U-I-256/08-27
18. 2. 2010
ODLOČBA
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata delavcev v vzgojni, izobraževalni in
raziskovalni dejavnosti Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Bojan
Hribar, na seji 18. februarja 2010
odločilo:
Drugi odstavek 7. člena Zakona o sistemu plač
v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 – uradno prečiščeno besedilo),
drugi odstavek 105. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in
izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08,
58/09, 64/09 – popr. in 65/09 – popr.) in prvi odstavek 1. člena Pravilnika o
napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (Uradni list RS, št.
54/02, 123/08 in 44/09) niso v neskladju z Ustavo.
Obrazložitev
A.
1. Sindikat delavcev v vzgojni, izobraževalni
in raziskovalni dejavnosti Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega
odstavka 7. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju
ZSPJS), drugega odstavka 105. člena Zakona o organizaciji in financiranju
vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju ZOFVI) in prvega odstavka 1. člena
Pravilnika o napredovanju zaposlenih v vzgoji in izobraževanju v nazive (v
nadaljevanju Pravilnik).
2. Drugemu odstavku 7. člena ZSPJS
predlagatelj očita, da ne določa zakonskega okvira za določitev plačnih
razmerij med posameznimi plačnimi skupinami in podskupinami. Navaja, da so bila
ta razmerja prej določena s Prilogo 2 tega zakona, z drugim (pravilno s
tretjim) odstavkom 7. člena ZSPJS pa je bilo določeno, da se lahko v najvišje
plačne razrede iz Priloge 2 uvrstijo le najzahtevnejše funkcije in delovna
mesta ter najvišji nazivi in vodstveni položaji. Navaja, da je bilo s črtanjem
Priloge 2 in z določitvijo 57. plačnega razreda za vse plačne skupine in
podskupine kršeno legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave, pri
čemer se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-50/00 z dne 30. 5. 2002
(Uradni list RS, št. 54-I/2002 in OdlUS XI, 93). Zaradi pomanjkljivih zakonskih
določb in naglice ter okoliščin, v katerih se je sprejemala nova plačna
ureditev, naj bi prišlo pri določitvi plač za posamezna delovna mesta do
velikih nesorazmerij. Meni, da bi morale biti plače v visokem šolstvu in
znanosti na primerljivih mestih enake, v praksi pa naj bi med visokošolskimi
učitelji in znanstvenimi delavci obstajale nedopustne razlike. V zvezi s tem se
sklicuje na 55. člen Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 67/93 in
nasl. – ZVis). Visokošolski učitelji naj bi bili podcenjeni tudi v primerjavi z
zdravniki specialisti. Nesorazmerja naj bi se pojavljala tudi pri asistentih,
lektorjih, predavateljih, bibliotekarjih in drugih delovnih mestih v visokem
šolstvu. Dodatna nesorazmerja v plačnem sistemu naj bi povzročila uzakonitev
treh različnih sistemov uvrščanja delovnih mest v plačne razrede (z ZSPJS, z
uredbo in s kolektivnimi pogodbami). V zvezi s tem navaja, da ima pomočnik
ravnatelja višjo plačo od ravnatelja, znanstveni sodelavec višjo plačo od
dekana in vojaški uslužbenec VIII. razreda – letalski tehnik v VI. tarifni
skupini višjo plačo od sodnika. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi
neskladje drugega odstavka 7. člena ZSPJS z 2. členom Ustave.
3. Drugi odstavek 105. člena ZOFVI in prvi
odstavek 1. člena Pravilnika izpodbija predlagatelj zato, ker zaposlenim na
delovnih mestih pomočnik vzgojitelja, organizator zdravstveno-higienskega
režima, organizator prehrane in laborant v osnovni in poklicni šoli ter
gimnaziji (v nadaljevanju laborant) ne omogočata napredovanja v naziv mentor,
svetovalec oziroma svetnik. Laborante primerja z inštruktorji in organizatorji
praktičnega pouka, s katerimi naj bi bili popolnoma izenačeni v obveznostih
(pogojih za zasedbo delovnega mesta), nimajo pa možnosti napredovanja v nazive.
