Številka: U-I-85/09-8
Datum: 21. 9. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Višjega sodišča v Ljubljani, na seji 21.
septembra 2010
odločilo:
1. Prvi in tretji odstavek 112. člena Zakona o zemljiški knjigi
(Uradni list RS, št. 58/03, 45/08 in 28/09) ter drugi odstavek 100. člena
Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr.) niso v
neskladju z Ustavo.
2. Zahteva za oceno ustavnosti tretjega odstavka 100. člena
Zakona o urejanju prostora se zavrže.
Obrazložitev
A.
1. Višje sodišče v Ljubljani (v
nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za presojo ustavnosti Zakona o
zemljiški knjigi (v nadaljevanju ZZK-1) in Zakona o urejanju prostora (v
nadaljevanju ZUreP-1), ker naj bi bila v neskladju z 2., 33. in 69. členom ter
s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. V uvodu pojasnjuje, da je prvostopenjsko
sodišče v zemljiškoknjižnem postopku na podlagi obvestila upravnega organa po
uradni dolžnosti pri več parcelah zaznamovalo začetek razlastitvenega postopka.
Ta naj bi na podlagi odločbe Upravne enote Novo mesto tekel le za dele v njej
navedenih parcel (196 m2 parcele, ki v celoti meri 1005 m2, 3344 m2 parcele, ki
v celoti meri 6018 m2, in 997 m2 parcele, velike 11.236 m2). Odločitev
prvostopenjskega sodišča naj bi temeljila na 112. členu ZZK-1, ki naj bi ga
moral pri odločanju o pritožbi uporabiti tudi predlagatelj. Lastnica
nepremičnine naj bi zoper takšno odločitev ugovarjala z utemeljitvijo, da se
zaznamba razlastitvenega postopka nanaša na celotne parcele, četudi se odločba
o začetku razlastitvenega postopka nanaša le na dele teh parcel. Zahtevi
predlagatelj med drugim prilaga sklep, s katerim je zaradi zatrjevanih
protiustavnosti ZZK-1 in ZUreP-1 prekinil pritožbeni postopek v navedeni
zemljiškoknjižni zadevi. V utemeljitvi zahteve opisuje ureditev upravnega
postopka razlastitve v ZUreP-1 in z njo povezano ureditev zaznambe
razlastitvenega postopka iz ZZK-1: prvi odstavek 112. člena ZZK-1, po katerem
zemljiškoknjižno sodišče po uradni dolžnosti odloči o zaznambi razlastitvenega
postopka, in tretji odstavek istega člena, ki določa, katere vpise ovira takšna
zaznamba. Navaja, da se v zemljiško knjigo vpisujejo nepremičnine, ki so lahko
samostojen predmet stvarnih pravic (11. člen ZZK-1), da sta lahko predmet
razpolaganja v pravnem prometu le celotno zemljiškoknjižno telo ali njegov
idealni del in da se le nanju lahko nanašajo zemljiškoknjižni vpisi. Ocenjuje,
da je že sam začetek razlastitvenega postopka poseg v lastninsko pravico,
zaznamba tega postopka pa tak poseg še poglobi. Ureditev zaznambe
razlastitvenega postopka po ZUreP-1 in ZZK-1 je po predlagateljevi oceni
protiustavna, ker v primerih, ko razlastitveni postopek teče le za manjše dele
zemljiške parcele, do zaznambe razlastitvenega postopka pa nujno pride na celi
zemljiški parceli, prekomerno posega v lastninsko pravico. Poudarja, da nobeden
od zakonov razlastitvenemu upravičencu ne nalaga nobene aktivnosti za to, da bi
bil opisani poseg (torej poseg na del zemljiške parcele, ki sploh ni predmet razlastitvenega
postopka) časovno kar najbolj omejen. Poseg na del parcele, ki ni predmet
razlastitve oziroma na katerem se ni začel postopek razlastitve, naj ne bi bil
nujen in primeren za dosego ustavno dopustnega cilja (varstvo pravnega prometa)
niti naj ne bi bil sorazmeren s koristjo tega cilja. Predlagatelj predlaga dve
zakonodajni možnosti za odpravo protiustavnosti. Tako naj bi zakonodajalec
lahko v ZUreP-1 določil razumen rok, v katerem bi razlastitveni upravičenec
moral doseči parcelacijo zemljiške parcele, s čimer bi zaznamba razlastitvenega
postopka del parcele, na katerem razlastitveni postopek ne teče, obremenjevala
razumno kratek čas. Drugo možnost vidi predlagatelj v spremembi oziroma
dopolnitvi ZZK-1, ki bi omogočala zaznambo razlastitvenega postopka na
"začasno ustanovljeni" zemljiški parceli.
