Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov ni v neskladju z Ustavo in sklep o zavrnitvi pobude

Številka: U-I-36/06-18

Datum: 5. 2. 2009

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe RESPED TRANSPORT, d. o. o., Vrtojba, ki jo zastopa direktor Aljoz Rehar, in družb BIOIKS, d. o. o., Ljubljana, in BIOPROD, d. o. o., Ljubljana, ki ju zastopa Vesna Šafar, odvetnica v Ljubljani, na seji 5. februarja 2009

o d l o č i l o:

1. Prvi odstavek 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (Uradni list RS, št. 16/07 –ur. p. b.) ni v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, 4. in 5. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 111/05) ter 3. in 4. člena Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 32/07 in 21/08) se zavrne.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Pobudnica družba RESPED TRANSPORT (v nadaljevanju prva pobudnica) izpodbija prvi odstavek 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI), po katerem so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev, t. i. kvota. Navaja, da mora v primeru neizpolnjevanja kvote delodajalec v skladu s prvim odstavkom 65. člena ZZRZI mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati poseben prispevek v Sklad za spodbujanje zaposlovanja invalidov (v nadaljevanju Sklad) v višini 70% minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga bil v okviru kvote dolžan zaposliti. V primeru te pobudnice naj bi bila kršena kvota 5%. Z izpodbijano določbo naj bi bila kršena načelo pravne države iz 2. člena Ustave in tretji odstavek 74. člena Ustave. Prvi odstavek 62. člena ZZRZI naj bi uvajal neenakost, saj naj bi bili dolžni zaposlovati invalide in plačevati prispevek po prvem odstavku 65. člena ZZRZI le delodajalci, ki zaposlujejo več kot 20 delavcev. To naj bi bila neenakost na trgu. Z uvajanjem neenakosti naj bi bila kršena načelo pravne države (2. člen Ustave) in drugi odstavek 14. člena Ustave. ZZRZI naj bi sicer uvajal tudi finančne spodbude (67. člen) in oprostitve plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje (drugi odstavek 74. člena), ki naj bi jih bili lahko deležni tudi »manjši delodajalci«. Tudi to naj bi bila »svojevrstna« neenakost. Izpodbijana določba naj bi ustvarjala tudi položaj nelojalne konkurence, saj naj delodajalcem, ki zaposlujejo manj kot 20 delavcev, tega prispevka ne bi bilo treba plačevati, zato naj bi bili na trgu v konkurenčno ugodnejšem položaju kot delodajalci, ki zaposlujejo več kot 20 delavcev. Dodaja, da je kriterij 20-tih zaposlenih sam po sebi neupravičen, če ni kombiniran s kriterijem dejavnosti, s katero se gospodarski subjekt ukvarja. Pobudnica meni, da izključitev nekaterih subjektov, tj. tujih diplomatskih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, že na prvi pogled ni vsebinski kriterij pri opredeljevanju dejavnosti, ki so bolj ali manj primerne za delo invalidov. Število zaposlenih kot edini kriterij pa po mnenju pobudnice vsekakor ni upravičen kriterij za razlikovanje. Meni sicer, da je sam namen ZZRZI skladen z Ustavo, vendar pa je ureditev stvarno in sistemsko protislovna in neustrezna ter naj bi spodbujala drobljenje gospodarskih subjektov, sploh tistih, ki se ukvarjajo s prevozništvom. Davčne obremenitve naj bi bile ob enakih pogojih za vse enake. Pobudnica prilaga obvestilo Sklada, iz katerega izhaja, da je bilo 31. 10. 2005 pri pobudnici število vseh zaposlenih 74, med katerimi ni bilo invalidov, in da zanjo velja 5% kvota.