Organizatorja prehrane v vrtcu primerja z organizatorjem šolske prehrane, ki
naj bi mu bilo omogočeno napredovanje v nazive. Zatrjuje, da za takšno
razlikovanje ni razumnih razlogov. Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi
neskladje izpodbijanih določb s 14. členom Ustave.
4. Državni zbor Republike Slovenije v
odgovoru na zahtevo navaja, da drugi odstavek 7. člena ZSPJS ne ustvarja
razmerij med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti, zaradi česar sklicevanje na
legalitetno načelo ni upoštevno. Tudi črtanje Priloge 2 naj ne bi prineslo
kršitve tega načela. Primerjavo med plačnimi skupinami in plačnimi podskupinami
naj bi zagotavljala uvrstitev orientacijskih delovnih mest in nazivov,
ovrednotenih s skupno metodologijo. V zvezi s tem se sklicuje na 12. in 13.
člen ZSPJS in navaja, da je v ZSPJS podrobno urejen celoten postopek določanja
osnovne plače in samega prehoda na nov plačni sistem. V zvezi z navedbami
predlagatelja o neenaki obravnavi glede možnosti napredovanja v nazive navaja,
da je razlog za različno ureditev napredovanja v naravi del posameznih skupin
zaposlenih v vzgoji in izobraževanju, ki naj bi bila v nekaterih primerih
povezana tudi z različno stopnjo strokovne usposobljenosti. Sicer pa se v zvezi
s temi očitki pridružuje mnenju Vlade Republike Slovenije.
5. Minister za šolstvo in šport (v
nadaljevanju Minister) kot nasprotni udeleženec v zvezi z zahtevo za oceno
ustavnosti Pravilnika v odgovoru na zahtevo navaja, da prvi odstavek 1. člena
Pravilnika le povzema določbo 105. člena ZOFVI. Opozarja, da predlagatelj
napada plačni sistem, katerega soustvarjalec je bil. Meni, da so javni
uslužbenci, ki lahko napredujejo v nazive, celo v slabšem položaju. Da bi
dosegli maksimalni plačni razred, morajo poleg pogojev za napredovanje v plačne
razrede izpolnjevati tudi pogoje za napredovanje v nazive. Če teh pogojev ne
izpolnijo, lahko napredujejo le za pet plačnih razredov. V zvezi s tem
poudarja, da je bil naziv mentor do sedaj podeljen 22.763 osebam, naziv
svetovalec 15.122 osebam, najvišji naziv svetnik pa le 2.094 osebam. To naj bi
pomenilo, da je v najvišji naziv imenovanih manj kot 10 % strokovnih delavcev,
ki lahko napredujejo v nazive.
6. Vlada v mnenju o zahtevi navaja, da je
bila določitev plačnih razmerij med plačnimi skupinami in podskupinami na
podlagi ZSPJS prepuščena socialnemu dialogu in pogajanjem. Temeljna razmerja
naj bi bila določena v ZSPJS in s kolektivnimi pogodbami dejavnosti. Glede
črtanja Priloge 2 iz ZSPJS naj bi bilo doseženo soglasje med Vlado in
reprezentativnimi sindikati. Vlada dopušča, da je pri vzpostavitvi novega
plačnega sistema prišlo do določenih neustreznih razmerij med osnovnimi
plačami, in napoveduje, da bodo ta odpravljena. V zvezi z očitki o nedopustnem
razlikovanju med zaposlenimi glede možnosti napredovanja v nazive Vlada meni,
da je razlikovanje med strokovnimi delavci utemeljeno in ne pomeni kršitve
načela enakosti. Navaja, da lahko v nazive napredujejo le strokovni delavci, ki
neposredno opravljajo vzgojno-izobraževalno oziroma vzgojno delo v vrtcih
oziroma neposredno delajo z otrokom, ki potrebuje pomoč ali svetovanje.
