da javne službe ni brez njenega
normativnega dela (normativne opredelitve) oziroma da brez pravne ureditve ni
posebnega pravnega režima v posamezni dejavnosti (tj. javne službe), ki
bistveno razlikuje pravni položaj te dejavnosti v razmerju do povsem enake
dejavnosti, ki poteka v okviru zasebnopravnega režima. Izobraževalna dejavnost
na primer tako sama po sebi ni javna služba, saj lahko poteka vsebinsko enako
po tržnih merilih ali v okviru pravnega režima javne službe.5 Javni
zavodi, čeprav jih ustanovi država, lahko poleg javne službe izvajajo tudi
druge dopolnilne dejavnosti, ki pomenijo prodajo blaga in storitev na trgu
(primerjaj 48. člen ZZ). Prav tako blago oziroma storitve, ki jih v okviru
javne službe nudi javni zavod, niso nujno v celoti plačane iz proračuna, ampak
jih lahko v celoti ali delno plačajo njihovi uporabniki. Zato Ustavno sodišče
niti na podlagi ugotovitev, da izredni študij izvajajo državne univerze in
visoke šole ter da mora študent za izredni študij plačati šolnino (primerjaj 2.
člen Pravilnika o šolninah), ne more sprejeti stališča, ali gre (pri izrednem
študiju) za izvajanje javne službe ali ne. Prav tako na to vprašanje ne more
odgovoriti s primerjanjem računovodskih izkazov državnih univerz in visokih
šol, iz katerih bi izhajalo, kateri del dejavnosti se obračuna kot dejavnost
javne službe in kateri del kot tržna dejavnost.
28. Ustavno sodišče brez podlage v Ustavi
ali zakonu (glej 22. člen ZZ) ne more sámo odgovoriti na vprašanje, ali pomeni
izvajanje izrednega študija del javne službe ali pa opravljanje storitev na
trgu, saj je odgovor na to vprašanje, skladno z načelom delitve oblasti na
zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi stavek drugega odstavka 3. člena
Ustave), v pristojnosti zakonodajne oblasti. Ob tem se izkaže, da je ključni
problem za opisano nejasnost v tem, da zakon (ZViS) ne določa obsega javne
službe v visokem šolstvu nasploh – in ne samo v zvezi z izvajanjem rednega in
izrednega študija – ter opredelitev javne službe v visokem šolstvu prepušča
političnemu aktu, tj. NPVŠ oziroma ReNPVS. Zato je moralo Ustavno sodišče na
podlagi 30. člena ZUstS (21. točka obrazložitve) začeti še postopek za oceno
ustavnosti 43. člena ZViS, ki določa, da se javna služba v visokem šolstvu
določi z nacionalnim programom visokega šolstva (NPVŠ).6
29. Javna služba v visokem šolstvu sodi med
t. i. negospodarske javne službe (primerjaj 1. in 9. člen ZViS). Javna služba
se ustanovi za zadovoljevanje javnih potreb (v tem primeru storitev
visokošolskega izobraževanja), ki so v javnem interesu. Z ustanovitvijo javne
službe v visokem šolstvu država med drugim uresničuje dolžnost iz tretjega
odstavka 57. člena Ustave, da ustvarja možnosti, da si državljani lahko
pridobijo ustrezno izobrazbo. Z opredelitvijo javne službe v visokem šolstvu se
tako v prvi vrsti določajo pravice in obveznosti posameznikov, ki želijo
izkoristiti storitve visokošolskega izobraževanja. Z njihovega vidika je pri
izvajanju javne službe zlasti pomembno, da se jim zagotavlja pravica dostopnosti
do javne storitve pod enakimi pogoji. Z opredelitvijo javne službe pa se
določajo tudi pravice in obveznosti izvajalcev, to je državnih univerz in
državnih visokih šol ter visokošolskih zavodov s koncesijo, v razmerju do
uporabnikov na eni strani in do države na drugi strani. Z vidika državnih
univerz in visokih šol (in tudi pobudnice) je tako zlasti pomembno, da je obseg
javne službe, ki jo morajo izvajati (torej njihova obveznost), jasno določen in
da je s tem določena tudi obveznost države oziroma pravica državne univerze
oziroma visoke šole do ureditve financiranja te javne službe z zakonom in
predvsem do finančnih sredstev, ki naj bi ji na tej podlagi pripadala.
Opredelitev javne službe v visokem šolstvu zato pomeni tudi ureditev pravic in
obveznosti pravnih subjektov.
30. Predlog vsakokratnega NPVŠ oblikuje
Vlada na podlagi strokovnih izhodišč, ki jih pripravi Svet Republike Slovenije
za visoko šolstvo v sodelovanju s Svetom za znanost in tehnologijo Republike
Slovenije, sprejme pa ga Državni zbor (prvi in drugi odstavek 45. člena ZViS) z
resolucijo. Z resolucijo Državni zbor ocenjuje stanje, določa politiko in
sprejema nacionalne programe na posameznih področjih (109. člen Poslovnika
Državnega zbora, Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in
105/10 – PoDZ-1). To pomeni, da resolucija ni splošni (pravni) akt (primerjaj
še 56. točko obrazložitve), temveč politični, deloma tudi strokovni akt, s
katerim ni mogoče urejati pravic in obveznosti fizičnih in pravnih oseb. Te se
morajo urejati s splošnoveljavnimi zakoni. Državni zbor lahko že na podlagi 87.