2. Pobudnici družbi BIOIKS in BIOPROD, (v nadaljevanju druga in tretja pobudnica) izpodbijata 62. člen ZZRZI ter 4. in 5. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 111/05 – v nadaljevanju Uredba/05). Navajata, da sta povezani družbi in da skupaj zaposlujeta 447 delavcev, od katerih je le eden invalid. Navajata še, da ne izpolnjujeta kvote (6%, tj. zaposliti bi morali skupno 26 invalidov), zato morata v skladu s 65. členom ZZRZI plačevati prispevek v Sklad. Ker naj bi bil znesek prispevkov zelo visok, naj bi leta 2006 izkazovali izgubo v poslovanju. Zato menita, da izkazujeta pravni interes za presojo ustavnosti navedenih določb. Izpodbijane določbe naj bi omejevale svobodno gospodarsko pobudo (74. člen Ustave) in s tem tudi načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj naj bi delodajalcem nalagale obveznost glede na število zaposlenih in glede na dejavnost, s katero se delodajalec ukvarja. Izpodbijane določbe naj bi tako razlikovale med delodajalci glede na število zaposlenih, saj naj delodajalcem z manj kot 20 delavci ne bi nalagale obveznosti zaposliti določeno kvoto invalidov, medtem ko naj bi delodajalcem z več kot 20 zaposlenimi delavci to nalagale brez izjem. Izpodbijane določbe naj bi delodajalce, za katere velja obveznost zaposlitve določene kvote invalidov, še dodatno neenako obravnavale, saj naj bi bile kvote različne glede na dejavnost, s katero se ti ukvarjajo, in sicer naj bi znašale od 2 do 6% od skupnega števila zaposlenih. Pobudnici izpodbijata 4. in 5. člen Uredbe/05, zato ker temeljita na izpodbijani določbi ZZRZI. V času postopka pred Ustavnim sodiščem je z uveljavitvijo Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uradni list RS, št. 32/07 – v nadaljevanju Uredba/07) prenehala veljati Uredba/05. Na poziv Ustavnega sodišča sta pobudnici izjavili, da vztrajata pri pobudi in da predlagata še začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. in 4. člena nove uredbe.

3. Državni zbor v odgovoru na pobudi navaja, da ureditev iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI sicer posega v načelo enakosti pred zakonom, vendar ta poseg ni neustaven. Meni, da je načelo enakosti pred zakonom kršeno le tedaj, kadar zakonodajalec prekorači določene skrajne meje svojega prostega preudarka, torej tedaj, kadar neenakega obravnavanja ni mogoče upravičiti iz nobenega upoštevnega razloga. Meni, da v obravnavanem primeru obstajajo stvarno utemeljeni razlogi, da za majhne delodajalce, tj. za delodajalce z manj kot 20 zaposlenimi, ne velja obveznost zaposlovanja določene kvote invalidov. Šlo naj bi za ukrep spodbujanja oziroma olajševanja pogojev za razvoj majhnega podjetništva, saj naj bi takšna obveznost lahko čezmerno obremenila manjše delodajalce in bistveno zmanjšala njihovo konkurenčnost. Takšna obveznost bi lahko po mnenju zakonodajalca preprečevala ustanavljanje majhnih podjetij in ogrožala njihov obstoj. Tudi v drugih zakonih naj bi za delodajalce z manjšim številom zaposlenih veljala nekatera posebna pravila, ki jih razbremenjujejo določenih obveznosti, ki sicer veljajo za vse delodajalce (npr. Zakon o delovnih razmerjih, Uradni list RS, št. 42/02 in 103/07 – v nadaljevanju ZDR, Zakon o gospodarskih družbah, Uradni list RS, št. 42/06 in nasl. – v nadaljevanju ZGD-1). Državni zbor meni, da tudi za določitev različnih kvot glede na dejavnost delodajalca obstajajo stvarno utemeljeni razlogi. Zakonodajalec naj bi pri tem izhajal iz izhodišča, da se dejavnosti po naravi stvari zelo razlikujejo glede na možnost zaposlovanja invalidov. V nekaterih dejavnostih naj bi bili deleži zaposlenih invalidov bistveno višji kot v drugih. Navedeno naj bi napeljevalo na sklep, da so nekatere dejavnosti bolj primerne kot druge za zaposlovanje invalidov. Glede na navedeno naj bi izpodbijana določba omogočala, da lahko Vlada z uredbo na predlog Ekonomsko socialnega sveta določi različne kvote za različne dejavnosti, vendar v zakonskih okvirih, pri čemer je njena prosta presoja dodatno omejena z vlogo Ekonomsko socialnega sveta v postopku sprejemanja uredbe.

