Odločba o delni razveljavitvi prvega odstavka 40. člena in druge alineje prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju in ugotovitvi, da sta bila prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v ostalem delu v neskladju z Ustavo ter o razveljavitvi drugega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju

Številka: U-I-65/08-11

Datum: 25. 9. 2008

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije, ki ga zastopa predsednica Dragica Andlovič, na seji 25. septembra 2008

o d l o č i l o:

1. V prvem odstavku 40. člena in v drugi alineji prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03 in 102/07) se razveljavijo besede: »ali kršil določila standardov varovanja«, v ostalem delu sta prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v šestih mesecih po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave neskladja iz 1. točke izreka te odločbe se sme družbam za zasebno varovanje, pri katerih pred uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 102/07) niso bili izpolnjeni pogoji za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi tega zakona pa bi bili ti pogoji izpolnjeni, začasno oziroma trajno odvzeti licenca, če so izpolnjeni pogoji iz 24. točke obrazložitve te odločbe.

4. Drugi odstavek 41. člena Zakona o zasebnem varovanju se razveljavi.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1. Sindikat komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 40 člena, druge alineje prvega odstavka 41. člena in drugega odstavka 41. člena Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju: ZZasV). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s tretjim in s četrtim odstavkom 15. člena, z 22., z 49., s 66., s 74. členom in s 155. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da je reprezentativni sindikat za dejavnost varovanja. Meni, da so z izpodbijanimi določbami ogrožene pravice in pravna pričakovanja delavcev, zaposlenih v družbah za zasebno varovanje. Povratna veljava izpodbijanih določb naj bi povzročila prenehanje potreb po večjem številu delovnih mest varnostnikov in drugega varnostnega osebja. Zaradi izpodbijanih določb naj bi bila vsem družbam, ki so v obdobju pred uveljavitvijo izpodbijanih določb storile dva ali več prekrškov iz prvega odstavka 75. člena ZZasV, odvzeta licenca. Zato predlagatelj utemeljeno pričakuje, da bo večje število njegovih članov in delavcev družb za zasebno varovanje ostalo brez zaposlitve.

2. Predlagatelj meni, da je določba prvega odstavka 40 člena ZZasV v neskladju z 2. členom Ustave, ker je prekomerno posegla v pravni položaj družb za zasebno varovanje. Družbe za zasebno varovanje naj bi bile že ob enem nepravnomočnem postopku o prekršku sankcionirane z začasnim odvzemom licence. Učinki začasnega odvzema licence naj bi bili skoraj enaki kot v primeru dokončnega odvzema licence. Zato naj bi takšen ukrep družbi za zasebno varovanje onemogočal opravljanje temeljne dejavnosti. Predlagatelj meni, da bi lahko zakonodajalec dosegel cilj z milejšim ukrepom (npr. s pogojnim odvzemom licence). Predlagatelj navaja, da Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (v nadaljevanju: ZZasV-A) ne vsebuje prehodnih določb, ki bi se nanašale na način uporabe 40. in 41. člena ZZasV, zato naj bi bil v neskladju z 2., z 22., s 74. in s 155. členom Ustave. V upravnem postopku odvzema licence naj bi bilo dopustno kot kršitve, ki vodijo k odvzemu licence, upoštevati tudi tiste kršitve, ki naj bi bile storjene pred uveljavitvijo ZZasV-A. S spremembo obsega in vrste kršitev, zaradi katerih je mogoče izreči ukrep začasnega ali trajnega odvzema licence ob ohranjenem enoletnem oziroma dvoletnem roku, v katerem mora biti kršitev ugotovljena, naj bi ZZasV-A posegel v pričakovani pravni položaj družb za zasebno varovanje. Družbe za zasebno varovanje naj bi se znašle v položaju, ko bi lahko zaradi prekrškov, storjenih pred uveljavitvijo ZZasv-A, začasno ali dokončno izgubile licence za opravljanje storitev varovanja. Navedeno dejstvo naj bi tudi pomenilo, da je bilo mogoče ob sprejemu ZZasV-A natančno predvideti, na katere družbe za varovanje se bodo sankcije iz 40. in 41. člena ZZasV-A nanašale. Predlagatelj meni, da je v konkretnem primeru poseg v pridobljene pravice očiten. Predlagatelj navaja, da sta določbi prvega odstavka 40. člena in druge alineje drugega odstavka 41. člena v delu, v katerem se nanašata na t. i. »standarde varovanja«, v neskladju z 2. členom Ustave, ker sta pravno nedoločni in nepopolni. Predlagatelj navaja, da standardi varovanja v normativnem smislu sploh ne obstajajo, ker jih Zbornica za zasebno varovanje ni nikoli sprejela. Standardi varovanja naj bi bili pravno povsem nedoločen pojem, ki ga v upravnih postopkih ni mogoče uporabiti. Navedeni pravni termin naj bi bil uveden z ZZasV-A, ne da bi bilo določeno, kdo, kdaj in po kakšnem postopku naj bi navedene standarde sprejel. Predlagatelj tudi meni, da je drugi odstavek 41. člena v neskladju z 2. členom Ustave, ker je z njim upravni organ pooblaščen, da popolnoma diskrecijsko odloča o morebitnem odvzemu vseh licenc. Meni, da bi moral zakonodajalec opredeliti vsaj okvire oziroma cilje, ki jih zasleduje s takšno določbo. Takšna blanketna norma naj bi omogočala popolno arbitrarno presojo upravnih organov.

3. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.

4. Vlada je v mnenju navedla, da s spremembo 40. in 41. člena ZZasV ni kršeno načelo sorazmernosti. Navaja, da je bilo treba vzpostaviti učinkovite mehanizme za hitro ukrepanje, ko pride do kršitve. Spremembe naj bi narekovali tudi dogodki, ki so se zgodili v zadnjih dveh letih v zvezi z opravljanjem varnostnih storitev na prireditvah v gostinskih lokalih. Ministrstvo za notranje zadeve naj bi v obdobju pred sprejemom ZZasV-A ugotavljalo, da se pri izvajanju veljavnega zakona družbe za zasebno varovanje izogibajo zakonskim obveznostim, zato naj bi dejavnost zasebnega varovanja izvajali v nasprotju z zakonom in v nasprotju z interesi varnosti. Pri izvajanju zakona so bile ugotovljene pomanjkljivosti. Postopki zoper kršitelje pred pristojnimi organi naj bi bili dolgotrajni, tako da naj ne bi bilo učinkovitih mehanizmov za hitro ukrepanje. Pri tem naj bi šlo predvsem za začasne ukrepe, ki naj bi se izrekli z namenom, da se s kršitvijo preneha, veljali pa naj bi do dokončne odločitve pristojnega organa o odgovornosti. Z ZZasV-A naj bi se zaostrili pogoji za pridobitev licence za opravljanje zasebnega varovanja, pogoji za pridobitev službene izkaznice varnostnega osebja in pogoji za začasen in dokončen odvzem licence. S spremembami naj bi vzpostavili učinkovitejši nadzor nad izvajanjem zasebnega varovanja in dosegli učinkovito in takojšne ukrepanje zoper kršitelje že v fazi do dokončne odločitve pristojnega organa. Vlada navaja, da določbe o začasnem odvzemu pred spremembo ni bilo mogoče izvesti, ker se je zahtevala kumulativna izpolnitev vseh pogojev. Zato naj bi bili postopki dolgotrajni in naj ne bi dosegli namena. Vlada v nadaljevanju mnenja podrobno navaja, kakšne spremembe je uvedel ZZasV-A pri pogojih za začasni in trajni odvzem licence. Navaja, da se ukrep začasnega odvzema licence izreče v trajanju od enega do šest mesecev. Upravni organ bi moral ob izreku ukrepa upoštevati varovanje javne koristi, ki prevladuje pred zasebnimi interesi, in posledice (poslovno škodo), ki bi lahko nastale družbi za zasebno varovanje z začasnim odvzemom licence. Vlada navaja, da je bil drugi odstavek 41. člena ZZasV, ki omogoča odvzem vseh licenc, ki jih družba za zasebno varovanje poseduje, določen zaradi zagotavljanja varnosti naročnikov varnostnih storitev. Dejavnost zasebnega varovanja naj bi bila profesionalna in strokovna dejavnost, ki naj bi temeljila na pravnih aktih. Družba za zasebno varovanje, ki grobo krši določbe ZZasV, ne bi smela opravljati nobene od oblik zasebnega varovanja, ker naj bi bilo mogoče pričakovati, da bo s kršitvami nadaljevala. Zato naj bi bilo pristojnemu organu omogočeno, da odvzame vse licence, če bi na ta način lahko uspešneje zavaroval javno korist. V zvezi s trditvami predlagatelja, da ZZasV-A posega v pričakovani pravni položaj družb za zasebno varovanje, Vlada navaja, da je zasebno varovanje občutljiva dejavnost, ker družbe nudijo varnost, ki je ena od temeljnih dobrin. Zato naj bi država urejala dejavnost s postavljanjem pogojev. Vlada meni, da prevladujoči razlogi javnega interesa oziroma varovanja življenja ljudi in njihovega premoženja terjajo takojšnjo uvedbo zaostrenih pogojev. Vlada meni, da ni potrebe po ureditvi prehodnega obdobja, ker so bile vse kršitve že prej razlog za odvzem licence in ker so bili v času sprejemanja ZZasV-A podani stvarni razlogi za takšno ukrepanje. Vlada še pojasnjuje, da varnostne standarde predpisuje Slovenski inštitut za standardizacijo. Na področju zasebnega varovanja je uveljavljen standard SIST BS 5979:2005, ki obravnava pravila ravnanja za sprejemne centre pri sprejemu signalov iz varnostnih sistemov. Izpolnjevanje navedenega standarda naj bi preverjali pri izdaji licence za upravljanje z varnostno nadzornim centrom (34. člen ZZasV). V naboru standardov za področje varovanja naj bi bili tudi standardi za tehnična sredstva. Vlada še navaja, da posameznim družbam za varovanje ne ustreza izpolnjevanje standardov, da lahko vgrajujejo cenejšo in manj kvalitetno opremo.