2. Državni zbor Republike Slovenije na
zahtevo ni odgovoril, mnenje o njej pa je podala Vlada Republike Slovenije.
Zapisala je, da zatrjevane protiustavnosti ni. Ocenjuje namreč, da 101. člen
ZUreP-1 omogoča izvedbo parcelacije na predlog razlastitvenega upravičenca že
pred izdajo odločbe o uvedbi razlastitvenega postopka, zato se lahko
razlastitveni postopek zaznamuje in vodi zgolj na tistih zemljiščih, na katerih
je izkazana javna korist za razlastitev. Člen 112 ZZK-1, ki določa, da
zemljiškoknjižno sodišče po uradni dolžnosti odloči o zaznambi razlastitvenega
postopka na podlagi obvestila upravnega organa, ki je izdal odločbo o začetku
razlastitvenega postopka, naj ne bi posegal v lastninsko pravico. Po mnenju
Vlade se namreč lastninska pravica na podlagi ZUreP-1 omeji že s samim začetkom
razlastitvenega postopka. Zaznamba pravnega dejstva začetka razlastitvenega
postopka zato naj ne bi imela konstitutivnega učinka, 112. člen ZZK-1 pa naj bi
tako pomenil le izvedbeni predpis, katerega namen je s publicitetnim učinkom
varovati promet z nepremičninami. Vlada pojasnjuje, zakaj se ji zdi poseg v
ZZK-1, ki ga predlaga predlagatelj, tudi nezdružljiv s konceptom in načeli
zemljiškoknjižnega prava.
B.
3. Sodišče, ki pri odločanju meni, da je
zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek
in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti (prvi odstavek 23.
člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno
besedilo – v nadaljevanju ZUstS). Da zahteva sodišča zadosti tej procesni
predpostavki, se mora torej nanašati na zakon, na katerega bi moralo sodišče
opreti svojo odločitev; ne zadošča kakršna koli zveznost med domnevno
protiustavnim zakonom in konkretnim sodnim postopkom. Zato je moralo Ustavno
sodišče najprej oceniti, katere določbe izpodbija predlagatelj, kakšna je
njihova vsebina in katere izmed njih so tiste, na katere mora opreti svojo
odločitev.
4. Iz zahteve izhaja, da predlagatelj v zemljiškoknjižnem
postopku odloča o zaznambi razlastitvenega postopka. V njej sicer ponekod
zapiše, da izpodbija celotna ZZK-1 in ZUreP-1, v sklepnem delu argumentacije
pa, da izpodbija "ureditev zaznambe razlastitvenega postopka po ZUreP-1 in
ZZK-1 (upoštevaje posledice zaznambe)". Glede na vsebino predlagateljevih
navedb Ustavno sodišče šteje, da predlagatelj izpodbija tiste določbe navedenih
zakonov, ki urejajo za lastnika omejujoče posledice uvedbe razlastitvenega
postopka ter zaznambo tega pravnega dejstva v zemljiško knjigo. To so drugi in
tretji odstavek 100. člena ZUreP-1 ter prvi in tretji odstavek 112. člena
ZZK-1.
5. Drugi odstavek 100. člena ZUreP-1
določa, da se začetek zemljiškoknjižnega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi
na podlagi odločbe iz prvega odstavka 100. člena ZUreP-1, ki jo upravni organ
po uradni dolžnosti pošlje zemljiški knjigi.
6. Tretji odstavek istega člena ZUreP-1
določa, da do pravnomočnega dokončanja razlastitvenega postopka ni dopusten
promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje
razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni
upravičenec s tem strinja. Pravni posli, sklenjeni v nasprotju s to določbo, so
nični.
7. Prvi odstavek 112. člena ZZK-1
zemljiškoknjižnemu sodišču nalaga, naj po uradni dolžnosti odloči o zaznambi
razlastitvenega postopka na podlagi obvestila upravnega organa, ki je izdal
odločbo o začetku razlastitvenega postopka, temu obvestilu pa mora biti
priložena navedena odločba.