člena Ustave pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb določa le z
zakonom, ne pa z resolucijo. Namen te določbe, ki vsebuje formalno obveznost za
Državni zbor, je v zagotovitvi, da pravne norme, ki na originaren način urejajo
pravice in obveznosti pravnih subjektov, nastajajo v obliki zakonov. Zakon ima
namreč po Ustavi poseben položaj v sistemu pravnih aktov. S 87. členom Ustave
je želel ustavodajalec podvreči pravne akte Državnega zbora, ki vsebujejo
določbe, s katerimi ta organ ureja pravice in obveznosti državljanov ter drugih
oseb, posebnemu ustavnopravnemu režimu, ki velja za zakone.7
31. Tudi načela pravne države iz 2. člena
Ustave zahtevajo, da se temeljna razmerja med državo in državljani ter drugimi
osebami urejajo s splošnoveljavnimi in abstraktnimi zakoni, ne pa z
resolucijami.8 Zakon mora v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo
predmet predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše
podzakonsko urejanje, tako da je pravnemu subjektu njegov položaj znan oziroma
predvidljiv že na podlagi zakona. Zakon tako ne sme prepuščati urejanja
zakonske materije podzakonskemu predpisu, še toliko manj pa to sme prepustiti
političnemu aktu, kakršen je resolucija.
32. Glede na navedeno je 43. člen ZViS, ki
ne opredeli javne službe v visokem šolstvu in njeno ureditev v celoti prepušča
ureditvi v NPVŠ,9 v neskladju z 2. in 87. členom Ustave. Zato ga je
Ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). To ne pomeni, da se morajo vse
podrobnosti glede opredelitve javne službe urediti z zakonom, ampak da mora
zakon v skladu z načelom zakonitosti opredeliti javno službo v visokem šolstvu.
Po oceni Ustavnega sodišča to pomeni, da mora zakon določiti vsaj obseg javne
službe v visokem šolstvu, temeljne pogoje za dostop posameznikov do storitev
visokošolskega izobraževanja v okviru javne službe, temeljne pogoje za
izvajalce javne službe, temeljno opredelitev načina opravljanja javne službe in
načina njenega financiranja.
33. Od odgovora na vprašanje, kaj obsega
javna služba v visokem šolstvu, in predvsem od odgovora na vprašanje, ali je
izredni študij del javne službe ali ne, je odvisna nadaljnja ustavnosodna
presoja četrtega odstavka 46. člena in tretjega odstavka 77. člena ZViS. Glede
na to, da javna služba v visokem šolstvu ni opredeljena in zato tudi ni
opredeljeno, ali je izredni študij del javne službe ali ne, sta četrti odstavek
46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS iz že navedenih razlogov nejasna.
34. Eno izmed načel pravne države (2. člen
Ustave) tudi zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče
nedvomno ugotoviti vsebino in namen norme. Zahteva po jasnosti in določnosti
seveda ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati.
Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi,
so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel
pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s
pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do jasne vsebine
predpisa.10 Prav tak je obravnavani primer. Zato sta četrti odstavek
46. člena in tretji odstavek 77. člena ZViS v neskladju z 2. členom Ustave (2.
točka izreka).
35. Ustavno sodišče navedenih določb ni
razveljavilo, ampak je ugotovilo, da sta v neskladju z Ustavo (2. točka
izreka). Za ugotovitveno odločbo se je odločilo, ker sta določbi protiustavni
zato, ker določeno vprašanje urejata na način, ki ne omogoča razveljavitve
(prvi odstavek 48. člena ZUstS). Če bi Ustavno sodišče določbi razveljavilo, bi
v sistem visokega šolstva poseglo tako, da bi bila lahko motena izvajanje
visokošolskih študijskih programov in dosedanji način zaračunavanja šolnin.
Ustavno sodišče je še odločilo, da mora Državni zbor ugotovljeno neskladje
odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike
Slovenije (3. točka izreka).
36. Glede na to, da je Ustavno sodišče
ugotovilo, da sta izpodbijana četrti odstavek 46. člena in tretji odstavek 77.
člena ZViS v neskladju z 2. členom Ustave, se mu do drugih očitkov pobudnice ni
bilo treba opredeliti.
B. – III.
Presoja prvega do
petega odstavka 73. člena ZViS in Uredbe o javnem financiranju/11
37. Pobudnica izpodbija četrti odstavek 73.
člena ZViS, ki določa, da se podrobnejše določbe o financiranju visokega
šolstva, v skladu s standardi iz nacionalnega programa, opredelijo v predpisu
iz 75. člena tega zakona. Meni, da je določba v neskladju z 2. členom, prvim in
z drugim odstavkom 58. člena, 87. členom in drugim odstavkom 120. člena Ustave.