4. Druga in tretja pobudnica odgovarjata, da se ne strinjata s pojasnili o različnem obravnavanju delodajalcev glede na njihovo dejavnost. Manjši delodajalci naj bi bili neupravičeno ugodneje obravnavani. Ne strinjata se s pojasnili o različnem obravnavanju delodajalcev glede na njihovo dejavnost. Nasprotni udeleženec naj uporabe tega kriterija ne bi pojasnil. Prav tako naj med možnostjo zaposlovanja invalidov in dejansko določenimi kvotami ne bi bilo nobene logične povezave (pobudnici primeroma navajata različne dejavnosti in višine določenih kvot po dejavnostih).

5. Vlada ugotavlja, da je ZZRZI nadomestil Zakon o usposabljanju in zaposlovanju invalidnih oseb (Uradni list SRS, št. 18/76 – v nadaljevanju ZUZIO). Že ZUZIO naj bi določal obveznost takratnih organizacij združenega dela, da zagotavljajo možnost za zaposlovanje invalidnih oseb. Prav tako naj bi predvideval plačilo posebnega prispevka, če organizacije niso imele zaposlenega obveznega števila invalidnih oseb. Drugače kot ZZRZI naj kvotni sistem zaposlovanja invalidov po starem zakonu ne bi zaživel. Pojasnjuje, da kvotni sistem zaposlovanja invalidov, torej obvezo delodajalcev, da zaposlujejo določeno število invalidov od skupnega števila zaposlenih delavcev, pozna večina članic Evropske unije. Sistem naj bi veljal za zasebni in javni sektor, velikost delodajalcev, za katere naj bi sistem veljal, pa naj bi bila po državah določena različno (od delodajalcev z najmanj 15 zaposlenimi do npr. delodajalcev z najmanj 25 zaposlenimi), višine kvot naj bi bile od 2 do 7%. Zavezanci h kvotnemu sistemu zaposlovanja invalidov v državah članicah naj bi kvote izpolnjevali od 50 do 70%. Meni, da je Republika Slovenija glede najnižjega števila zaposlenih delavcev pri delodajalcih, ki so zavezani kvotnemu sistemu zaposlovanja invalidov, primerljiva z drugimi državami članicami Evropske unije. S takšno rešitvijo naj bi soglašal tudi Ekonomsko socialni svet. Višine kvot po dejavnostih naj bi Vladi predlagal Ekonomsko socialni svet, kar naj bi pomenilo, da so dogovorjene med delodajalci in sindikati. Način določanja višine kvot naj bi bil pri vseh dejavnostih enak. Višina kvote naj bi bila odvisna od števila vseh zaposlenih delavcev in števila zaposlenih invalidov. Pojasnjuje še, da je bila prva Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje objavljena v Uradnem listu RS, št. 111/05, nova pa je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 32/07. Ker naj bi 1. 1. 2008 začela veljati Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, št. 69/07), naj bi bile potrebne spremembe Uredbe/07 (Uradni list RS, št. 21/08). Višina kvote po dejavnostih naj bi bila tudi v tej uredbi določena na enak način in dogovorjena med delodajalci in sindikati. Poudarja, da Uredba/07 predvideva znižanje predpisane kvote za eno odstotno točko za delodajalce z manj kot 50 zaposlenimi delavci, vendar kvota po posamezni dejavnosti ne more biti nižja od 2%. Vlada meni, da zmanjšanje dobička ene od pobudnic in presežek odhodkov nad prihodki druge pobudnice zaradi plačila mesečnih prispevkov v Sklad ne pomeni njene neenakopravnosti v primerjavi z drugimi delodajalci, saj naj bi bili ti v enakem položaju. Pobudnici naj bi imeli možnost zaposliti invalide in za njihovo zaposlitev prejeti nepovratna finančna sredstva prek Skladovega razpisa. Pojasnjuje še, da imajo delodajalci, ki ne izpolnjujejo z Uredbo/07 določene kvote, možnost nadomestne izpolnitve kvote (64. člen ZZRZI). Prispevki delodajalcev, ki ne izpolnjujejo z Uredbo/07 predpisanih kvot, se zbirajo v Skladu, denar pa naj bi bil namenjen izključno za spodbujanje zaposlovanja invalidov. Meni, da Republika Slovenija, podobno kot druge države članice Evropske unije, ureja zaposlovanje invalidov kot težje zaposljivih delavcev in jim s tem omogoča vključevanje v delovne procese ter samostojno zagotavljanje socialne varnosti.