B. – I.

5. Enajsta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju: ZUstS) določa, da reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic lahko vloži zahtevo, če predpis ogroža pravice delavcev.

6. Predlagatelj je reprezentativni sindikat za območje države za dejavnost varovanja.¹ Izpodbijane določbe urejajo pogoje za začasni odvzem licence (40. člen ZZasV) in pogoje za odvzem licence (41. člen ZZasV) gospodarski družbi ali samostojnemu podjetniku posamezniku. Enajsta alineja prvega odstavka 23. člena ZUstS določa kot pogoj ogroženost pravic in ne njihovega zmanjšanja ali poslabšanja, do katerega bi prišlo z uveljavitvijo izpodbijanih zakonskih določb. Odvzem licence pomeni, da gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik ne sme več opravljati svoje gospodarske dejavnosti. Ker to lahko pomeni prenehanje obstoja gospodarske družbe ali samostojnega podjetnika posameznika, je s tem ogrožena zaposlitev delavcev. Zato izpodbijane določbe ogrožajo pravice delavcev in je Ustavno sodišče Sindikatu komunale, varovanja in poslovanja z nepremičninami Slovenije priznalo položaj predlagatelja.

B. – II.

7. Predlagatelj meni, da sta prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena ZZasV v neskladju z 2. členom Ustave, ker uporabljata pojem standardi varovanja, ki naj bi bil pravno nedoločen pojem.

8. Eno od načel pravne države zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je to pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali dolžnosti pravnih subjektov (odločba št. U-I-32/00 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03 in OdlUS XII, 71). To je na eni strani potrebno zaradi varstva naslovnikov predpisa, po drugi strani pa jasen in določen predpis onemogoča arbitrarno odločanje državnih organov (odločba št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005, Uradni list RS, št. 50/05 in OdlUS XIII/2, 61)

9. Iz prvega odstavka 40. člena² in druge alineje 41. člena ZZasV³ izhaja, da lahko ministrstvo, pristojno za notranje zadeve (v nadaljevanju: Ministrstvo), imetniku licence začasno ali trajno odvzame licenco tudi, če ugotovi, da je imetnik licence kršil standarde varovanja. Vlada je v mnenju pojasnila, da standarde varovanja predpisuje Slovenski inštitut za standardizacijo in se nanašajo predvsem na tehnična sredstva, ki se uporabljajo v dejavnosti zasebnega varovanja. Vlada je v mnenju naštela nekatere standarde, ki naj bi veljali v dejavnosti zasebnega varovanja (npr.: SIST BS 5979: 2005).

10. Pojem »standardi varovanja« ni nedoločen pravni pojem ali pravni standard, ki bi mu morala vsebino določiti šele sodna praksa. Standardi varovanja so tehnični standardi, ki jih mora imetnik licence spoštovati pri uporabi tehničnih sredstev pri izvajanju dejavnosti zasebnega varovanja. Slovenski inštitut za standardizacijo (v nadaljevanju: Inštitut) je slovenski nacionalni organ za standarde, ki med drugim tudi pripravlja, sprejema, izdaja in vzdržuje slovenske nacionalne standarde ter druge dokumente s področja slovenske nacionalne standardizacije (5. člen Zakona o standardizaciji, Uradni list RS, št. 59/99 – v nadaljevanju: ZSta-1). Slovenski nacionalni standard (v nadaljevanju: SIST) je nacionalni standard, ki ga ob upoštevanju načel iz 4. člena ZSta-1 in v skladu s svojimi pravili sprejme Inštitut in se označi s kratico SIST (prvi odstavek 22. člena ZSta-1). V skladu s 23. členom ZSta-1 je uporaba SIST prostovoljna, razen v primeru, da je obvezna uporaba SIST določena s predpisom. Predpis, ki določa obvezno uporabo standarda, se mora sklicevati na SIST.

11. Začasen oziroma trajen odvzem licence je izredno restriktiven ukrep, zato morajo biti primeri odvzema jasno in nedvoumno določeni. V skladu s 23. členom ZSta-1 mora predpis določiti, kdaj je uporaba SIST obvezna. Predpis se mora sklicevati na konkreten SIST, ki ga morajo naslovniki obvezno uporabljati. Ker v prvem odstavku 40. člena in drugi alineji prvega odstavka 41. člena ZZasV ni natančno določeno, kršitev katerih standardov varovanja (SIST) je razlog za začasen ali trajen odvzem licence, je takšna zakonska ureditev nejasna in nedoločna ter omogoča arbitrarno odločanje državnih organov. Ureditev v prvem odstavku 40. člena in v drugi alineji prvega odstavka 41. člena ZZasV je v delu, ki omogoča začasen ali trajen odvzem licence zaradi kršitve standardov varovanja, v neskladju z 2. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijani določbi v tem delu razveljavilo (1. točka izreka).