Ustavno sodišče pa je po koneksiteti presojalo še prvi do tretji odstavek in
peti odstavek 73. člena ZViS ter Uredbo o javnem financiranju/11 (21. točka
obrazložitve).
38. Glede na pobudničine navedbe je Ustavno
sodišče sporno ureditev najprej presojalo z vidika njene skladnosti z drugim
odstavkom 58. člena Ustave, ki določa, da se način financiranja državnih
univerz in državnih visokih šol uredi z zakonom. Člen 58 Ustave ureja
avtonomnost univerze in drugih visokih šol. V prvem odstavku tega člena je
določeno, da so državne univerze in državne visoke šole avtonomne. V drugem
odstavku tega člena pa je določeno, da način njihovega financiranja ureja
zakon.
39. V osnutku Ustave (Poročevalec Skupščine
Republike Slovenije, št. 17/90) se je določba o univerzitetni avtonomiji
glasila: "Univerze in druge visoke šole (varianta: 'so avtonomne in') v
mejah zakona samostojno določajo svojo notranjo ureditev"; drugega
odstavka in določbe o financiranju ni bilo. Kasneje so bile besede "in v
skladu z zakonom samostojno določajo svojo notranjo ureditev" črtane z
obrazložitvijo, da omejujejo imperativ avtonomnosti. Dodan je bil nov drugi
odstavek ("Način njihovega financiranja ureja zakon"), za katerega je
bilo v obrazložitvi rečeno, da v nasprotju z besedami, ki so bile črtane, ne
oži avtonomnosti v njenem bistvu, to je v njeni znanstveno-pedagoški komponenti
(tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-34/94, 20. točka obrazložitve).
Glede na navedeno je treba drugi odstavek 58. člena Ustave, kot sestavni del
58. člena Ustave, ki ureja avtonomnost univerze in drugih visokih šol,
presojati upoštevajoč vsebino in namen prvega odstavka te določbe.
40. Ustavno sodišče se je do vsebine prvega
odstavka 58. člena Ustave že opredelilo.11 Iz ustavnosodne
presoje izhaja, da je ima pravico do avtonomije državna univerza oziroma
državna visoka šola.12 Pravica do avtonomije pomeni pravico do
odločanja v lastnih zadevah, to je v tistih, ki sodijo v univerzitetno področje
in zadevajo univerzo oziroma visoko šolo. Ne glede na to, da prvi odstavek 58.
člena Ustave ne določa, da mora zakonodajalec z zakonom predpisati način
uresničevanja te ustavne pravice, pa iz ustavnosodne presoje izhaja, da državne
univerze in državne visoke šole pravice do avtonomije ne morejo izvrševati
neposredno na podlagi Ustave. Ta ustavna določba državo namreč zavezuje, da
razmeji področje popolnoma avtonomnega od področja javnega ter visoko šolstvo
uredi tako, da določi temeljne statusnopravne, kadrovske, upravljavske in
finančne okvire delovanja državnih univerz oziroma visokih šol ter uredi
temeljna razmerja med subjekti znotraj univerze ter položaj javnosti v
upravljanju univerze in nadzoru nad njenim delovanjem. Pri tem pa država ne sme
omejiti avtonomnosti državne univerze oziroma visoke šole v njeni
znanstveno-pedagoški komponenti.13
41. Iz navedenega izhaja, da drugi odstavek
58. člena Ustave že na ravni Ustave predvideva, da je avtonomija državne
univerze oziroma državne visoke šole na področju financiranja omejena. Popolna
avtonomija javnih zavodov na področju njihovega financiranja sploh ni mogoča,
saj mora država kot ustanovitelj najprej zagotoviti ustrezna (finančna)
sredstva za ustanovitev javnega zavoda in začetek opravljanja njegove
dejavnosti (saj brez tega državna univerza oziroma visoka šola sploh ne more
nastati, primerjaj opombo št. 12).
42. Drugi odstavek 58. člena Ustave od
države zahteva, da je način financiranja državnih univerz in državnih visokih
šol uredi z zakonom. Ustava določa pristojnost Državnega zbora, da sprejme določeno
vsebino (način financiranja) z zakonom in ne morebiti s kakšnim drugim aktom.
To pomeni, da je drugi odstavek 58. člena Ustave glede razmerja med zakonodajno
in izvršilno oblastjo ter s tem v razmerju do drugega odstavka 120. člena
Ustave specialna določba. Ta določba pomeni izpeljavo sicer splošne zahteve po
spoštovanju načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave glede
specifične vsebine, to je načina financiranja državnih univerz in državnih
visokih šol. Iz te določbe zato izhajajo enaka načela, po katerih mora biti
zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov
izvršilne oblasti, tako vlade kot upravnih organov, ne da bi bilo potrebno
izrecno pooblastilo v zakonu.14 Zato je Ustavno sodišče pobudničine
očitke o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena
presojalo z vidika drugega odstavka 58. člena Ustave.