6. Druga in tretja pobudnica na stališča Vlade odgovarjata, da ne nasprotujeta sami ureditvi spodbujanja zaposlovanja invalidov, kot naj bi to napačno povzemala Vlada, pač pa uvajanju neenakosti med delodajalci posameznih dejavnosti in delodajalci z različnim številom zaposlenih delavcev. Menita, da sodelovanje Ekonomsko socialnega sveta pri določanju kvot ne zagotavlja ustavnosti izpodbijanih kvot, prav tako ne morebitno soglasje delodajalcev in sindikatov. Sporen naj bi bil način določanja kvot. Predpisane kvote naj bi bile le odraz stanja zaposlenosti invalidov na določenem področju v določenem trenutku, to pa naj bi bilo problematično, saj se to stanje stalno spreminja. Zato menita, da bi bil morebiti ustreznejši kakšen drug način določanja kvot.

7. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve o pobudi prve pobudnice meni enako kot Vlada. Nikakor naj ne bi šlo še za en »davek« delodajalcev, kot meni prva pobudnica.

B. – I.

8. Iz navedb v pobudah je razvidno, da vse pobudnice izpodbijajo prvi odstavek 62. člena ZZRZI, druga in tretja pobudnica pa izpodbijata še tretji odstavek 62. člena ZZRZI ter 4. in 5. člen Uredbe/05 oziroma 3. in 4. člen Uredbe/07.

9. Ustavno sodišče je pobudi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Pobudo je v delu, ki se nanaša na prvi odstavek 62. člena ZZRZI, sprejelo v obravnavo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS), je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

B. – II.

Prvi odstavek 62. člena ZZRZI

10. Prvi odstavek 62. člena ZZRZI določa: »Delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, so dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (v nadaljevanju besedila: kvota).«

11. Pobudnice predvsem zatrjujejo, da je zakonodajalec z navedeno zakonsko določbo delodajalce omejil pri svobodi zaposlovanja. Druga in tretja pobudnica izrecno zatrjujeta, da je zakonodajalec s tem posegel v njuno pravico do svobodne gospodarske pobude, prva pobudnica pa to zatrjuje smiselno. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano določbo najprej ocenilo z vidika prvega odstavka 74. člena Ustave.

12. Ustava v prvem odstavku 74. člena določa, da je gospodarska pobuda svobodna, v drugem stavku drugega odstavka tega člena pa, da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo. Zakonodajalec torej lahko pravico do svobodne gospodarske pobude omeji, če to zahteva javna korist. Iz dosedanje ustavnosodne presoje je razvidno, da zakonodajalčeva svoboda pri omejevanju te pravice ni absolutna in neomejena. Tudi v tem primeru zakonodajalca veže splošno ustavno načelo sorazmernosti, ki mu dovoljuje, da ustavno pravico omeji le toliko, kolikor je zaradi varovanja javne koristi, zaradi katere je ustavno dopustno poseči v pravico, treba vanjo poseči. Zato mora pri uzakonitvi omejitve izbrati tak ukrep, ki bo zagotovil učinkovito varstvo javne koristi in hkrati kar najmanj posegel v ustavno pravico (tako v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005, Uradni list RS, št. 92/05 in 97/05 in OdlUS XIV, 76 in št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005, Uradni list RS, št. 111/05 in OdlUS XIV, 84). Obveznost zaposliti določeno kvoto invalidov pomeni omejitev svobodne gospodarske pobude. Zato je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave).