B. – III.

12. Ker je Ustavno sodišče prvi odstavek 40. člena in drugo alinejo prvega odstavka 41. člena ZZasV samo delno razveljavilo, predlagatelj pa meni, da sta prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena ZZasV v preostalem delu v neskladju tudi z 2., z 22., s 74. in s 155. členom Ustave, je moralo Ustavno sodišče presoditi tudi te očitke. Predlagatelj meni, da je zakonodajalec posegel v pričakovani pravni položaj družb za zasebno varovanje, ker ni določil, da lahko začne teči enoletni rok iz prvega odstavka 40. člena ZZasV in dvoletni rok iz druge alineje prvega odstavka 41. člena ZZasV šele po uveljavitvi ZZasV-A.

13. S 26. členom ZZasV-A je zakonodajalec spremenil pogoje za začasni odvzem licence, ki so določeni v prvem odstavku 40. člena ZZasV. Pred spremembo ZZasV je bilo mogoče družbi za zasebno varovanje začasno odvzeti licenco, če je Ministrstvo samo ali na podlagi predloga pristojnih inšpekcijskih služb, zbornice ali policije ugotovilo, da je imetnik licence v zadnjem letu ponavljajoče (dvakrat ali večkrat) kršil določbe ZZasV ter predpise s področja preprečevanja dela in zaposlovanja na črno in varstva konkurence. Licenco je bilo mogoče odvzeti za tri mesece. V skladu z veljavnim prvim odstavkom 40. člena ZZasV je mogoče licenco začasno odvzeti, če Ministrstvo samo ali na podlagi pisnega predloga pristojnih inšpekcijskih služb ali policije ugotovi, da je imetnik licence v obdobju zadnjega leta kršil določbe od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena tega zakona ali standarde varovanja in postopki niso pravnomočno zaključeni. Ukrep se lahko izreče v trajanju enega do šestih mesecev.

14. Iz navedenega izhaja, da je bilo mogoče pred spremembo Zakona začasno odvzeti licenco zaradi kršitve katerekoli določbe ZZasV, zaradi kršitve predpisov s področja preprečevanja dela na črno in zaposlovanja na črno in varstva konkurence. Po spremembi Zakona pa je mogoče začasno odvzeti licenco samo zaradi točno naštetih kršitev, ki so določene v prvem odstavku 75. člena ZZasV. (Pri čemer je treba upoštevati, da je Ustavno sodišče s to odločbo že razveljavilo možnost, da bi se licenca odvzela zaradi kršitve standardov varovanja, če ti standardi varovanja niso jasno in razločno določeni.) Razlika med prej veljavno in novo ureditvijo je v tem, da je bilo pred spremembo ZZasV mogoče družbi za zasebno varovanje začasno odvzeti licenco, če je v zadnjem letu ponavljajoče (dvakrat ali večkrat) kršila določbe ZZasV, po novi ureditvi pa za začasni odvzem licence zadostuje enkratna kršitev točno določenih zakonskih določb v zadnjem letu.

15. S 27. členom ZZasV-A je zakonodajalec spremenil pogoje za trajni odvzem licence. Predlagatelj nasprotuje samo pogoju, ki je določen v drugi alineji prvega odstavka 41. člena ZZasV.⁴ Zato je Ustavno sodišče očitke predlagatelja presojalo le v tem obsegu. Pred spremembo zakona je bilo mogoče licenco med drugim⁵ trajno odvzeti, če bi moral biti imetniku licence izrečen ukrep začasnega odvzema licence, potem ko mu je bil takšen ukrep že dvakrat izrečen. To pomeni, da je lahko Ministrstvo imetniku licence po prejšnji ureditvi licenco trajno odvzelo šele po dveh začasnih odvzemih (dvakrat po dve kršitvi v dveh letih) in ponovnih dveh kršitvah v zadnjem letu. Po spremembi ZZasV pa lahko Ministrstvo odvzame licenco, če na podlagi pravnomočnih odločb o prekršku ugotovi, da je v zadnjih dveh letih dvakrat ali večkrat storil prekrške iz prvega odstavka 75. člena ZZasV.

16. Iz navedenega izhaja, da se je z novo ureditvijo položaj imetnikov licence poslabšal: že manjše število kršitev zakonskih določb v določenem časovnem obdobju pomeni, da mora pristojni organ licenco začasno ali trajno odvzeti.