43. Ustavno sodišče se je moralo opredeliti
tudi do vsebine zakonske materije, to je "načina financiranja", ki je
v pristojnosti Državnega zbora. Jezikovna razlaga pojma "financirati"
pomeni "denarno omogočati kako delo, dejavnost", pojma
"način" pa "kar opredeljuje, označuje delanje, ravnanje,
mišljenje glede na potek, uresničevanje".15 Iz tega izhaja, da
način financiranja obsega tako zagotavljanje finančnih sredstev za delovanje
oziroma izvajanje dejavnosti kakor tudi omogočanje upravljanja tako
pridobljenih sredstev med samim izvajanjem dejavnosti. Način financiranja
državnih univerz in državnih visokih šol iz drugega odstavka 58. člena Ustave
od zakonodajalca tako zahteva, da z zakonom uredi način financiranja njihove
dejavnosti (t. i. okvir financiranja) in način oziroma pravila upravljanja tako
pridobljenih finančnih sredstev. Ustava pri tem ne omejuje zakonodajalca le na
ureditev načina financiranja iz proračuna ter v tem okviru načina financiranja
javne službe in drugih dejavnosti, temveč omogoča tudi ureditev načina
financiranja iz drugih virov. Prav tako Ustava ne omejuje zakonodajalca glede
financiranja po višini sredstev, ki naj bi bila zagotovljena iz posameznih
virov financiranja (proračuna in drugih). Ureditev virov financiranja ter
višine financiranja iz proračuna in drugih virov je tako v pristojnosti
zakonodajalca, ki ima na tem področju široko polje proste presoje. Vendar pa
zakonodajalec le ni povsem prost. Način financiranja mora v zakonu urediti
tako, da državne univerze in državne visoke šole že na podlagi zakona lahko
predvidijo obseg finančnih sredstev, ki jih lahko pridobijo. Le na tak način
sta jim lahko zagotovljeni finančna stabilnost in varnost. Poleg tega pa mora
ureditev tudi zagotavljati neodvisnost od vsakokratne izvršilne veje oblasti
kakor tudi neodvisnost prek finančnega vzvoda od morebitnih zunanjih
političnih, gospodarskih in drugih zasebnih interesov. Le z upoštevanjem
navedenih mej je državnim univerzam in državnim visokim šolam omogočeno
izvrševanje pravice do avtonomije iz prvega odstavka 58. člena Ustave, zlasti v
njeni znanstveno-pedagoški komponenti (glej 40. točko obrazložitve).
44. Ob upoštevanju navedenih izhodišč je
prvo vprašanje, na katero je moralo odgovoriti Ustavno sodišče, ali prvi do
peti odstavek 73. člena ZViS financiranje visokega šolstva urejajo tako, da je
izpolnjena ustavna zahteva iz drugega odstavka 58. člena Ustave.
45. ZViS financiranje državnih univerz in
državnih visokih šol primarno ureja v VIII. poglavju, v 72. do 78. členu, pri
čemer financiranje javnih visokošolskih zavodov (državnih univerz in državnih
visokih šol) ureja le v 72. in 73. ter 75. do 78. členu.16 V tem
delu se opredeli do okvira financiranja državnih univerz in državnih visokih
šol (primerjaj 72., 73. in 77. člen ZViS), in sicer določa vire financiranja
državnih visokošolskih zavodov (72. člen ZViS) in zagotovitev sredstev za
študijsko in obštudijsko dejavnost, investicije in investicijsko vzdrževanje
ter razvojne in druge pomembne naloge, določene v pravilniku (prvi odstavek 73.
člena ZViS). Glede sredstev za študijsko dejavnost za prvo in drugo stopnjo
ZViS določa, da se finančna sredstva zagotovijo v državnem proračunu kot skupna
sredstva za univerzo in samostojni visokošolski zavod (integralno
financiranje), in sicer ob upoštevanju študijskega področja ter števila
vpisanih študentov in diplomantov rednega študija prve in druge stopnje (drugi
odstavek 73. člena ZViS). Nadalje določa, da se lahko sofinancira tudi študij
po študijskih programih tretje stopnje (tretji odstavek 73. člena ZViS). V
zvezi z izvajanjem obštudijske dejavnosti pa se sredstva določijo ob
upoštevanju števila vpisanih študentov in vrednosti točke za posameznega
študenta, ki jo za vsako proračunsko leto s sklepom določi minister, pristojen
za visoko šolstvo (peti odstavek 73. člena ZViS). ZViS tudi določa, da so
šolnina in drugi prispevki za študij prihodek visokošolskega zavoda in se
določijo s predpisom ministra, pristojnega za visoko šolstvo (prvi odstavek 77.
člena ZViS). Glede načina upravljanja finančnih sredstev ima ZViS v tem
poglavju dve določbi, in sicer v 78. členu določa, da se presežek prihodkov nad
odhodki uporablja za opravljanje in razvoj dejavnosti, v 76. členu pa omogoča
ustanovitev visokošolskih skladov. Sicer pa ZViS način upravljanja finančnih
sredstev (premoženja) na zelo načelni ravni ureja v 13. členu.