13. Vsebina javne koristi je razvidna že iz 2. člena ZZRZI, ki opredeljuje namen zakona. Temeljni namen ZZRZI je povečati zaposljivost invalidov in z odstranjevanjem ovir ter ustvarjanjem enakih možnosti vzpostaviti pogoje za njihovo enakovredno udeležbo na trgu dela. Zaradi svoje telesne ali duševne prizadetosti uživajo invalidi posebno varstvo,¹ ki ga določa prvi odstavek 52. člena Ustave. Ker je pri ZZRZI poudarjen vidik varstva invalidov v zvezi z zaposlitvijo, sta zakonodajalca zavezovala še 49. člen Ustave, ki vsakomur zagotavlja svobodo dela in prosto izbiro zaposlitve ter dostop do vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji, in 66. člen Ustave, ki določa, da država ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo. Posebno varstvo invalidov pomeni zagotovitev posebnih pravic ali večjega obsega pravic. ZZRZI tako uveljavlja sistem ukrepov pozitivne diskriminacije.² Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008 (Uradni list RS, št. 111/08) ugotovilo, da ukrepi pozitivne diskriminacije preprečujejo manj ugoden položaj oziroma marginalizacijo najšibkejših članov družbene skupnosti in spodbujajo oziroma ustvarjajo enake možnosti teh kategorij oseb za njihovo enakovredno udeležbo v družbenem življenju. Odraz vedno večjega družbenega zavedanja o pomenu zagotavljanja enakih možnosti za invalide pomeni tudi sprememba prvega odstavka 14. člena Ustave, s katero je bila pravica do nediskriminacijskega obravnavanja dopolnjena tako, da je sedaj med osebnimi okoliščinami, ki ne smejo biti podlaga za diskriminacijo, izrecno navedena tudi invalidnost. Kot ugotavlja Ustavno sodišče v navedeni odločbi, daje takšen izrecen poudarek Ustave varstvu invalidov pred diskriminacijo na simbolni ravni še večji pomen. Po oceni Ustavnega sodišča je določitev ukrepov, katerih namen je povečanje zaposljivosti invalidov in zagotavljanje njihove enakovredne udeležbe na trgu dela, v javno korist. Zato pomeni ustavno dopusten cilj za določitev obveznosti zaposlitve določene kvote invalidov.