17. Družba, ki izpolnjuje zakonske pogoje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja in pridobi licenco, ima pravico to dejavnost izvajati pod pogoji, ki jih določa zakon. Ustavno sodišče je sicer že večkrat odločilo (sklep št. U-I-67/95 z dne 4. 4. 1996, OdlUS V, 38, odločba št. U-I-139/94 z dne 30. 1. 1997, Uradni list RS, št. 10/97 in OdlUS VI, 9), da določanje pogojev za opravljanje dejavnosti ne pomeni povratne veljave zakona ali drugega predpisa tudi v primeru, če tak predpis zahteva izpolnjevanje teh pogojev za osebe, ki so tako dejavnost opravljale že ob uveljavitvi predpisa. Vendar to ne pomeni, da je mogoče pravni položaj naslovljencev poslabšati za nazaj. Pravni predpisi ne samo, da praviloma ne smejo retroaktivno jemati pravice, temveč tudi ne smejo za nazaj povečevati obveznosti oziroma jih na novo (na podlagi dejstev, ki so nastala v preteklosti) konstituirati in sploh naslovnikom pravnih norm oteževati pravnega položaja na podlagi dejstev, ki so se zgodila v preteklosti, ko ti niso mogli vedeti, da bodo (nekoč) pravno učinkovala – na podlagi predpisa, ki ga takrat, ko so nastopila, še ni bilo. In v tem primeru gre za tak položaj: Časovno obdobje, v katerem morajo biti storjene ponavljajoče kršitve, ki pomenijo izpolnitev pogojev za začasni ali za trajni odvzem licence, se namreč nanaša na čas pred uveljavitvijo ZZasV-A, kar pomeni, da je zakonodajalec za nazaj določil posledice, izhajajoče iz dejanskega stanja, ki se je zgodilo pred uveljavitvijo ZZasV-A, in te posledice povratno razglasil za pravno pomembne. Zato izpodbijani določbi učinkujeta tako, da se z njima posega v pravni položaj družb za zasebno varovanje. Določene družbe za zasebno varovanje ob enakem dejanskem stanju pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni ali za trajni odvzem licence, zgolj zaradi spremembe ZZasV, ne da bi se po trenutku, ko je novela začela veljati, zgodilo kakršnokoli pravno dejstvo, pa pogoje za začasni ali za trajni odvzem licence izpolnjujejo in jim mora biti licenca začasno ali trajno odvzeta. Zakonodajalec je s tem z učinkom za nazaj posegel v zakonsko pridobljeno pravico do izvajanja dejavnosti zasebnega varovanja.

18. Vendar vsaka retroaktivnost sama po sebi še ni v neskladju z Ustavo. Za neskladje ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice (odločba št. U-I- 60/98 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150). Kot je bilo že navedeno, Ustava v drugem odstavku 155. člena določa, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Oba pogoja morata biti izpolnjena kumulativno. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da je prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice, temveč so lahko tudi druge z zakonom dane pravice. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi niso človekove pravice ali temeljne svoboščine, uživajo enako varstvo kot te (odločba št. U-I-60/99 z dne 4. 10. 2001, Uradni list RS, št. 91/01 in OdlUS X, 168). Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave.

19. Po ustaljeni ustavnosodni presoji se glede na tretji odstavek 15. člena Ustave človekove pravice in temeljne svoboščine lahko omejijo zaradi pravic drugih oziroma zaradi javne koristi. Ob tem, da lahko poseg v človekove pravice temelji le na ustavno dopustnem, stvarno upravičenem cilju, je treba po ustaljeni ustavnosodni presoji vselej oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim od teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države tudi, kadar se z njimi zasleduje ustavno dopusten cilj (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov posega: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben); 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Šele če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten (odločba št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86).

20. Dejavnost zasebnega varovanja pomeni varovanje oseb in premoženja pred uničenjem, poškodovanjem, protipravno odtujitvijo ali drugimi škodljivimi učinki. Naštete dejavnosti pomenijo opravljanje varnostne dejavnosti, za kar je praviloma pristojna policija. S sistemsko ureditvijo zasebnega varovanja je država uredila varovanje tam, kjer ga sama ne more učinkovito in v celoti zagotoviti – ter s tem nekatera policijska opravila prepustila zasebnemu varovanju. Zasebno varovanje pomeni, da zasebni gospodarski subjekti prodajajo storitve varovanja tretjim osebam. Varnost je ena iz med temeljnih človekovih pravic. Zaradi varovanja temeljnih pravic tretjih oseb pa mora država, ki je prva poklicana, da zagotavlja dejansko varnost, izvajanje te dejavnosti omejiti. Namen te (zakonske) ureditve je preprečiti nenadzorovano privatizacijo na področju javne varnosti. Država mora razmejiti zasebno varovanje od javnega, vplivati na usposobljenost in kakovost zasebnih varnostnikov, vzpostaviti učinkovit nadzor nad zakonitostjo dela družb za zasebno varovanje, določati splošne in posebne pogoje za opravljanje dejavnosti zasebnega varovanja, določiti pooblastila varnostnikom idr.⁶ Zaradi varstva javnega interesa morajo biti urejeni mehanizmi, s katerimi se zagotavlja kakovostno izvajanje dejavnosti zasebnega varovanja. Zakonodajalec mora z ustreznimi ukrepi preprečiti, da bi dejavnost zasebnega varovanja izvajale osebe, ki za to niso primerne in ki ne spoštujejo zakonskih določb. S spremembami ZZasV je hotel zakonodajalec zaostriti pogoje za pridobitev licence za zasebno varovanje in za varnostno osebje, zagotoviti učinkovit nadzor nad izvajanjem zasebnega varovanja in zagotoviti učinkovito ukrepanje zoper kršitelje.