8. Tretji odstavek 112. člena ZZK-1
opredeljuje učinke zaznambe razlastitvenega postopka in s tem vsebino tega
zemljiškoknjižnega instrumenta. Navedena zaznamba ovira dovolitev naslednjih
vpisov proti lastniku nepremičnine, ki bi začeli učinkovati po trenutku, od
katerega učinkuje zaznamba: (1) vknjižbe pridobitve pravic na podlagi listin iz
1. oziroma 2. točke 40. člena ZZK-1, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem
dovolilu overjen po trenutku, od katerega učinkuje zaznamba razlastitvenega
postopka, oziroma če je bil notarski zapis sestavljen po tem trenutku; (2)
predznambe pridobitve pravic na podlagi listin iz 2. do 4. točke prvega
odstavka 49. člena ZZK-1 in (3) zaznambe vrstnega reda za pridobitev lastninske
pravice oziroma hipoteke. To pomeni, da zemljiškoknjižno sodišče ne sme
dovoliti vknjižbe pridobitve pravice na podlagi zasebne listine ali notarskega
zapisa o pravnem poslu, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem dovolilu overjen
po trenutku učinkovanja zaznambe razlastitvenega postopka oziroma če je bil po
tem trenutku sestavljen notarski zapis. Prav tako zemljiškoknjižno sodišče od
trenutka učinkovanja zaznambe razlastitvenega postopka ne sme dovoliti
predznambe pridobitve pravic na podlagi prej navedenih listin o pravnem poslu
niti zaznambe vrstnega reda za pridobitev lastninske pravice oziroma hipoteke.
Povedano nekoliko preprosteje, zaznamba razlastitvenega postopka onemogoča
vpise pravnoposlovne pridobitve pravic, če je bil podpis na zemljiškoknjižnem
dovolilu overjen oziroma notarski zapis sestavljen po trenutku učinkovanja te
zaznambe, ter vpise, usmerjene v varstvo vrstnega reda takšnih bodočih vpisov.
To pomeni, da zaznamba razlastitvenega postopka prepreči pridobitev pravic,
katerih podlaga bi bil lastnikov pravnoposlovni prenos, dokončan (s popolnim
razpolagalnim poslom, tj. z overjeno podpisanim zemljiškoknjižnim dovolilom)
šele po trenutku učinkovanja te zaznambe. Izjemi določa četrti odstavek 112.
člena ZZK-1. Skladno z njim zaznamba razlastitvenega postopka ni ovira za vknjižbo
oziroma predznambo pridobitve lastninske pravice v korist razlastitvenega
upravičenca in tudi ne za drugo vknjižbo ali predznambo, če je predlogu zanjo
priloženo overjeno soglasje razlastitvenega upravičenca za predlagani vpis.
9. Poseg v pravico do zasebne lastnine je
po oceni predlagatelja že sam začetek razlastitvenega postopka, medtem ko
zaznamba tega postopka tak poseg še poglobi. Ustavno nedopustna naj bila
zaznamba razlastitvenega postopka – upoštevaje njene pravne posledice – na
tistem delu zemljiške parcele, ki sploh ni predmet razlastitvenega postopka.
Tako naj bi se navedena zaznamba raztezala na celotno nepremičnino, čeprav iz
odločbe o začetku razlastitvenega postopka izhaja, da teče postopek za
razlastitev zgolj dela nepremičnine (zemljiške parcele) in čeprav je zgolj na
tem delu izkazana javna korist za razlastitev.
10. Predlagatelj poseg v pravico do zasebne
lastnine pojmuje kot preplet pravnih posledic odločbe o uvedbi razlastitvenega
postopka, ki je v pristojnosti upravnega organa, in zaznambe pravnega dejstva
začetka razlastitvenega postopka, o katerem odloča zemljiškoknjižno sodišče.
Vendar po oceni Ustavnega sodišča ne gre za homogeno vsebino. Razmejiti je
treba upravni postopek in njegove učinke od zemljiškoknjižnega odločanja o zaznambi
dejstva, da je upravni postopek začet. Le slednje je namreč podlaga, iz katere
predlagatelj črpa legitimacijo za vložitev zahteve za presojo ustavnosti.
11. Za razumevanje pomena omejitvenih
učinkov razlastitvenega postopka za lastnika na eni strani in zaznambe tega
pravnega dejstva na drugi strani je treba imeti pred očmi fiziognomijo prve
faze upravnega postopka razlastitve, zlasti 100. člen ZUreP-1 (omejitve
pravnega prometa). Potem ko razlastitveni upravičenec vloži zahtevo za
razlastitev, upravni organ skladno s prvim odstavkom 100. člena ZUreP-1 izda
odločbo o uvedbi postopka razlastitve. Če uvedbo dovoli, se začetek
razlastitvenega postopka zaznamuje v zemljiški knjigi na podlagi navedene
odločbe, ki jo upravni organ po uradni dolžnosti pošlje zemljiški knjigi (drugi
odstavek 100. člena ZUreP-1). Skladno s tretjim odstavkom 100. člena ZUreP-1
vse dotlej, dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno končan, ni dopusten
promet z nepremičnino ali njeno bistveno spreminjanje, razen prodaje razlastitvenemu
upravičencu oziroma prodaje tretji osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem
strinja; pravni posli, sklenjeni v nasprotju s to določbo, so nični. Omejitve
lastninske pravice (prepoved prometa in bistvenega spreminjanja) na celotni
nepremičnini, katere del utegne biti z odločbo o razlastitvi razlaščen, skladno
s tretjim odstavkom 100. člena ZUreP-1 torej nastanejo po samem zakonu kot
posledica odločbe upravnega organa o uvedbi razlastitvenega postopka.