46. Glede na navedeno Ustavno sodišče
ocenjuje, da prvi do tretji odstavek in peti odstavek 73. člena ZViS ne urejajo
načina financiranja javnih visokošolskih zavodov na način, da bi bilo zadoščeno
zahtevi iz drugega odstavka 58. člena Ustave. ZViS se sicer opredeli do načina
upravljanja pridobljenih finančnih sredstev državnih univerz in državnih
visokih šol (primerjaj deseto alinejo drugega odstavka 6. člena ZViS ter 13.,
76. in 78. člen ZViS), medtem ko se do okvira financiranja državnih univerz in
državnih visokih šol opredeli (primerjaj 45. točko obrazložitve), vendar pa je
ta opredelitev tako splošna, da je zakon v tem delu vsebinsko prazen. Člen 73
ZViS je namreč edina določba ZViS, ki ureja okvir financiranja državnih univerz
in državnih visokih šol iz proračuna (to je s sredstvi države kot njihove
ustanoviteljice).17 Iz zakona (predvsem pa drugega odstavka 73.
člena ZViS) pa niti okvirno ne izhaja, kako se izračuna obseg skupnih sredstev,
ki iz proračuna pripadejo določeni državni univerzi ali državni visoki šoli za
študijsko dejavnost prve in druge stopnje, ter kako se parametri, določeni v
zakonu – študijsko področje, število vpisanih študentov in število diplomantov
– upoštevajo pri določitvi obsega teh sredstev. Tako državna univerza oziroma
državna visoka šola na podlagi zakona ne more niti okvirno predvidevati, kakšen
znesek sredstev iz proračuna bo prejela za opravljanje svoje osnovne dejavnosti
oziroma za izvajanje javne službe v visokem šolstvu. Prav tako iz zakona ne
izhaja, kako in kdaj se lahko sofinancira študij po študijskih programih tretje
stopnje (tretji odstavek 73. člena ZViS) in kolikšna finančna sredstva (če
sploh) lahko državna univerza ali državna visoka šola pričakuje iz tega
naslova. Prav tako iz zakona ne izhaja, kdaj in pod kakšnimi pogoji naj bi bila
sredstva za študijsko dejavnost na razpolago (nakazana na transakcijske račune
državnih univerz in državnih visokih šol). Tudi o tem, kolikšen naj bi bil
obseg sredstev in pod kakšnimi pogoji naj bi jih država zagotavljala za
investicije in investicijsko vzdrževanje ter razvojne in druge pomembne naloge
(ki jih sicer zakon izpostavlja v tretji in četrti alineji prvega odstavka 73.
člena ZViS), zakon ne določa ničesar. Edina konkretnejša določba se nanaša na
sredstva za interesne dejavnosti študentov, povezane s študijem (peti odstavek
73. člena ZViS). Na enako ugotovitev kažejo tudi rezultati Analize prednosti –
slabosti – možnosti – nevarnosti (analize SWOT)18 iz ReNPVS, ki v
triindvajseti alineji 2. točke I. dela med slabostmi sedanjega sistema navajajo
tudi neurejenost financiranja državnih univerz z zakonom.
47. Res je, kot zatrjuje Vlada, da
vsakokratni zakon o izvrševanju proračuna za določeno obdobje določa, da se
pravice porabe za izvajanje nacionalnih programov in zakonov, v katerih je
opredeljen obseg sredstev za financiranje posameznih izdatkov proračuna,
zagotavljajo v znesku, določenem s proračunom, ne glede na znesek, ki je
predviden z nacionalnim programom ali posebnim zakonom (primerjaj 19. člen
ZIPRS0809, 18. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti
2010 in 2011, Uradni list RS, št. 99/09, 29/10 in 56/10 – v nadaljevanju
ZIPRS1011, in 19. člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za
leti 2011 in 2012, Uradni list RS, št. 96/10 in 4/11 – v nadaljevanju
ZIPRS1112). Postopek priprave proračuna in finančnega načrta ter sprejemanja in
izvrševanja proračuna je urejen v 13. do 66. členu ZJF. Izvrševanje proračuna
pa je določeno v zakonih o izvrševanju proračunov za posamezna leta. To seveda
pomeni, da se morajo državne univerze in državne visoke šole pri pripravi in
sprejetju finančnega načrta ravnati tudi v skladu s predpisi, ki urejajo
proračunsko financiranje (primerjaj šesti odstavek 73. člena ZViS), ne odvezuje
pa države, da zgolj zaradi tega, ker so proračunska sredstva omejena, ne določi
temeljnih meril za določanje obsega in načina financiranja državnih univerz in
državnih visokih šol skladno z zahtevo iz drugega odstavka 58. člena Ustave v
zakonu. Teh določb ZJF, ZIPRS0809, ZIRPS1011 in ZIRPS1112 ne vsebujejo. Na to
kaže tudi to, da je Vlada v tretjem odstavku 6. člena Uredbe o javnem
financiranju/11 določila, da v primeru, če letna proračunska sredstva za
študijsko dejavnost ne zadostujejo za plačilo po Uredbi določenih sredstev
visokošolskim zavodom, se sredstva v tem letu sorazmerno, do razpoložljivih
letnih proračunskih sredstev za študijsko dejavnost, zmanjšajo.