Organizator prehrane in organizator zdravstveno-higienskega režima naj bi le
sodelovala z vzgojitelji pri vnašanju vsebin s področja zdrave in kulturne
prehrane ter navajanja na higienske navade, sama pa naj teh vsebin z otroki ne
bi izvajala, saj naj za to praviloma ne bi imela ustreznih znanj. Na očitke o
nedopustnem razlikovanju med organizatorjem prehrane v vrtcu in v šoli
odgovarja, da obstajajo med njima razlike. V primeru organizatorja prehrane v
šoli naj bi šlo za učitelja gospodinjstva, ki naj bi delo organizatorja
opravljal v razmeroma majhnem deležu. Poleg tega naj bi moral organizator
prehrane v šoli izpolnjevati vse pogoje za učitelja, v vrtcu pa naj bi bili
izobrazbeni pogoji za to delovno mesto določeni zelo široko. Razlog za to, da v
naziv ne morejo napredovati pomočniki vzgojiteljev, je po mnenju Vlade v
vsebini in pomenu naziva ter v opredelitvi delovnih obveznosti vzgojitelja in
pomočnika vzgojitelja pri izvajanju vzgojnega dela v skladu z 41. členom Zakona
o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – ZVrt). Pri tem naj pomočnik
vzgojitelja ne bi mogel nositi odgovornosti za delo oddelka kot celote, kar naj
bi se odražalo tudi v različnih izobrazbenih pogojih za zasedbo delovnega
mesta. Po mnenju Vlade že samo poimenovanje nazivov izraža zahtevo po strokovni
kompetentnosti in odgovornosti za strokovno in kakovostno delo oddelka kot
celote ter sposobnosti svetovanja in nudenja strokovne podpore. Tudi glede
laborantov naj bi veljalo, da ti ne opravljajo neposrednega pedagoškega dela.
Poleg tega pa naj bi bila zanje zahtevana nižja izobrazba kot za strokovne
delavce, ki lahko napredujejo v nazive.
7. Predlagatelj v zvezi z odgovorom
nasprotnih udeležencev in mnenjem Vlade navaja, da je iz 28. člena ZOFVI jasno
razvidno, da kriterij za razlikovanje med strokovnimi delavci, ki lahko
napredujejo v naziv oziroma, ki ne morejo napredovati, ni neposredno oziroma
posredno (v sodelovanju z drugimi strokovnimi delavci) opravljanje
vzgojno-izobraževalnega dela, saj lahko v nazive napredujejo tudi strokovni
delavci, zaposleni v javnih zavodih po tem členu. Tudi svetovalni delavci naj
bi v vzgojno-izobraževalnem procesu zgolj sodelovali, pa jim zato ni odvzeta
pravica do napredovanja v nazive. Prav tako se ne strinja z argumentom Vlade,
da lahko organizator šolske prehrane v osnovni šoli napreduje v naziv zato, ker
se zanj zahteva drugačna izobrazba kot za organizatorje prehrane v vrtcu.
Opozarja, da vsi organizatorji prehrane v šolah ne opravljajo hkrati tudi dela
učitelja gospodinjstva, sicer pa meni, da delež opravljanja določenega dela ne
more vplivati na generalno opredelitev pravice do napredovanja. S sklicevanjem
na to, da tudi svetovalni delavec, ki ne vodi oddelka in zanj ni odgovoren,
lahko napreduje v naziv, zavrača argument Vlade, da pomočnik vzgojitelja ne
more napredovati v nazive, ker ne more nositi odgovornosti za delo oddelka kot
celote. Neutemeljeno po mnenju predlagatelja je tudi sklicevanje na nižjo
izobrazbo pomočnikov vzgojiteljev, ker lahko v nazive napredujejo tudi učitelji
praktičnega pouka, inštruktorji in organizatorji praktičnega pouka, ki naj bi
imeli isto (peto) stopnjo izobrazbe kot pomočniki vzgojitelja. Laboranti naj bi
pri izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela sodelovali na enak način kot organizatorji
praktičnega pouka, zanje pa naj bi veljali tudi enaki pogoji za zasedbo
delovnega mesta.