14. Vprašanje pa je, ali teža posledic te omejitve pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave prekomerno posega v navedeno pravico. Obvezno zaposlovanje invalidov je urejeno v 62. členu ZZRZI. Velja za vse delodajalce, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen za tuja diplomatska in konzularna predstavništva, invalidska podjetja in zaposlitvene centre. Delodajalci, za katere velja navedena obveznost, so dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev. V skupno število zaposlenih po tem zakonu se štejejo tudi družbeniki zasebnih družb in zavodov v Republiki Sloveniji, ki so poslovodne osebe na podlagi pogodbe o zaposlitvi pri istem delodajalcu, samostojni podjetniki posamezniki in druge osebe, ki na območju Republike Slovenije samostojno opravljajo poklicno oziroma drugo dovoljeno dejavnost ter so na teh podlagah zavarovani. Kvoto iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI določi Vlada na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je glede na dejavnost lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev. V primeru, da tako izračunana kvota ni celo število, se vrednosti do 0,5% zaokrožijo navzdol in vrednosti od vključno 0,5% navzgor. V kvoto se štejejo invalidi, ki jih delodajalci prijavijo v zavarovanje kot invalide skladno z Navodilom za izpolnjevanje obrazca prijave v zavarovanje za invalide (Uradni list RS, št. 10/05 in 43/05). V kvoto se vštevajo vsi invalidi iz 3. člena ZZRZI,³ ki imajo sklenjeno pogodbo o zaposlitvi za najmanj 20 ur tedensko. Invalid, zaposlen v podporni zaposlitvi, se šteje za dva zaposlena invalida. Delodajalci, za katere velja dolžnost zaposlovanja invalidov, lahko izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote, urejeno v 64. členu ZZRZI. V primeru, da delodajalec kvote ne izpolni, je dolžan mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati v Sklad prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70% minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga bil dolžan zaposliti za izpolnitev predpisane kvote (prvi odstavek 65. člena ZZRZI). Denarna sredstva, pridobljena s plačilom zaradi neizpolnjevanja kvote, Sklad uporablja za subvencije plač invalidov po ZZRZI in za financiranje drugih vzpodbud iz 67. člena ZZRZI.⁴ Iz Poročevalca DZ, št. 84/06 med drugim izhaja, da se je v prvih mesecih izvajanja kvotnega sistema izkazalo, da je število zaposlenih invalidov večje od ocenjenega in da je veliko delodajalcev, ki imajo zaposleno večje število invalidov, kot je predpisano z Uredbo. Ob tem naj bi se delodajalci tudi številčno odločali za uveljavljanje vzpodbud za zaposlovanje invalidov, ki jih delodajalci zaposlujejo nad predpisano kvoto. Iz predstavljene ureditve torej izhaja, da je dolžnost delodajalca, da zaposli določeno število invalidov – kvoto, ki glede na dejavnost delodajalca znaša od 2 do 6% od celotnega števila zaposlenih. To, da je zaposleni delavec invalid, ne pomeni, da ni »sposoben za delo«. Je le delavec, pri katerem so zaradi njegove invalidnosti podane določene omejitve. Kljub tem omejitvam lahko invalid na primernem delovnem mestu delo v celoti opravlja in tako polno prispeva k izvajanju dejavnosti delodajalca. Da bi se to omogočilo, predvideva ZZRZI različne ukrepe in vzpodbude, ki jih lahko uveljavljajo tudi delodajalci. Temu so namenjena sredstva, ki jih zbere Sklad iz prispevkov delodajalcev, ki ne izpolnijo kvote. Glede na navedeno dolžnost delodajalca, da zaposli določeno kvoto invalidov, ne posega prekomerno v njegovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Zato je poseg dopusten.

15. Prva pobudnica trdi, da izpodbijana določba ustvarja tudi položaj nelojalne konkurence na trgu in s tem posega v tretji odstavek 74. člena Ustave. Navedena določba Ustave prepoveduje dejanja nelojalne konkurence in dejanja, ki v nasprotju z zakonom omejujejo konkurenco. Ustava pojma nelojalne konkurence ne opredeljuje. Opredeljen je v Zakonu o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 in nasl. – ZVK), ki v prvem odstavku 13. člena določa, da pomenijo nelojalno konkurenco dejanja podjetja pri nastopanju na trgu. Prepoved torej zavezuje udeležence na trgu. Druga dejanja, ki omejujejo konkurenco, pa se po tretjem odstavku 74. člena Ustave sicer lahko nanašajo tudi na oblastne akte in oblastna dejanja, vendar ne na zakon. Zakonodajalec je na podlagi te določbe dolžan sprejeti zakon, ki določa pravila konkurenčnega ravnanja na trgu, drugi subjekti pa konkurence ne smejo omejevati v nasprotju s tem zakonom. Iz tretjega odstavka 74. člena Ustave izhaja torej pravica do takšnih pogojev konkurenčnega delovanja na trgu, kot jih določi zakon. Izpodbijana ureditev tako ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave (tako odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004, Uradni list RS, št. 16/04 in OdlUS XIII, 4 in št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006, Uradni list RS, št. 21/06 in OdlUS XV, 15). Ustavno sodišče je zato očitek o kršitvi tretjega odstavka 74. člena Ustave zavrnilo kot neutemeljen.

16. Pobudnice navedeni ureditvi iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI nadalje očitajo neskladje s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Dolžnost zaposlitve določenega števila invalidov – kvota namreč velja le za delodajalce, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev. Ta dolžnost torej ne velja za delodajalce, ki zaposlujejo manj kot 20 delavcev, ter za tuja diplomatska in konzularna predstavništva, invalidska podjetja in zaposlitvene centre. Neenakost s slednjimi uveljavlja prva pobudnica. Njen očitek, sicer pavšalen, je neutemeljen. Različnost položajev navedenih delodajalcev je očitna. Vse pobudnice pa zatrjujejo neenakost v razmerju do delodajalcev, ki zaposlujejo manj kot 20 delavcev. Razlikovalnemu znaku, tj. številu zaposlenih delavcev, smiselno očitajo arbitrarnost.

17. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (npr. odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26). Načelo enakosti torej zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina zakonodajne pristojnosti (glej tudi odločbo št. U-I-70/04 z dne 15. 2. 2007, Uradni list RS, št. 18/07 in OdlUS XVI, 17).

18. V obravnavanem primeru je zakonodajalec predvidel različno ureditev za večje in manjše delodajalce. Razlikovalni znak za opisano ločevanje je število zaposlenih delavcev. Kriterij števila zaposlenih je uveljavljen kriterij razlikovanja na področju gospodarskih in tudi negospodarskih dejavnosti, ki kaže na dejanske razlike med delodajalci. Zato uporabi tega kriterija pri ureditvi kvotnega sistema ni mogoče očitati arbitrarnosti. Zakonodajalec v odgovoru na pobudi navaja, da obstajajo v obravnavanem primeru stvarno utemeljeni razlogi za to, da za majhne delodajalce, tj. za delodajalce z manj kot 20 zaposlenimi, ne velja obveznost zaposlovanja določene kvote invalidov. Šlo naj bi za ukrep spodbujanja oziroma olajševanja pogojev za razvoj majhnega podjetništva. Posebej poudarja, da bi lahko takšna obveznost manjše delodajalce čezmerno obremenila in bistveno zmanjšala njihovo konkurenčnost ter preprečevala ustanavljanje majhnih podjetij in ogrožala njihov obstoj. Tudi v drugih zakonih naj bi za delodajalce z manjšim številom zaposlenih veljala nekatera posebna pravila. Ta naj bi jih razbremenjevala določenih obveznosti, ki sicer veljajo za vse delodajalce (npr. ZDR in ZGD-1). Tudi po oceni Ustavnega sodišča so takšni razlogi razumni in izhajajo iz narave stvari. Določitev meje, torej koliko delavcev mora delodajalec zaposlovati, da velja zanj obveznost zaposliti določeno število invalidov, pa sodi v polje proste presoje zakonodajalca.

19. Očitek o neenakosti, ki naj bi bila v tem, da lahko tudi delodajalci, za katere ne velja dolžnost zaposliti določeno število invalidov, uveljavljajo vzpodbude za zaposlovanje invalidov, ki se financirajo tudi iz sredstev, zbranih s plačevanjem prispevkom zaradi neizpolnjevanja kvote, je neutemeljen. Kvotni sistem zaposlovanja invalidov je le eden izmed načinov, kako doseči cilje, zaradi katerih je bil sprejet ZZRZI. Vzpodbude za zaposlovanje invalidov so drug način. Glede na namen zakona je razumljivo, da imajo pravico do teh vzpodbud vsi delodajalci, ki zaposlujejo ali želijo zaposliti invalide. Glede na očitek pobudnice pa je treba dodati, da se vzpodbude ne financirajo le iz sredstev, zbranih s plačili zaradi neizpolnjevanja kvot, ampak iz različnih virov, kar je jasno opredeljeno v 79. členu ZZRZI.

20. Prva pobudnica zatrjuje še neskladje prvega odstavka 62. člena ZZRZI z načelom pravne države iz 2. člena Ustave, vendar tega očitka ne utemelji. Zato ga Ustavno sodišče ni moglo preizkusiti.

21. Ustavno sodišče zaradi vsega navedenega ocenjuje, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

B. – III.

Tretji odstavek 62. člena ZZRZI

22. Tretji odstavek 62. člena ZZRZI določa: »Kvoto iz prvega odstavka tega člena določi Vlada na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo. Kvota je glede na dejavnost delodajalca lahko različna, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% od skupnega števila zaposlenih delavcev.«

23. Merilo za določitev višine kvote je torej vrsta dejavnosti. Vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, je okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položajev subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti. Zato zakonodajalec s tem, ko je določil, da mora Vlada pri določitvi višine kvote upoštevati dejavnost zavezanca, ni kršil splošnega načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, iz katerega izhaja tudi, da mora zakonodajalec bistveno različne položaje urediti različno. Očitki o neenakosti ureditve in s tem o neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ki naj bi bila v tem, da je višina kvote odvisna od dejavnosti delodajalca, so zato neutemeljeni. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI zavrnilo kot očitno neutemeljeno (2. točka izreka).