48. Ustavno sodišče je na podlagi
navedenega ocenilo, da zakon (ZViS) ni uredil vsebine načina financiranja
državnih univerz in državnih visokih šol, zlasti pa ne načina financiranja iz
proračuna, kot to zahteva drugi odstavek 58. člena Ustave. Prav tako je
ocenilo, da zakon ni določil okvirov in usmeritev za podrobnejše urejanje te
vsebine v podzakonskem predpisu. Državnim univerzam in državnim visokim šolam
tako njihov položaj glede financiranja njihove dejavnosti ni znan oziroma
predvidljiv že na podlagi zakona. Ustavno sodišče je zato odločilo, da so prvi
do tretji odstavek in peti odstavek 73. člena ZViS v neskladju z drugim
odstavkom 58. člena Ustave.
49. Ob upoštevanju navedenih ugotovitev je
Ustavno sodišče presojalo tudi ustavno skladnost četrtega odstavka 73. člena,
ki določa, da se podrobnejše določbe o financiranju visokega šolstva v skladu s
standardi iz nacionalnega progama opredelijo v predpisu iz 75. člena ZViS. Glede
na to, da ZViS ne določa meril za podrobnejšo določitev načina financiranja s
podzakonskim predpisom, pomeni četrti odstavek 73. člena ZViS golo pooblastilo
izvršilni veji oblasti oziroma Vladi, da sama izvirno določi način financiranja
državnih univerz in državnih visokih šol s podzakonskim predpisom.19 Zato
je tudi ta določba v neskladju z drugim odstavkom 58. člena Ustave. Ker je
Ustavno sodišče ugotovilo, da je četrti odstavek 73. člena v neskladju z Ustavo
že iz navedenih razlogov, se mu do drugih očitkov pobudnice, naslovljenih na to
določbo, ni bilo treba opredeliti.
50. Izhajajoč iz omenjenih ugotovitev in
navedb pobudnice je Ustavno sodišče po koneksiteti presojalo tudi ustavnost in
zakonitost Uredbe o javnem financiranju/11.
51. Vlada je z Uredbo o javnem
financiranju/11, ki jo je sprejela na podlagi četrtega odstavka 73. člena ZViS
v zvezi s 75. členom ZViS, med drugim uredila javno financiranje študijskih in
obštudijskih dejavnosti, investicij in investicijskega vzdrževanja ter
razvojnih nalog na univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih, ki jih je
ustanovila Republika Slovenija (1. člen Uredbe). V Uredbi je opredelila
študijsko dejavnost, način določanja letnih proračunskih sredstev za študijsko
dejavnost in namene, za katere lahko javni visokošolski zavodi porabijo
sredstva za študijsko dejavnost (3. in 5. člen Uredbe). V Uredbi je Vlada tudi
natančno določila način določanja letnih proračunskih sredstev za študijsko
dejavnost, to je na osnovi letnih sredstev za temeljni steber financiranja in
letnih sredstev za razvojni steber financiranja (5. člen Uredbe). Predpisala
je, kako se določijo skupna letna sredstva za temeljni steber financiranja,
predvsem njihov variabilni del, to je zmnožek vrednosti fiksnega dela in
faktorja, ki se določi kot seštevek funkcij učinkovitosti, prehodnosti
študentov iz prvega letnika v drugi in mednarodnega sodelovanja (5. do 12. člen
Uredbe), in kako se določijo sredstva za razvojni steber financiranja (17. do
21. člen Uredbe). Vlada je nadalje predpisala, kako se določijo sredstva nove
članice javnih visokošolskih zavodov in sredstva članice ob izgubi akreditacije
(13. in 14. člen Uredbe). V Uredbi je predpisala tudi roke za določitev,
nakazovanje in razdelitev skupnih letnih sredstev za temeljni steber financiranja
in obveznost sklenitve pogodbe (23. do 27. člen Uredbe). V Uredbi pa je
opredelila tudi, kaj so obštudijske dejavnosti, in določila, kako se
financirajo (29. do 34. člen Uredbe) ter kako se zagotavljajo sredstva za
investicije (35. do 40. člen Uredbe) in sredstva za druge pomembne naloge (42.
do 50. člen Uredbe).
52. Ustavno sodišče je že ocenilo, da ne
ZViS ne četrti odstavek 73. člena ZViS ne določata vsebinskih kriterijev, na
podlagi katerih bi Vlada lahko podrobneje opredelila način financiranja
državnih univerz in državnih visokih šol, ki izhaja iz Uredbe. Ustavno sodišče
zato ocenjuje, da je Vlada Uredbo, ki je bila sicer formalno izdana na podlagi
zakonskega pooblastila iz četrtega odstavka 73. člena ZViS, izdala brez
vsebinske podlage v ZViS. Izpodbijana Uredba po oceni Ustavnega sodišča ne
pomeni zgolj dopolnjevanja, razčlenjevanja ali opisovanja zakonskih določb,
temveč izvirno ureja način financiranja državnih univerz in državnih visokih
šol. Zakon v drugem odstavku 73. člena na primer določa, da se sredstva za
študijsko dejavnost določijo ob upoštevanju študijskega področja ter števila
vpisanih študentov in diplomantov rednega študija prve in druge stopnje. Uredba
o financiranju pa v II. poglavju (sredstva za študijsko dejavnost) obseg proračunskih
sredstev veže na povsem drugačna merila, in sicer na temeljni in razvojni
steber financiranja, fiksni in variabilni del letnih sredstev ter faktor, ki se
določi kot seštevek funkcij učinkovitosti, prehodnosti študentov in mednarodne
učinkovitosti. Ta merila iz ZViS ne izhajajo. Podobne ugotovitve veljajo tudi
za preostala poglavja Uredbe. Glede na to je v neskladju z drugim odstavkom 58.