12. Izpodbijana ureditev zaznambe je
zemljiškoknjižni odsev omejitev, ki jih lastniku v tretjem odstavku 100. člena
nalaga ZUreP-1.1 V razmerju do materialnopravnega pravila o
omejitvah lastnika, ki ga aktivira upravni organ z odločbo o uvedbi postopka,
je zaznamba po svoji naravi instrumentalna. Zemljiškoknjižnemu sodišču tako
prvi in tretji odstavek 112. člena ZZK-1 ter drugi odstavek 100. člena ZUreP-1
ne nalagajo nič več kot zaznamovanje tega, kar je s trenutkom, ko je upravni
organ z (dokončno) odločbo uvedel postopek razlastitve (prvi odstavek 100.
člena ZUreP-1), že povzročila materialnopravna določba tretjega odstavka 100.
člena ZUreP-1: javno objavo razlastitvenega postopka v pravni evidenci
nepremičnin, ki preprečuje zemljiškoknjižne vpise na podlagi nedovoljenega
prometa z nepremičnino. Ker je s trenutkom začetka upravnega postopka
razlastitve do njegovega pravnomočnega konca že po samem zakonu omejena
lastninska pravica na celotni nepremičnini – zemljiški parceli kot objektu
nepremičninskega prava (in ne morebiti le na njenem delu, ki nima sposobnosti
biti objekt stvarnih pravic), zemljiškoknjižno sodišče to dejstvo v pravni
evidenci nepremičnin z zaznambo publicira in naredi pravno posledico tega
dejstva (nastalo že po sami določbi tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1)
zemljiškoknjižno učinkovito.
13. Poseg v pravico do zasebne lastnine iz
33. člena Ustave na delu nepremičnine, ki ne bo predmet razlastitve, pomeni
sama omejitev prometa iz tretjega odstavka 100. člena ZUreP-1, ki jo povzroči
odločba upravnega organa o uvedbi razlastitvenega postopka. Omejitev, ki
prepoveduje pravni promet s celotno nepremičnino, bi obstajala tudi, če
izpodbijane zaznambe ne bi bilo. Zaznamba v pravni evidenci nepremičnin,
urejena s prvim in tretjim odstavkom 112. člena ZZK-1 ter z drugim odstavkom
100. člena ZUreP-1, zgolj javno objavi začetek razlastitvenega postopka z
učinkom, ki že obstoječe omejitve pravnega prometa iz tretjega odstavka 100.
člena ZUreP-1 naredi le zemljiškoknjižno učinkovite. Morebitno neskladje teh,
vsebinskih omejitev s 33. oziroma 69. členom Ustave (ki zaradi varovanja
lastnine določa temeljne predpostavke za razlastitev) pa ne pomeni, da je
zemljiškoknjižni mehanizem zaznambe sam po sebi protiustaven. Glede na to je
Ustavno sodišče presodilo, da prvi in tretji odstavek 112. člena ZZK-1 ter
drugi odstavek 100. člena ZUreP-1 niso v neskladju s 33. in 69. členom Ustave
(1. točka izreka).
14. Za presojo, ali omejitve pravnega
prometa, določene v tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1, ustavno dopustno
posegajo v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in ali so skladne z
69. členom Ustave, pa ni izpolnjena procesna predpostavka iz prvega odstavka
23. člena ZUstS. Ta določba namreč očitno ni del zakona, ki bi ga moralo
uporabiti zemljiškoknjižno sodišče pri odločanju o zaznambi razlastitvenega
postopka. Zato je Ustavno sodišče zahtevo v delu, v katerem predlagatelj z njo
izpodbija tretji odstavek 100. člena ZUreP-1, zavrglo (2. točka izreka).
C.
15. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. člena in prvega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik
Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer,
mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec.
Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Deisinger.
Jože Tratnik
Predsednik
_______________________
Opomba:
1 Primerjaj Predlog ZZK-1, Poročevalec DZ, št. 16/03, str. 75,
in N. Plavšak, Zakon o zemljiški knjigi (ZZK-1), uvodna pojasnila, GV Založba,
Ljubljana 2003, str. 91: "Dokler razlastitveni postopek ni pravnomočno
končan, po tretjem odstavku 100. člena ZUreP-1 ni dopusten promet z
nepremičnino, razen prodaje razlastitvenemu upravičencu oziroma prodaje tretji
osebi, če se razlastitveni upravičenec s tem strinja. Temu ustrezno so v
tretjem in četrtem odstavku 112. člena predloga ZZK-1 določena pravila o ovirah
za vpis."