Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije ni v neskladju z Ustavo, da Zakon o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin ni v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi Uredbe o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin, kolikor se nanaša na Državni zbor in Državni svet

Številka: U-I-294/07-16

Datum: 2. 7. 2009

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, ki ga zastopa predsednik Blaž Kavčič, na seji 2. julija 2009

o d l o č i l o:

1. Tretji odstavek 7. člena Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 24/05 – ur. p. b.) ni v neskladju z Ustavo.

2. Zakon o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 14/07) ni v neskladju z Ustavo.

3. Uredba o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Uradni list RS, št. 84/07 in 94/07) se razveljavi, kolikor se nanaša na Državni zbor in Državni svet.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Predlagatelj izpodbija v izreku navedene predpise zaradi svojega pravnega položaja glede stavbe, v kateri delujeta Državni zbor in Državni svet. Tretji odstavek 7. člena Zakona o Vladi (v nadaljevanju ZVRS) naj bi bil v neskladju z Zakonom o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju ZSPDPO). Po izpodbijani določbi upravlja z nepremičninami in s premoženjem, ki je v njegovi uporabi, Državni zbor. ZSPDPO pa je tudi Državni svet navedel med drugimi državnimi organi, ki so upravljavci stvarnega premoženja države, vendar izpodbijane določbe ZVRS ni razveljavil. Ker sta po mnenju predlagatelja glede na 2. člen Ustavnega zakona za izvedbo Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91 – UZIU) Državni zbor in Državni svet nesporna naslednika Skupščine Republike Slovenije (v nadaljevanju Skupščina), Državni zbor enotne nepremičnine, ki jo uporablja tudi Državni svet, ne bi smel upravljati v celoti sam, temveč bi njeno upravljanje zahtevalo sklenitev medsebojnega dogovora. Do delitve prostorov v stavbi, kjer delujeta, naj ne bi nikoli prišlo, sklenjen naj bi bil le dogovor o plačevanju sorazmernega dela stroškov. Tako naj bi Državni zbor odločal tudi o upravljanju in razpolaganju z nepremičninami, ki so namenjene delovanju Državnega sveta. Zato naj bi se izpodbijani tretji odstavek 7. člena ZVRS posredno nanašal tudi na Državni svet. Zaradi neskladja s poznejšim in specialnim zakonom naj bi bila izpodbijana določba ZVRS v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, zaradi možnosti poseganja Državnega zbora v upravljanje Državnega sveta z enotno nepremičnino pa tudi z načelom delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave.

2. Predlagatelj nadalje trdi, da prvi odstavek 9. člena ZSPDPO ne vsebuje meril, po katerih naj bi Vlada določala upravljavce stvarnega premoženja države, kar naj bi v nasprotju z ustavnim načelom pravne države vodilo v arbitrarnost njenega odločanja, glede Državnega zbora in Državnega sveta pa tudi v kršitev ustavnega načela delitve oblasti. Trdi, da je v ZSPDPO neustavna pravna praznina, ker ne ureja vprašanja določitve upravljavca, kadar več samostojnih državnih organov ali državni organ in organ lokalne skupnosti uporabljajo isto nepremičnino v državni lasti. Sklenitev medsebojnega dogovora namreč ne bi smela biti prepuščena prosti presoji močnejšega organa. ZSPDPO naj prav tako ne bi določal pojma "uporaba", niti naj ne bi uredil vprašanja delitve prostorov, na podlagi katere bi se šele lahko določile pravice upravljanja. Bil pa naj bi tudi notranje neskladen (izpodbijani prvi odstavek 9. člena in 10. člen). Zaradi navedenega naj bi bil ZSPDPO v celoti v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, prvi odstavek 9. člena ZSPDPO pa poleg tega še z 2. členom in z drugim odstavkom 3. člena Ustave.