21. Namen trajnega odvzema licence je preprečiti, da bi dejavnost zasebnega varovanja izvajale osebe, ki niso primerne za opravljanje te dejavnosti in ki ne spoštujejo zakonskih določb. Zakonodajalec nima le pravice, temveč tudi dolžnost, da zakonodajo spreminja, če to narekujejo spremenjena družbena razmerja. Načelo prilagajanja družbenim razmeram je eno od načel pravne države (odločba št. U-I-69/03 z dne 20. 10. 2005, Uradni list RS, št. 100/05 in OdlUS XIV/2, 75). Glede na dogodke v zadnjih letih, pri katerih je ob izvajanju dejavnosti zasebnega varovanja prišlo do najhujših kršitev človekovih pravic, je zakonodajalec moral spremeniti pogoje za izvajanje dejavnosti zasebnega varovanja in posledično tudi pogoje za odvzem licence ter tako zagotoviti, da bodo navedeno dejavnost izvajale samo tiste osebe, ki so primerne in strokovno usposobljene za izvajanje te dejavnosti. Namen začasnega odvzema licence pa je hiter odziv pristojnih organov na morebitne hude kršitve določb ZZasV z namenom varovanja tretjih oseb.⁷ To sta ustavno dopustna cilja, zaradi katerih je zakonodajalec lahko posegel v pridobljeno pravico.

22. Oceniti je treba še, ali je izpodbijana sprememba v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Začasna narava začasnega odvzema licence pomeni, da se družba za zasebno varovanje oziroma imetnik licence ne izbriše iz registra imetnikov licenc (65. člen ZZasV), temveč se v tem registru le zaznamuje začasen odvzem licence. Po izteku časa, za katerega je bil izdan ukrep začasnega odvzema licence, se zaznamba v registru briše oziroma se označi, da je ukrep prenehal, in tudi ni treba ponovno zaprositi za podelitev licence.⁸ To pomeni, da lahko imetnik licence nadaljuje z opravljanjem dejavnosti. Vendar z začasnim odvzemom licence pristojni organi takoj ob ugotovljenih hujših kršitvah zakonskih določb preprečijo posege v pravice tretjih oseb, s tem ko imetnik licence ne more več izvajati svoje dejavnosti. Trajni odvzem licence je edina logična posledica ugotovitve, da družba za varovanje ne izpolnjuje več pogojev za izvajanje dejavnosti, zato sta začasni in trajni odvzem licence primerna in nujna ukrepa, s katerima se zagotavlja ustavno dopustna cilja. Z začasnim odvzemom licence se namreč takoj prepreči, da bi imetniki licence, ki kršijo zakonske določbe, nadaljevali s svojo dejavnostjo in s tem posegali v pravice tretjih oseb, s trajnim odvzemom licence pa se prepreči, da bi dejavnost zasebnega varovanja opravljale osebe, ki za to ne izpolnjujejo zakonskih pogojev.

23. Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je Ustavno sodišče tehtalo med cilji, ki jih zasleduje zakonodajalec, in prizadetostjo pravnih položajev družb za zasebno varovanje. Začasni odvzem licence sicer pomeni, da bo po poteku določenega časa družba za zasebno varovanje lahko ponovno opravljala svojo dejavnost. Kljub temu pa so posledice oziroma učinki izpodbijanega ukrepa začasnega odvzema licence za poslovne subjekte precejšne, lahko tudi usodne. Ukrep namreč pomeni, da družba za zasebno varovanje v času trajanja ukrepa ne sme opravljati svoje temeljne dejavnosti. Ker pa je zasebno varovanje gospodarska dejavnost, lahko za posamezni gospodarski subjekt začasna prepoved izvajanja temeljne dejavnosti pomeni tolikšno izgubo prihodkov, da je ogrožen njegov obstoj – in lahko se zgodi, da med trajanjem začasnega ukrepa gospodarski subjekt preneha obstajati. Trajni odvzem licence je najhujši poseg v položaj družbe za zasebno varovanje, ker pomeni, da družba za zasebno varovanje ne more več opravljati svoje temeljne dejavnosti. Gospodarska družba ali samostojni podjetnik posameznik v takem primeru preneha obstajati. Zato morajo biti pogoji za začasni in za trajni odvzem licence jasno določeni in naslovnikom norm vnaprej znani. Z izpodbijanima določbama pa je zakonodajalec za nazaj posegel v zakonske pravice določenih družb za zasebno varovanje, ne da bi pri tem uredil prehodni režim, ki bi ublažil trdoto kolizije med načelom zakonodajalčeve odzivnosti na spreminjajoče se družbene razmere in ustavno varovanim pričakovanjem naslovnikov spremenjenih pravnih norm, da se lahko na pravno ureditev zanesejo in v skladu z njo uravnavajo svoja ravnanja in pričakovanja.⁹ Ker zakonodajalec ni določil, da se sme družbam za zasebno varovanje, pri katerih pred spremembo ZZasV niso bili izpolnjeni pogoji za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-A pa bi bili ti pogoji izpolnjeni, začasno ali trajno odvzeti licenca samo, če stori imetnik licence novo kršitev določb od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV oziroma da se sme trajno odvzeti licenca, če imetnik licence stori novo kršitev določb iz prvega odstavka 75. člena ZZasV po uveljavitvi ZZasV-A, je nesorazmerno posegel v zakonsko pravico teh družb za zasebno varovanje. Izpodbijani določbi sta zato v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo, da sta prvi odstavek 40. člena in druga alineja prvega odstavka 41. člena ZZasV v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave, mu ni bilo treba presojati drugih očitkov predlagatelja.