8. Ustavno sodišče je Vlado prosilo za
dodatna pojasnila v zvezi z ureditvijo o napredovanju zaposlenih v vzgoji in
izobraževanju v nazive. Na očitke, da lahko v nazive napredujejo tudi strokovni
delavci, zaposleni v javnih zavodih iz 28. člena ZOFVI, čeprav naj ne bi
izvajali neposrednega vzgojno-izobraževalnega dela, je Vlada odgovorila, da so
za izvajanje razvojnega dela v teh zavodih potrebni strokovni delavci z
večletnimi praktičnimi izkušnjami na področju vzgoje in izobraževanja, katerih
karierna pot se začenja v zavodih, kjer se vzgojno-izobraževalno delo
neposredno izvaja in kamor se takšni delavci tudi vračajo. Zato je treba
zagotoviti, da delavci, ki v določenem trenutku preidejo iz sistema
neposrednega izvajanja vzgojno-izobraževalnega procesa na področje sistemskega
urejanja vzgojno-izobraževalnega procesa, ne bodo v slabšem položaju kot tisti,
ki so ves čas izvajali naloge le na področju neposrednega izvajanja
vzgojno-izobraževalnega procesa. Sicer bi lahko nastopili problemi v zvezi z
zagotavljanjem kadrov za potrebe strateškega razvoja vzgoje in izobraževanja v
državi. Za enak primer naj bi šlo pri ravnateljih, ki v času izvajanja mandata
prav tako ne izvajajo neposrednih nalog vzgoje in izobraževanja. Glede
primerjave med laboranti, ki ne morejo napredovati v nazive, in organizatorji
praktičnega pouka, ki to pravico imajo, Vlada navaja, da v
vzgojno-izobraževalnem delu ne sodelujejo na enak način. Pojasnjuje, da
laboranti dela ne morejo opravljati samostojno in brez navzočnosti učitelja,
njihovo delo pa se običajno dopolnjuje z delom na strokovno-tehničnem področju,
ki nima nobene povezave z izvajanjem vzgojno-izobraževalnega procesa. Nasprotno
naj bi organizatorji praktičnega pouka praviloma le v manjšem deležu opravljali
delo organizatorja praktičnega pouka, v večinskem deležu pa delo učitelja
praktičnega pouka, za katerega morajo tudi izpolnjevati pogoje, kar naj ne bi
veljalo za laborante.
9. Predlagatelj v odgovoru na dodatna
pojasnila Vlade v zvezi z razlogi Vlade, zakaj lahko v naziv napredujejo
zaposleni v javnih zavodih iz 28. člena ZOFVI, navaja, da imajo na področju
vzgoje in izobraževanja tudi laboranti večletne izkušnje in da je s takšno
ureditvijo zaposlenim iz 28. člena ZOFVI dana višja stopnja zaščite kot
laborantom, za kar ni najti utemeljenih razlogov. Meni tudi, da delež
opravljanja učiteljskega poklica ne more vplivati na pravico do napredovanja v
nazive. V zvezi s tem navaja, da laborant ne bi mogel napredovati v nazive,
četudi bi pretežni del delovnega časa opravljal delo učitelja.
B. – I.
Obravnava očitkov o zakonski podnormiranosti
ureditve o določitvi plačnih razredov posameznih delovnih mest oziroma nazivov
(presoja drugega odstavka 7. člena ZSPJS)
10. Plačni razredi funkcij, delovnih mest in
nazivov ter s tem osnovna plača za zaposlitev na teh delovnih mestih se v
skladu z ZSPJS določajo na tri različne načine. Plačni razredi funkcionarjev so
določeni v samem ZSPJS, in sicer v Prilogi 3 tega zakona (drugi odstavek 10.