3. Uredbi o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (v nadaljevanju Uredba) predlagatelj očita, da nima zakonske podlage. Vlada naj bi z njo določila upravljavce stvarnega premoženja, čeprav naj takega pooblastila v 39. členu ZSPDPO ne bi imela. Tretji odstavek 2. člena Uredbe namreč ureja določitev upravljavca v primeru, ko nepremičnino uporablja več uporabnikov. Postavlja pravilo večinskega uporabnika kot upravljavca, sporazum med uporabniki pa zgolj dopušča. Sklenitev sporazuma glede upravljanja naj bi bila tako prepuščena presoji večinskega uporabnika, ki lahko drugega v nasprotju z načelom pravne države prekomerno obremenjuje pri njegovem samostojnem delu in učinkovitem izvrševanju nalog. Taka ureditev naj tudi ne bi bila v skladu s 25. členom ZSPDPO, iz katerega naj bi po mnenju predlagatelja izhajala zaveza skleniti sporazum glede upravljanja. Meni, da je besedilo Uredbe nenatančno, zato naj bi tudi njen 3. in 4. člen presegala z ZSPDPO določen okvir in v neskladju z Ustavo določala pravila za Državni svet. Ker naj bi razmerja glede upravljanja z nepremičnino, ki jo pri svojem delu uporabljajo samostojni državni organi (npr. Državni zbor in Državni svet), Vlada določala brez pooblastila in brez kriterijev v zakonu, naj bi bila izpodbijana uredba v neskladju z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) ter v neskladju z drugim odstavkom 120. člena in s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

4. Državni zbor odgovarja, da se izpodbijana odločba ZVRS na Državni svet ne nanaša, zato naj do nasprotja z določbami ZSPDPO, ki opredeljujejo njegov položaj, ne bi moglo priti. Neskladja z Ustavo naj zgolj z očitkom o neskladju dveh zakonov tudi sicer ne bi bilo mogoče utemeljiti. Glede prvega odstavka 9. člena ZSPDPO meni, da se na položaj Državnega sveta ne nanaša, ker naj bi bil ta opredeljen v 10. členu tega zakona. Pooblastilo Vladi iz prvega odstavka 9. člena ZSPDPO naj se ne bi nanašalo na subjekte, katerih pravice v zvezi z upravljanjem določa že sam zakon. Za očitek o kršitvi načela delitve oblasti meni, da naj ne bi bil konkretiziran, enako naj bi veljalo za očitek, da je ZSPDPO pomanjkljiv, ker naj ne bi določal postopanja dveh samostojnih organov, ki delujeta v isti nepremičnini. Meni, da izpodbijane zakonske določbe niso v neskladju z Ustavo.

5. Vlada meni, da je tretji odstavek 7. člena ZVRS izjema od splošne ureditve po drugem odstavku tega člena, in sicer, da Vlada upravlja z nepremičninami in z drugim premoženjem Republike Slovenije, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni določeno drugače. ZSPDPO naj bi v 10. členu le ponavljal to izjemo in jo širil še na druge samostojne državne organe. Ti so torej ex lege upravljavci premoženja, ki ga uporabljajo, zato naj si vsebini ZVRS in ZSPDPO ne bi nasprotovali. Z uporabo pravil razlage naj bi bilo tudi ob morebitni neusklajenosti zakonske ureditve mogoče določiti, da se kot poznejši in kot specialni predpis uporabi ZSPDPO. Namen ZSPDPO in izpodbijane uredbe naj bi bil v enotni in celoviti ureditvi ravnanja s stvarnim premoženjem države. Izpodbijani prvi odstavek 9. člena ZSPDPO naj bi določal le opredelitev upravljavca, zato naj ne bi bil v nasprotju z 10. členom istega zakona, ki opredeljuje posebno ureditev za samostojne državne organe. Glede na tako ureditev naj ne bi moglo priti do položaja, da bi Vlada določila upravljavca stvarnega premoženja samostojnega državnega organa.