24. Ker gre za primer iz prvega odstavka 48. člena ZUstS, je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo in za odpravo neskladnosti določilo rok šestih mesecev. Da ne bi do odprave ugotovljene protiustavnosti pristojni organi začasno ali trajno odvzeli licence tistim družbam za zasebno varovanje, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni ali trajni odvzem licence, po spremembi ZZasV pa bi jih izpolnjevale (kar bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave), je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. To pomeni, da se sme družbam za zasebno varovanje, ki pred spremembo ZZasV niso izpolnjevale pogojev za začasni ali trajni odvzem licence, po uveljavitvi ZZasV-A pa bi pogoje izpolnjevale, začasno odvzeti licenca samo, če imetnik licence stori novo kršitev določb od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV, oziroma trajno odvzeti licenca, če imetnik licence stori novo kršitev iz prvega odstavka 75. člena ZZasV po uveljavitvi ZZasV-A.

B. – IV.

25. Predlagatelj navaja, da je drugi odstavek 41. člena ZZasV v neskladju z 2. členom Ustave, ker omogoča arbitrarno presojo in diskrecijsko odločanje upravnih organov.

26. Drugi odstavek 41. člena ZZasV določa: »Z odločbo o odvzemu licence iz razlogov iz prve, druge in tretje alineje prejšnjega odstavka se lahko odvzamejo vse veljavne licence, podeljene po tem zakonu.«

27. V 5. členu ZZasv so določene oblike varovanja. Zasebno varovanje kot dejavnost se lahko opravlja v naslednjih oblikah: varovanje oseb, varovanje ljudi in premoženja, prevoz in varovanje gotovine ter drugih vrednostnih pošiljk, varovanje javnih zbiranj, upravljanje z varnostno-nadzornim centrom in izvajanje sistemov tehničnega varovanja – ZZasV določa različne pogoje za pridobitev licence za različne oblike varovanja (31. do 35.a člen ZZasV). Posamezna gospodarska družba lahko pridobi več licenc za različne oblike varovanja. Iz besedila drugega odstavka 41. člena ZZasV izhaja, da je zakonodajalec pooblastil upravni organ, da lahko v postopku odvzema ene vrste licence, ki jo ima družba za zasebno varovanje, po prostem preudarku odvzame vse veljavne licence, ki jih ima ta družba.¹⁰ To pomeni, da ima upravni organ pravico, da glede na konkretne okoliščine primera določeni družbi za zasebno varovanje, ki ji bo odvzeta licenca za eno obliko varovanja iz razlogov prve, druge ali tretje alineje prvega odstavka 41. člena ZZasV, lahko odvzame licence tudi za druge oblike varovanja.

28. Delovanje upravnega organa v posameznih primerih ne more biti popolnoma pravno določeno. Pravna norma v takem primeru upravni organ pooblašča, da uporabi prosti preudarek, ne more pa mu določiti, kako naj ga uporabi. Značilnost prostega preudarka je zlasti, da ima organ, ki odloča po prostem preudarku, na izbiro dve ali več možnosti odločitev. Pri svojem odločanju je omejen tako, da mora vedno upoštevati javno korist. Konkretni upravni akt pa mora upravni organ izdati v mejah zakonskega pooblastila in v skladu z namenom, ki ga pooblašča za izdajanje akta po prostem preudarku. V najširšem pomenu je ta namen vedno javna korist. Pri tem je bistvena značilnost, da gre pri prostem preudarku za izbiranje med raznimi možnostmi, za razsojanje, presojo, ocenjevanje, tehtanje in preudarjanje. Vendar upravni akti, izdani po prostem preudarku, niso pravno nevezani. Pri njihovem izdajanju veljajo za upravne organe v polni meri zakonske določbe o upravnem postopku, potrebno je izrecno pooblastilo za takšno odločanje in možna je sodna kontrola.¹¹

29. Taka ureditev je v skladu z ustavnim načelom vezanosti delovanja upravnih organov na Ustavo in zakon (načelo zakonitosti), ki je eno od temeljnih načel pravne države (2. člen Ustave). Načelo zakonitosti je izrecno določeno v drugem odstavku 120. člena Ustave. Da bi zadostili zahtevam drugega odstavka 120. člena Ustave, mora zakon vse bistvene sestavine za delovanje upravnih organov v organizacijskem, postopkovnem in vsebinskem pogledu določiti tako, da lahko prizadeti ugotovi svoj pravni položaj že na podlagi zakona in da lahko izpodbija zakonitost upravnega akta v upravnem sporu pred sodiščem ter zahteva sodno varstvo svojih pravic in interesov. Če zakon pooblašča upravni organ za odločanje po prostem preudarku, mora biti namen tega pooblastila praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila (odločba št. U-I-69/92 z dne 10. 12. 1992). Če namen pooblastila pri odločanju po prostem preudarku ni določen, norma ni jasno opredeljena. S tem pa sta dani možnosti različne uporabe zakona in možnosti arbitrarnosti državnih organov.