člena ZSPJS). Glede določitve osnovnih plač ravnateljev, direktorjev in
tajnikov ZSPJS v drugem odstavku 11. člena določa, da uvrstitev v plačne
razrede določi Vlada z uredbo, in sicer neposredno ali v razponu plačnih
razredov, pri čemer morajo biti v slednjem primeru v uredbi določeni tudi
kriteriji za določitev plačnega razreda. Posamezne plačne razrede v tem primeru
predpiše pristojni minister oziroma pristojni organ lokalne skupnosti s soglasjem
ministra (tretji do peti odstavek 11. člena ZSPJS).[1] Za določitev plačnih
razredov delovnih mest in nazivov v plačnih skupinah od C do J je bila v skladu
s tretjim odstavkom 12. člena ZSPJS sprejeta Kolektivna pogodba o skupni
metodologiji za uvrščanje orientacijskih delovnih mest in nazivov v plačne
razrede (Uradni list RS, št. 57/08 – KPSM). S Kolektivno pogodbo za javni
sektor (Uradni list RS, št. 57/08 in nasl. – v nadaljevanju KPJS) so bili nato
na podlagi prvega odstavka 13. člena ZSPJS določeni plačni razredi
orientacijskih delovnih mest in nazivov.[2] Uvrščanje posameznih delovnih mest
in nazivov iz teh plačnih skupin oziroma podskupin v plačne razrede je
zakonodajalec, z določenimi izjemami, prepustil v urejanje avtonomnim pravnim
virom (drugi do šesti odstavek 13. člena ZSPJS).
11. Z ZSPJS so v plačne razrede uvrščene le
funkcije iz plačne skupine A, določitev plačnih razredov delovnih mest in
nazivov, uvrščenih v plačne skupine od B do J, pa je zakonodajalec prepustil
ureditvi s podzakonskimi predpisi oziroma z avtonomnimi pravnimi viri.
Pristojne za izdajo predpisov oziroma za sklepanje kolektivnih pogodb je pri
tem omejil z nekaterimi splošnimi načeli oziroma s pravili, ki morajo biti
upoštevana pri sprejemanju omenjenih pravnih aktov,[3] in z drugim odstavkom 7.
člena ZSPJS, po katerem je na delovnih mestih in v nazivih v plačnih
podskupinah od C1 do J3 mogoče doseči največ 57. plačni razred.
12. Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 7.
člena ZSPJS, ki se glasi: "V plačnih skupinah od C1 do J3 je na delovnih
mestih in v nazivih mogoče doseči največ 57. plačni razred." Izpodbijani
ureditvi očita, da ne določa zakonskega okvira za določitev plačnih razmerij
med posameznimi plačnimi skupinami in podskupinami, zaradi česar naj bi pri
določitvi plačnih razredov posameznih delovnih mest in nazivov med sicer
primerljivimi delovnimi mesti in nazivi v praksi prišlo do nastanka velikih
plačnih nesorazmerij. Ob tem navaja nekaj primerov takšnih domnevnih plačnih
nesorazmerij, pri čemer pa ne izpodbija posameznih plačnih uvrstitev kot
takšnih, temveč zakonodajalcu očita, da v ZSPJS ni podrobneje uredil meril in
kriterijev za uvrščanje delovnih mest in nazivov v plačne razrede z omenjenimi
pravnimi akti. Meni, da takšna ureditev ne določa zadostnega zakonskega okvira
za določitev plač javnih uslužbencev z nižjimi pravnimi akti, kar naj bi bilo v
neskladju z 2. členom oziroma z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
13. Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 7.
člena ZSPJS z vidika zaposlenih v vzgoji in izobraževanju. Delovna mesta na
področju vzgoje in izobraževanja sodijo v plačno skupino D, v zvezi s katero je
predvideno uvrščanje v plačne razrede s kolektivno pogodbo. Načelo legalitete
iz drugega odstavka 120. člena Ustave se nanaša na razmerje med zakonodajalcem
in upravo in kot takšno pomeni, da mora zakonodajalec vsebino, ki naj bo
predmet predpisa, kadar podrobnejše urejanje pravic in obveznosti posameznikov
prepusti oziroma naloži podzakonskim aktom, v temelju urediti že v samem
zakonu. Nasprotno pa se to načelo ne nanaša na avtonomne pravne vire. Zato
neskladje izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave ni podano.