6. Na očitek o ustavnem neskladju tretjega odstavka 2. člena Uredbe pa Vlada odgovarja, da izrecnega zakonskega pooblastila za urejanje razmerij z uredbo v danem primeru ne potrebuje. Pooblastila Vladi za sprejemanje uredb določa 21. člen ZVRS, ki v prvem odstavku Vladi omogoča z uredbo podrobneje urejati ali razčlenjevati v zakonu ali drugem aktu Državnega zbora določena razmerja, pri čemer mora ostati v okvirih namena in kriterijev zakona ali drugega predpisa. Drugi odstavek pa predvideva izdajo uredb na podlagi izrecnega zakonskega pooblastila samo v primeru, če se z njo uresničujejo pravice in obveznosti  državljanov in drugih oseb. Tako naj bi tretji odstavek 2. člena Uredbe zaradi preprečitve zanemarjanja nepremičnin v lasti države zgolj natančneje uredil razmerja med uporabniki državnega stvarnega premoženja, ki pri svoji dejavnosti uporabljajo isto nepremičnino. Ta naj bi istočasno lahko imela samo enega upravljavca. Predpisi o ravnanju s stvarnim premoženjem države naj bi sloneli na sistemu, v katerem je upravljavec premoženja tudi njegov uporabnik, medtem ko obratno vedno ne velja. Ker je izpodbijana določba dala možnost sporazuma vpletenih strani, naj po mnenju Vlade ne bi pomenila takšnega posega v razmerja med samostojnimi državnimi organi, ki bi pomenil kršitev načela delitve oblasti ali kršitev načela pravne države, prevlada močnejšega uporabnika nepremičnine pa naj bi bila dejstvo, ne pa posledica izpodbijane ureditve. Ravnanje z nepremičnino, ki ima več uporabnikov, naj bi se financiralo sorazmerno glede na velikost zasedenega prostora, zato naj uporabnik, ki zaseda njen največji del, večjega posega vanjo brez soglasja in finančne udeležbe drugih uporabnikov ne bi mogel izvesti. Iz besedila te določbe naj bi jasno izhajalo, da se nanaša izključno na uporabnike iste nepremičnine, ne pa na upravljavce. Zato naj ne bi vplivala na siceršnji status Državnega sveta kot upravljavca državnega stvarnega premoženja. Člen 3 Uredbe pa naj se sploh ne bi nanašal na druge državne organe, ker so ti glede na 10. člena ZSPDPO že ex lege upravljavci državnega premoženja, ki ga uporabljajo. Vendar naj bi ti organi za pridobitev statusa upravljavca na konkretni nepremičnini morali izpolniti še pogoje, določene v 22. in 76. členu Zakona o evidentiranju nepremičnin (Uradni list RS, št. 47/06 – ZEN). Državni svet naj ne bi poskrbel za uvrstitev na Seznam upravljavcev nepremičnin, zato naj se tudi ne bi mogel vpisati v zemljiški kataster oziroma v kataster stavb kot njihov upravljavec.

7. Predlagatelj se je izjavil o odgovoru Državnega zbora ter o odgovoru in mnenju Vlade. Prereka vse njune trditve in vztraja pri svojih navedbah. Oporeka stališču Vlade, po katerem se določba tretjega odstavka 2. člena Uredbe na Državni svet ne nanaša ter po katerem ne bi moglo priti do položaja, ko bi Vlada z določanjem upravljavca za stvarno premoženje države vplivala na eksistenčna vprašanja samostojnega državnega organa. Ugovarja tudi navedbam Vlade, da naj bi se ravnanje z nepremičnino, ki ima več uporabnikov, financiralo sorazmerno glede na velikost prostora, ki ga zaseda posamezen uporabnik, ter da del večjega obsega ne bi bilo mogoče izvesti brez soglasja in finančnega vložka drugih uporabnikov. Državni zbor naj bi v nasprotju s tem obnavljal stavbo brez soglasja Državnega sveta in nastopal kot izključni upravljavec stavbe, vključno s prostori, ki so v uporabi Državnega sveta. Predstavi vsebino dogovorov z Državnim zborom o opravljanju storitev iz leta 1993 in 2002, v katerih naj ne bi bil dogovorjen upravljavec in naj ne bi bilo dogovorjeno upravljanje stavb, v katerih organa delujeta. Z dogovorom iz leta 2002 naj bi se začel pritisk na Državni svet, da se začne osamosvajati od Državnega zbora, kar naj bi pomenilo dodatne stroške in zaposlitve v Državnem svetu. Navaja, da glede na skupno površino obeh stavb Državni svet zaseda 6 odstotkov prostora in 9 odstotkov vseh pisarn.

B. – I.

8. Predlagatelj izpodbija tretji odstavek 7. člena ZVRS,¹ ki določa izjemo glede upravljanja s premoženjem Republike Slovenije v korist Državnega zbora. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju s pozneje sprejetim ZSPDPO kot specialnim zakonom. Ker iz predlagateljevih navedb izhaja, da izpodbija ustavno skladnost te ureditve le glede upravljanja z nepremičnim premoženjem v lasti države, je Ustavno sodišče pobudo obravnavalo le v tem okviru.

9. Po prvem odstavku 160. člena Ustave Ustavno sodišče ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države, in s tem 2. člen Ustave. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Eno od načel pravne države sicer zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen pravne norme. To pa ne pomeni, da predpisov ni treba razlagati. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je predpis v neskladju z Ustavo takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-29/04 z dne 30. 6. 2005, Uradni list RS, št. 68/05 in OdlUS XIV, 64). Obravnavanim zakonskim določbam je z ustaljenimi metodami razlage mogoče določiti vsebino. Predlagatelj tudi sam navaja temeljni pravni pravili, da poznejši zakon razveljavlja prejšnjega in posebni splošnega. Tako ni utemeljen njegov nadaljnji sklep, da opustitev izrecne razveljavitve izpodbijane zakonske določbe že sama po sebi pomeni tudi njeno neskladje z načelom pravne države. Glede na navedeno tretji odstavek 7. člena ZVRS ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

B. – II.

10. Ureditvi po ZSPDPO predlagatelj očita, da je pomanjkljiva, ker ne ureja primera, ko isto nepremičnino v državni lasti uporabljata Državni svet in Državni zbor kot dva samostojna državna organa. To naj bi Vlada skušala popraviti z Uredbo, za kar pa naj ne bi imela zakonske podlage. Zakonu v tej povezavi očita neustavno pravno praznino.