B. – IV.

Uredba o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov

24. Druga in tretja pobudnica navajata, da so iz enakih razlogov kot izpodbijani tretji odstavek 62. člena ZZRZI neustavni tudi 4. in 5. člen Uredbe/05 ter 3. in 4. člen Uredbe/07, saj sta bili tako Uredba/05 kot tudi Uredba/07 sprejeti na podlagi te določbe ZZRZI.

25. V času postopka pred Ustavnim sodiščem je Uredba/05 prenehala veljati. Nadomestila jo je Uredba/07.⁵ Na poziv Ustavnega sodišča sta pobudnici izjavili, da vztrajata pri pobudi oziroma da neustavnost ureditve s sprejetjem nove uredbe ni bila odpravljena, saj v ureditvi ni prišlo do vsebinskih sprememb. Pobudo sta razširili s predlogom, naj Ustavno sodišče začne tudi postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. in 4. člena Uredbe/07. Člen 3 Uredbe/07 vsebinsko enako kot 4. člen Uredbe/05 ureja kvote glede na dejavnost delodajalca. Člen 4 Uredbe/07 pa smiselno enako kot prej 5. člen Uredbe/07 določa, da se kvota iz prej navedenega člena za zavezance, ki zaposlujejo manj kot 50 delavcev, zniža za 1 odstotno točko, vendar ne more biti nižja od dveh odstotkov.

26. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 62. člena ZZRZI zavrnilo kot očitno neutemeljeno. Ker izpodbijani 4. in 5. člen Uredbe/05 ter 3. in 4. člen Uredbe/07 temeljijo na tej ureditvi, je Ustavno sodišče iz enakih razlogov zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti teh določb (2. točka izreka). Pobudnici namreč trdita samo, da so izpodbijane določbe Uredbe/05 in Uredbe/07 neustavne zato, ker temeljijo na izpodbijanem tretjem odstavku 62. člena ZZRZI. S tem pa očitane neustavnosti ne moreta utemeljiti.

C.

27. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in drugega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: podpredsednik dr. Ciril Ribičič ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

dr. Ciril Ribičič l.r.

Podpredsednik

________________________________________

¹B. Kresal, Člen 52 (pravice invalidov); v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 559.

²Navedeno izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva, objavljenega v Poročevalcu DZ, št. 60/04.

³Člen 3 ZZRZI določa, da je invalid oziroma invalidka oseba, ki pridobi status invalida po tem zakonu ali po drugih predpisih, in oseba, pri kateri so z odločbo pristojnega organa ugotovljene trajne posledice telesne ali duševne okvare ali bolezni in ima zato bistveno zmanjšane zmožnosti, da se zaposli ali ohrani zaposlitev ali v zaposlitvi napreduje.

⁴Člen 67 ZZRZI določa, da se lahko za enakopravnejše vključevanje invalidov v zaposlitev priznajo naslednje finančne vzpodbude:

– subvencije plač invalidom,

– plačilo stroškov prilagoditve delovnih mest in sredstev za delo invalidov,

– plačilo stroškov storitev v podpornem zaposlovanju,

– oprostitev plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zaposlenih invalidov,

– nagrade za preseganje kvote,

– letne nagrade delodajalcem za dobro prakso na področju zaposlovanja invalidov in

– druge vzpodbude na področju zaposlovanja invalidov in ohranjanja delovnih mest za invalide ter druge razvojne vzpodbude.

⁵Ta je bila zaradi uskladitve z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti spremenjena z Uredbo o spremembah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov, ki pa na odločitev v tej zadevi ne vpliva.