B. – II.
Obravnava očitkov o neenaki obravnavi
zaposlenih v vzgoji in izobraževanju glede možnosti napredovanja v nazive
(presoja drugega odstavka 105. člena ZOFVI in prvega odstavka 1. člena
Pravilnika)
14. Predlagatelj izpodbija ureditev o
napredovanju v nazive.[4] Napredovanje v nazivu je oblika vertikalnega
napredovanja javnih uslužbencev. Posameznik ostane še naprej zaposlen na istem
delovnem mestu, delo pa opravlja v višjem nazivu, za katerega je predvidena
tudi višja osnovna plača. Vertikalno oziroma v nazivu lahko napredujejo le
javni uslužbenci, zaposleni na delovnih mestih, za katere je s predpisi izrecno
določeno, da se delo na njih opravlja v več nazivih, oziroma da lahko zaposleni
na teh delovnih mestih napredujejo v nazive.[5] V vzgoji in izobraževanju lahko
v nazive napredujejo zaposleni, določeni z ZOFVI oziroma s Pravilnikom.
15. ZOFVI v drugem odstavku 105. člena
določa, da lahko v naziv mentor, svetovalec in svetnik napredujejo vzgojitelj,
učitelj, organizator izobraževanja, svetovalni delavec in knjižničar. Po
tretjem odstavku tega člena lahko v te nazive napredujejo tudi ravnatelj,
direktor in pomočnik ravnatelja ter predavatelji višjih šol. V sedmem odstavku
105. člena ZOFVI je določeno, da lahko v nazive napredujejo tudi strokovni
delavci, zaposleni v javnih zavodih iz 28. člena tega zakona, ki opravljajo
vzgojno-izobraževalno delo oziroma svetovalno ali razvojno delo v zvezi z
vzgojo in izobraževanjem. V zvezi z navedenim je treba dodatno razložiti pojem
"organizator izobraževanja". ZOFVI same vsebine tega pojma ne določa
podrobneje. Vlada opozarja, da je treba pri njegovi razlagi izhajati iz določb
Kolektivne pogodbe za dejavnost vzgoje in izobraževanja v Republiki Sloveniji
(Uradni list RS, št. 52/94 in nasl. – v nadaljevanju KP), ki ta pojem
opredeljuje v petem odstavku 2. člena. Gre sicer za določbo, ki je bila v KP
vključena šele več let po uveljavitvi izpodbijane določbe ZOFVI (glej drugi
odstavek 1. člena Sprememb in dopolnitev Kolektivne pogodbe za dejavnost vzgoje
in izobraževanja v Republiki Sloveniji, Uradni list RS, št. 39/2000). Po njenem
izrecnem besedilu gre pri opredelitvi tega pojma (le) za določitev pomena
izraza organizator izobraževanja v smislu KP, kar pa samo po sebi ne onemogoča,
da bi se opredelitev iz te določbe kot razlagalno orodje uporabila tudi pri
zapolnjevanju gramatikalno enakega zakonskega pojma. Glede na to je Ustavno sodišče
pri presoji izpodbijane ureditve izhajalo iz opredelitve, določene v petem
odstavku 2. člena KP. Po tej določbi organizator izobraževanja pomeni
organizatorja praktičnega pouka (vodje delavnic), organizatorja dela na
posestvu (vodje posestva), organizatorja delovne prakse, organizatorja
praktičnega usposabljanja v obratovalnicah, organizatorja praktičnega
izobraževanja na višjih strokovnih šolah, vodjo oziroma organizatorja
izobraževanja odraslih, računalnikarja – organizatorja informacijskih dejavnosti
in organizatorja šolske prehrane.