11. ZSPDPO upošteva poseben položaj nekaterih državnih organov, med katere šteje Državni zbor, Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Varuha človekovih pravic in drug državni organ, ki ni pravosodni organ ali organ državne uprave (12. točka 3. člena ZSPDPO). V sistemu ravnanja z državnim premoženjem so ti organi drugače kot organi državne uprave samostojni upravljavci tistega premoženja, ki ga imajo v uporabi (prvi odstavek 10. člena ZSPDPO). Upravljavca nepremičnega premoženja, v katerem imata sedež, sta tako ex lege predlagatelj in Državni zbor. Upravljanje s stvarnim premoženjem je opredeljeno v 5. točki 3. člena ZSPDPO. Gre za premoženjska razmerja (pravice in obveznosti). Če isto nepremičnino uporabljata dva organa, se morata dogovoriti o tem, kako bosta nepremičnino upravljala (soupravljala ali se dogovorila, da jo bo upravljal le eden od njiju). Dogovor ima naravo posamičnega akta, ki ga s pobudo pred Ustavnim sodiščem ni mogoče izpodbijati. Za presojo ustavne skladnosti posamičnih aktov državnih organov namreč Ustavno sodišče ni pristojno. Če pa dogovor ni mogoč, lahko medsebojna razmerja tudi zakonsko uredita. Oba organa, Državni zbor in Državni svet, sta del zakonodajne oblasti,² v okviru katere imata pravico in dolžnost razmerja, ki po njuni presoji sodijo v zakonodajni okvir, v skladu s svojimi pristojnostmi tudi zakonsko urediti. Vendar to še ne pomeni, da zato, ker njunega razmerja zakon ne ureja, obstaja protiustavna praznina. Zato zatrjevano neskladje z Ustavo ni podano (2. točka izreka).

B.–III.

12. Predlagatelj izpodbija tudi ustavno skladnost Uredbe, ker naj Vlada ne bi imela zakonskih pooblastil za ureditev razmerij med Državnim zborom in Državnim svetom. Ustavno sodišče je zato moralo presoditi tudi, ali je izpodbijana Uredba, kolikor se nanaša na uporabo in upravljanje nepremičnin v državni lasti, v skladu z ustavnim položajem obeh samostojnih državnih organov.

13. Ustava določa položaj Državnega zbora in Državnega sveta kot organov, ki delujeta v okviru zakonodajne oblasti. Iz načela o delitvi oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave izhaja, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti organizacijsko in funkcionalno samostojne in neodvisne. V ta okvir sodi tudi ureditev materialnih pogojev za delo posameznih organov in s tem tudi za upravljanje nepremičnin. To pomeni, da pravic in obveznosti Državnega zbora in Državnega sveta glede nepremičnin, ki jih uporabljata pri svojem delu, ne more urejati Vlada kot predstavnica izvršilne veje oblasti. Že zato je Uredba, kolikor se nanaša tudi nanju, v neskladju z drugim odstavkom 3. člena Ustave. Zato jo je v tem delu Ustavno sodišče razveljavilo (3. točka izreka). Ker je Ustavno sodišče Uredbo v izpodbijanem delu razveljavilo že iz navedenega razloga, drugih očitkov ni presojalo.

C.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 45. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

Jože Tratnik l.r.

Predsednik

_______________

¹ Besedilo 7. člena ZVRS se glasi:

"Vlada zastopa Republiko Slovenijo kot pravno osebo, če glede posameznih zadev s posebnim zakonom ni drugače določeno.

Vlada upravlja z nepremičninami in z drugim premoženjem Republike Slovenije, če glede posameznih nepremičnin s posebnim zakonom ni drugače določeno.

Ne glede na določbe prejšnjega odstavka z nepremičninami in drugim premoženjem, ki je v uporabi Državnega zbora, upravlja Državni zbor."

² Primerjaj 11. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-295/07 z dne 22. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 105/08).