člena Ustave tudi celotna Uredba o javnem financiranju/11 (3. točka izreka).
Odločitev Ustavnega sodišča za posamezne določbe Uredbe o javnem
financiranju/11, ki bi sicer imele vsebinsko podlago v zakonu, pa že zaradi
varstva načel pravne države iz 2. člena Ustave ne more biti drugačna.
53. Ustavno sodišče ni razveljavilo prvega
do petega odstavka 73. člena ZViS, ampak je ugotovilo, da so te določbe v
neskladju z Ustavo (2. točka izreka). Za ugotovitveno odločbo se je odločilo,
ker so izpodbijane določbe protiustavne zato, ker določenih vprašanj, ki bi jih
morale urediti, ne urejajo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Če bi Ustavno
sodišče navedene določbe razveljavilo, bi iz zakona izločilo še tisto malo
materije, ki jo ZViS ureja. Ustavno sodišče bi z razveljavitvijo povzročilo
položaj, ki bi bil v nasprotju z namenom iz drugega odstavka 58. člena Ustave.
54. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje
odpraviti v roku devetih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike
Slovenije (3. točka izreka). Zakonodajalec bo moral pri pripravi nove ureditve
ob upoštevanju pravice do avtonomije državnih univerz in državnih visokih šol
opredeliti v zakonu način njihovega financiranja, tako da bo že iz samega
zakona jasno, kako se okvirno določijo, povečujejo in nakazujejo finančna
sredstva za posamezne naloge državnih univerz in državnih visokih šol.
55. Ustavno sodišče tudi Uredbe o javnem
financiranju/11 ni razveljavilo, ampak se je odločilo za ugotovitveno odločbo
(4. točka izreka). Uredba o javnem financiranju/11 namreč vprašanje
financiranja visokega šolstva ureja na način, ki ne omogoča razveljavitve
oziroma odprave (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Morebitna razveljavitev ali
odprava Uredbe bi namreč povzročila, da za financiranje državnih univerz in
državnih visokih šol ne bi bilo več nobene pravne podlage. Takšna pravna
praznina bi lahko povzročila, da bi se ustavilo financiranje državnih univerz
in državnih visokih šol. Ustavno sodišče je zato Vladi naložilo, naj po
sprejetju nove zakonske ureditve v roku treh mesecev odpravi ugotovljeno
neskladje (4. točka izreka). S sprejetjem take odločitve je zakonodajalcu omogočilo,
da v vmesnem času določi ustrezne vsebinske kriterije, na podlagi katerih se
bodo lahko določene podrobnosti financiranja državnih univerz in državnih
visokih šol uredile v podzakonskem predpisu.
56. Na tako presojo Ustavnega sodišča
odločitev iz odločbe št. U-I-370/06 ne more vplivati, saj Ustavno sodišče
vsakokratno pobudo za oceno ustavnosti presoja v okviru navedb oziroma v okviru
zatrjevanih neskladij izpodbijanega predpisa z Ustavo. V zadevi št. U-I-370/06
je pobudnica zatrjevala, da izpodbijani 10. člen Zakona o spremembah in
dopolnitvah Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 94/06 – v
nadaljevanju ZViS-E) omogoča, da se prek financiranja, določenega v 17. členu
ZViS-E (to je mimo zakonskega pooblastila), s spremembo uredbe kasneje določijo
tudi šolnine oziroma način financiranja, ki nima podlage v zakonu. Te njene
navedbe je Ustavno sodišče zavrnilo kot očitno neutemeljene, ker pobudnica
svojih navedb ni utemeljila (52. točka obrazložitve), medtem ko se v vprašanja,
ki jih obravnava v tej pobudi, ni spuščalo.
Druge navedbe
57. Pobudnica na več mestih v pobudi
poudarja, da so standardi za opravljanje visokošolske dejavnosti, ki jih ureja
ReNPVS, nejasni, nedodelani in presplošni. Ustavno sodišče ji pojasnjuje, da
ReNPVS ni predpis ali splošni akt, za katerega oceno bi bilo Ustavno sodišče na
podlagi 160. člena Ustave pristojno.20 Zato Ustavno sodišče
ustavnosti in zakonitosti standardov, določenih z ReNPVS, ni presojalo.
C.
58. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 43. in 48. člena ter tretjega odstavka in prve alineje četrtega
odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in
sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Etelka Korpič – Horvat, mag. Miroslav Mozetič,
Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat, Jože Tratnik in Jan Zobec. Odločbo je
sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
_______________________
Opombe:
1 Ustavno sodišče pri tem ugotavlja, da Državni zbor na pobudo
ni odgovoril. Mnenje oziroma odgovor na pobudo je poslala Vlada.