16. Po prvem odstavku 1. člena Pravilnika
lahko v nazive napredujejo:
– vzgojitelji, svetovalni delavci in
knjižničarji, zaposleni v vrtcih, delavci vrtca, ki opravljajo naloge
pedagoškega vodje in ravnatelji;
– učitelji, vzgojitelji, organizatorji
praktičnega pouka (vodje delavnic) oziroma organizatorji dela na posestvu
(vodje posestva), organizatorji delovne prakse, organizatorji praktičnega
usposabljanja v obratovalnicah, organizatorji praktičnega izobraževanja na višjih
strokovnih šolah, vodje oziroma organizatorji izobraževanja odraslih,
računalnikarji – organizatorji informacijskih dejavnosti, organizatorji šolske
prehrane, svetovalni delavci, knjižničarji, pomočniki ravnateljev,
predavatelji, korepetitorji in inštruktorji višjih strokovnih šol, ravnatelji
oziroma direktorji, ki so zaposleni na področjih osnovnošolskega in osnovnega
glasbenega izobraževanja, nižjega in srednjega poklicnega ter srednjega
strokovnega in tehniškega izobraževanja, srednjega splošnega izobraževanja,
izobraževanja odraslih, višjega strokovnega izobraževanja, vzgoje in
izobraževanja v domovih za učence in v dijaških domovih ter vzgoje in
izobraževanja otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami;
– strokovni delavci, ki so zaposleni v javnih
zavodih iz 28. člena ZOFVI, in sicer na Zavodu Republike Slovenije za šolstvo,
v Državnem izpitnem centru, v Centru Republike Slovenije za poklicno
izobraževanje, v Andragoškem centru Republike Slovenije, v Centru šolskih in
obšolskih dejavnosti ter v Šoli za ravnatelje, ter pomočniki direktorjev in
direktorji.
17. Predlagatelj očita izpodbijani ureditvi,
da ne omogoča napredovanja v nazive zaposlenim na delovnih mestih pomočnik
vzgojitelja, organizator zdravstveno- higienskega režima in organizator prehrane
v vrtcu ter laborant, medtem ko naj bi bilo to omogočeno zaposlenim na
primerljivih delovnih mestih. Med temi se sklicuje zlasti na delovna mesta
organizator praktičnega pouka, organizator prehrane v šoli, svetovalni delavec
in na delovna mesta zaposlenih v javnih zavodih iz 28. člena ZOFVI.[6]
Upoštevaje 105. člen ZOFVI in prvi odstavek 1. člena Pravilnika navedbe o
takšnem razlikovanju držijo.
18. Izpodbijana ureditev je po mnenju
predlagatelja v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
14. člena Ustave. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14.
člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, če
jih ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, izhajajoč
iz narave stvari.
19. Predlagatelj meni, da bi moralo biti
napredovanje v naziv na delovnih mestih pomočnik vzgojitelja, organizator
zdravstveno-higienskega režima v vrtcu, organizator prehrane v vrtcu in
laborant omogočeno zato, ker lahko v naziv napredujejo svetovalni delavci.
Takšni očitki so neutemeljeni. Razlogom Vlade, da lahko v nazive napredujejo le
strokovni delavci, ki neposredno opravljajo vzgojno-izobraževalno delo oziroma
tisti, ki neposredno delajo z otrokom, ki potrebuje pomoč ali svetovanje, ne pa
tudi zaposleni, ki pri teh procesih zgolj sodelujejo (z vzgojiteljem oziroma z
učiteljem), namreč ni mogoče očitati nerazumnosti. Po tem kriteriju pa se
svetovalni delavci razlikujejo od zaposlenih na delovnih mestih, ki jih navaja
predlagatelj. Iz enakih razlogov je neutemeljeno tudi sklicevanje predlagatelja
na to, da lahko v nazive napredujejo zaposleni na delovnih mestih organizator
praktičnega pouka in organizator prehrane v šoli. Kot je mogoče razumeti
navedbe Vlade, je namreč napredovanje v nazive na delovnih mestih organizator
praktičnega pouka in organizator prehrane v šoli omogočeno zato, ker zaposleni
na teh delovnih mestih hkrati opravljajo tudi naloge učitelja gospodinjstva
oziroma učitelja praktičnega pouka, kar pa pomeni neposredno oziroma samostojno
opravljanje vzgojno-izobraževalnega dela. Prav tako pa se predlagatelj
neutemeljeno sklicuje na to, da lahko v nazive napredujejo zaposleni v javnih
zavodih iz 28. člena ZOFVI. Tudi razlogom, s katerimi Vlada to razlikovanje
utemeljuje, ni mogoče očitati nerazumnosti. Vlada je namreč pojasnila, da je
treba zaposlenim iz 28. člena ZOFVI napredovanje v nazive omogočiti zaradi
njihove enake obravnave z zaposlenimi, ki v javnih zavodih neposredno
sodelujejo v vzgojno-izobraževalnem procesu, zato, da se v javnem interesu
zagotovi možnost prehajanja iz sistema neposrednega izvajanja
vzgojno-izobraževalnega procesa na področje njegovega sistemskega urejanja.