30. V drugem odstavku 41. člena ZZasV namen pooblastila za odločanje po prostem preudarku ni določen. Iz zakonodajnega gradiva ob sprejemu ZZasV-A¹² sicer izhaja, da naj bi bil namen izpodbijane določbe zagotavljanje varnosti naročnikov varnostnih storitev. Navedeno je, da gospodarska družba, ki grobo krši določbe ZZasV, ne more in ne sme opravljati nobene od oblik zasebnega varovanja, saj je pričakovati, da bo s kršitvami nadaljevala. Vendar pa mora biti namen zakonskega pooblastila razviden iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitve zakonskega besedila v zakonodajnem postopku (odločba št. U-I-69/92). Ustavno sodišče je zato ocenilo, da je drugi odstavek 41. člena ZZasV v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave in ga razveljavilo (4. točka izreka).

31. Predlagatelj navaja, da je drugi odstavek 41. člena v neskladju z drugim odstavkom 14. člena, s četrtim odstavkom 15. člena, z 49. in z 66. členom Ustave, vendar svojih očitkov ne pojasni. Ustavno sodišče zato teh očitkov ni moglo preizkusiti.

C.

32. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: podpredsednik dr. Ciril Ribičič ter sodnice in sodniki mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Mozetič.

dr. Ciril Ribičič l.r.

Podpredsednik

_______________

¹Na spletni strani Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve je objavljen seznam reprezentativnih sindikatov.

²Prvi odstavek 40. člena ZZasV določa: »Če ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, samo ali na podlagi pisnega predloga pristojnih inšpekcijskih služb ali policije ugotovi, da je imetnik licence v obdobju zadnjega leta kršil določbe od 1. do vključno 6., 9. ali 10. točke prvega odstavka 75. člena tega zakona ali standarde varovanja in postopki niso pravnomočno zaključeni, mu z odločbo izreče začasni odvzem licence.«

³Druga alineja prvega odstavka 41. člena ZZasV določa: »Ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, imetniku licence odvzame licenco, če na podlagi pravnomočne odločbe o prekršku in pisnega predloga pristojnih inšpekcijskih služb ali policije ugotovi, da je imetnik licence v zadnjih dveh letih dvakrat ali večkrat storil prekršek iz prvega odstavka 75. člena tega zakona ali kršil določila standardov varovanja.«

⁴Poleg navedenega pogoja lahko Ministrstvo imetniku licence odvzame licenco še v naslednjih primerih: če na podlagi pravnomočne odločbe o prekršku in pisnega predloga inšpekcijske službe ali policije ugotovi, da je imetnik licence storil prekršek iz 1. do vključno 6. točke prvega odstavka 75. člena ZZasV, če mu je opravljanje zasebnega varovanja prepovedano s pravnomočno sodno odločbo in če ugotovi, da ne izpolnjuje več z zakonom predpisanih pogojev za opravljanje zasebnega varovanja.

⁵Pred spremembo ZZasV je Ministrstvo imetniku licence odvzelo licenco tudi v naslednjih primerih: če je ugotovilo, da ne izpolnjuje več z zakonom predpisanih pogojev za opravljanje zasebnega varovanja, če je opravljal varovanje v nasprotju z licenco, če mu je opravljanje zasebnega varovanja prepovedano s pravnomočno sodno odločbo, če je ravnal v nasprotju z 38. ali z 39. členom ZZasV.

⁶Povzeto po: Š. Gostič in B. Kečanovič: Zakon o zasebnem varovanju s komentarjem, GV Založba, 1. natis, Ljubljana 2004, str. 17–32.

⁷Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-A) – nujni postopek – EPA 1716-IV (Poročevalec DZ, št. 105/07).

⁸Š. Gostič in B. Kečanovič, citirano delo, str. 123.

⁹Zakonodajalec mora pri spremembi zakonske ureditve vedno oceniti, ali je prehodna ureditev potrebna, in če je, kakšna naj bo, da bo v čim manjši meri prizadela obstoječe pravne položaje in pridobljene pravice posameznikov (tako tudi v odločbi št. U-I- 206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134 ter v odločbi št. U-I-19/05 z dne 17. 3. 2005, Uradni list RS, št. 34/05 in OdlUS XIV, 14).

¹⁰V zakonski določbi ni izrecno navedeno, da gre za odločanje po prostem preudarku. Da gre za odločanje po prostem preudarku, izhaja iz besede »lahko«. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-98/91 z dne 10. 12. 1992 (Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 101) navedlo, da uporaba besede »lahko« ob očitnem in v obrazložitvi potrjenem namenu zakonodajalca zadošča za uvedbo diskrecijskega odločanja in s tem uporabo prostega preudarka.

¹¹Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-69/92 z dne 10. 12. 1992 (Uradni list RS, št. 61/92 in OdlUS I, 102) sprejelo stališče, da odločanje upravnega organa po prostem preudarku ne sme biti samovoljno in pravno nevezano. Odločitev upravnega organa, izdana po prostem preudarku, mora biti v mejah pooblastila in v skladu z namenom, za katerega je dano takšno pooblastilo (odločba št. U-I-92/99 z dne 20. 9. 2001, Uradni list RS, št. 82/01 in OdlUS X, 158).

¹²Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zasebnem varovanju (ZZasV-A) – nujni postopek – EPA 1716-IV (Poročevalec DZ, št. 105/07).