2 Študijske programe namreč najprej sprejme senat univerze.
Nato pa jih mora univerza, še preden se lahko izvajajo, akreditirati pri
Nacionalni agenciji Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu. Več o
tem v III. poglavju ZViS, zlasti pa v 32. členu ZViS.
3 Pojem državne visoke šole se nanaša na samostojne
visokošolske javne zavode, ne pa na članice državne univerze. S tem pomenom je
ta izraz uporabljen v vsej odločbi.
4 Ob tem je treba dodati, da se s sklepom o razmestitvi ne
odloči o pravicah ali obveznostih in pravnih koristih državnih univerz in
državnih visokih šol. Zato ne gre za upravni akt v smislu Zakona o upravnem
sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – ZUS-1 (glej merila za presojo v
odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1850/08 z dne 5. 5. 2010, Uradni list RS, št.
47/10), ter državne univerze in državne visoke šole na podlagi vsakoletnega
sklepa o razmestitvi ne morejo pred sodiščem zahtevati, naj jim država zagotovi
več študijskih mest za redni ali izredni študij.
5 Povzeto po G. Trpin, Javne službe in javni zavodi, Podjetje
in delo, št. 7 (2004), str. 1376–1382.
6 Ob tem je treba dodati, da na primer Zakon o organizaciji in
financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno
prečiščeno besedilo, 36/08, 58/09, 64/09 – popr., 65/09 – popr. in 20/11 –
ZOFVI) v 10. členu zelo jasno opredeljuje obseg javne službe na področju vzgoje
in izobraževanja na področjih, ki jih sicer ureja (1. člen).
7 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997
(Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46).
8 Primerjaj M. Pavčnik v: M. Pavčnik (ur.), Pravna država, GV
Založba, Ljubljana 2009, str. 32.
9 Pri tem pa Ustavno sodišče ugotavlja, da tudi ReNPVS (s
katero je sprejet sedaj veljavni NPVŠ) javne službe v visokem šolstvu ne ureja.
10 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7.
2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71) in št. U-I-170/05, Up-224/03
z dne 19. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 11/06, in OdlUS XV, 6).
11 Glej zlasti odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 in št.
U-I-22/94 z dne 25. 5. 1995 (Uradni list RS, št. 39/95, in OdlUS IV, 52).
12 Pravica do avtonomije se nanaša zgolj in samo na državne
univerze in državne visoke šole, saj se je država kot ustanoviteljica z 58.
členom Ustave odpovedala pravicam, ki bi jih imela kot ustanoviteljica (ne pa
tudi tistim, ki ima kot oblast). To na drugi strani pomeni, da zasebne univerze
oziroma visoke šole niso avtonomne, saj njihov ustanovitelj lahko odloča o
"svoji" univerzi; seveda v okviru, ki ga s predpisi določi država kot
oblast. Da pa bi sploh lahko govorili o avtonomnosti oziroma o pravici do
avtonomije državne univerze oziroma državne visoke šole, mora univerza oziroma
visoka šola sploh nastati. Država mora zato kot ustanoviteljica univerze
oziroma visoke šole najprej zagotoviti njen nastanek (ustanovitev) in šele nato
njen nadaljnji obstoj kot pravna oseba (s spoštovanjem njene
avtonomnosti).
13 Ta med drugim zajema določanje meril in postopka za
izvolitev v nazive, študijskega režima ter obdobij preverjanja znanja študentov
(primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-34/94).
14 Ustavnega sodišča št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002
(Uradni list RS, št. 54-I/02, in OdlUS XI, 93) in št. U-I-24/07 z dne 4. 10.
2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74).
15 Glej A. Bajec in drugi (ur.), Slovar slovenskega knjižnega
jezika, DZS, Ljubljana 1994, str. 217 in 593.
16 V preostalih členih ureja financiranje drugih dejavnosti
oziroma zasebnih visokošolskih zavodov.
17 Druge določbe ZViS iz VIII. poglavja zakona (ki ureja
financiranje) urejajo druga vprašanja. Člen 72 ZViS določa vire financiranja
visokošolskih zavodov. Poleg proračuna navaja še šolnine in druge prispevke za
študij (ki jih sicer ureja še 77. člen ZViS), plačila za storitve, dotacije,
dediščine, darila ter druge vire. Člen 73.a ZViS ureja financiranje zasebnih
visokošolskih zavodov. Člen 73.b ZViS ureja subvencioniranje bivanja študentov.
Člen 73.c ZViS ureja subvencioniranje prevozov študentov. Člen 74 ZViS ureja
financiranje drugih subjektov in dejavnosti (med njimi delovanje Centralne
tehniške knjižnice, investicijsko vzdrževanje javnih študentskih domov).
18 SWOT je kratica za "Strengths, Weaknesses,
Opportunities, Threats".
19 Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-50/00 in št.
U-I-390/02 z dne 16. 6. 2005 (Uradni list RS, št. 62/05, in OdlUS XIV, 58).
20 Primerjaj sklep
Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007, Uradni list RS, št. 10/07,
in OdlUS XVI, 7.