Glede na navedeno drugi odstavek 105. člena ZOFVI in prvi odstavek 1. člena
Pravilnika nista v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na
podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno
prečiščeno besedilo – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in
sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr.
Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je
sprejelo soglasno.
Jože Tratnik
Predsednik
Opombe:
[1] Te določbe se nanašajo na primere, ko
plačni razredi niso neposredno določeni že s samo Uredbo.
[2] Na podlagi drugega odstavka 8. člena
ZSPJS so bili s KPJS določeni tudi najnižji možni plačni razredi brez
napredovanja za posamezne tarifne razrede.
[3] Med takšne zakonske določbe, ki na
določen način omejujejo pristojne za uvrščanje delovnih mest in nazivov v
plačne razrede s podzakonskimi predpisi oziroma z avtonomnimi pravnimi viri,
lahko uvrstimo:
– Drugi odstavek 1. člena ZSPJS, iz katerega kot
eden izmed temeljnih ciljev tega zakona izhaja uveljavitev načela enakega
plačila za delo na primerljivih delovnih mestih, nazivih in funkcijah.
– Prvi odstavek 8. člena ZSPJS, iz katerega
izhaja, da je treba pri določanju osnovnih plač javnih uslužbencev upoštevati
tudi uvrstitev delovnih mest in nazivov v tarifne razrede, ki izražajo stopnjo
zahtevnosti delovnih mest in nazivov glede na zahtevano izobrazbo oziroma
usposobljenost.
– Prvi odstavek 11. člena ZSPJS, po katerem
se pri uvrščanju plačnih razredov delovnih mest ravnateljev, direktorjev in
tajnikov upoštevata zahtevnost delovnega mesta in pomen proračunskega
uporabnika.
– Drugi odstavek 12. člena ZSPJS o kriterijih
za razvrščanje, ki jih mora upoštevati že omenjena skupna metodologija za uvrščanje
delovnih mest in nazivov v plačne razrede. Po tej določbi se pri določitvi
skupne metodologije upoštevajo predvsem naslednji kriteriji: zahtevnost
delovnih nalog oziroma pogojev za pridobitev naziva, zahtevana usposobljenost,
odgovornost in pooblastila, psihofizični in umski napori ter vplivi okolja.
[4] Izpodbijana določba Pravilnika se je med
postopkom pred Ustavnim sodiščem sicer spremenila tako, da je bil razširjen
katalog delovnih mest, na katerih je mogoče napredovati v nazive (glej 1. člen
Pravilnika o spremembah in dopolnitvah Pravilnika o napredovanju zaposlenih v
vzgoji in izobraževanju, Uradni list RS, št. 123/08). Vendar pa ta sprememba za
odločitev v tej zadevi ni bistvena.
[5] Od vertikalnega je treba razlikovati
horizontalno napredovanje oziroma napredovanje v plačnih razredih na istem
delovnem mestu oziroma v istem nazivu. Podlago za to vrsto napredovanja pomeni
prvi odstavek 17. člena ZSPJS. Podrobneje je horizontalno napredovanje urejeno
z Uredbo o napredovanju javnih uslužbencev v plačne razrede (Uradni list RS,
št. 51/08 in nasl. –Uredba).
[6] Gre za zavode, ki opravljajo razvojno in
svetovalno delo v vzgoji in izobraževanju, in med katere sodijo Zavod Republike
Slovenije za šolstvo, Center Republike Slovenije za poklicno izobraževanje,
Andragoški center Republike Slovenije, Državni izpitni center, Center šolskih
in obšolskih dejavnosti, lahko pa tudi drugi zavodi.