Številka: U-I-275/05-12
Datum: 6. 12. 2007
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno
ustavnosti, začetem z zahtevo Sindikata slovenskih diplomatov, Ljubljana, ki ga
zastopa predsednik Matjaž Kovačič, na seji 6. decembra 2007
o d l o č i l o:
Tretji, četrti in peti odstavek 27. člena Zakona o zunanjih
zadevah (Uradni list RS, št. 45/01, 78/03 in 113/03 – ur. p. b.) niso v
neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Sindikat slovenskih diplomatov (v
nadaljevanju predlagatelj) izpodbija 27. člen Zakona o zunanjih zadevah (v
nadaljevanju ZZZ-1). Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z drugim
odstavkom 14. člena in s tretjim odstavkom 49. člena Ustave ter s točko c 25.
člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list
SFRJ, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju
MPDPP). Izpodbijani ureditvi očita, da pri izboru vodij diplomatskih
predstavništev ali konzulatov razlikuje med diplomati in t. i. drugimi osebami
iz drugega odstavka 27. člena ZZZ-1, za katere naj bi bili določeni milejši
pogoji za imenovanje na ta položaj. Privilegiranost položaja teh oseb naj bi
izhajala tudi iz tega, da lahko po izteku mandata še naprej opravljajo delo na
Ministrstvu za zunanje zadeve (v nadaljevanju MZZ), ne da bi izpolnjevali vse
pogoje, ki jih od diplomatov zahteva zakon. Te osebe naj bi bile privilegirane
tudi zato, ker jim za zasedbo diplomatskega delovnega mesta za nedoločen čas ni
treba kandidirati na javnem natečaju za to delovno mesto. Po mnenju predlagatelja
naj bi izpodbijana ureditev tudi odstopala od ureditve po Zakonu o javnih
uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl. – v nadaljevanju ZJU) glede
zasedb uradniških delovnih mest, kjer je izbira oseb izven državne uprave šele
zadnje sredstvo za popolnitev določenega delovnega mesta. Takšna ureditev naj
bi nedvoumno diskriminirala diplomate, ki že zasedajo uradniška delovna mesta v
MZZ. Vlada kot predlagateljica zakona naj ne bi navajala razlogov za takšno
ureditev.
2. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
Vlada v svojem mnenju zavrača očitke predlagatelja kot neutemeljene.
Pojasnjuje, da t. i. druge osebe sklenejo delovno razmerje za največ štiri
leta, pri čemer gre za kvalitativno bistveno drugačno razmerje kot pri javnih
uslužbencih, ki so zaposleni za nedoločen čas v državnem organu (diplomati).
Poleg tega Vlada opozarja, da javni uslužbenci, ki opravljajo delo na podlagi
pogodbe o zaposlitvi za določen čas razen nekaterih izjem niso imenovani v
naziv. Ker druge osebe niso imenovane v diplomatski naziv, temveč so z ukazom
predsednika republike postavljene za vodjo predstavništva (veleposlanik ali
generalni konzul), se zanje formalno ne zahteva izpolnjevanje pogojev po 40.
členu ZZZ-1, temveč so pogoji za imenovanje teh oseb določeni v četrtem odstavku
27. člena ZZZ-1. Vlada še poudarja, da je pogoj za zasedbo tega položaja
zahtevana dolžina delovnih izkušenj za naziv, v katerem se lahko opravlja delo
na položaju vodje diplomatskega predstavništva oziroma vodje generalnega
konzulata (priloga I Uredbe o notranji organizaciji, sistemizaciji, delovnih
mestih in nazivih v organih javne uprave in pravosodnih organih, Uradni list
RS, št. 58/03 in nasl. – v nadaljevanju Uredba). Pogoji za zaposlitev v MZZ iz
35. člena ZZZ-1 in pogoji za imenovanje v diplomatski naziv iz 40. člena ZZZ-1
se zahtevajo za vse diplomate (javne uslužbence, ki sklenejo delovno razmerje
za nedoločen čas v MZZ in opravljajo strokovne naloge na področju zunanjih
zadev), ne le za vodje predstavništev. Ti pogoji so resda obsežnejši od pogojev
iz četrtega odstavka 27. člena ZZZ-1, pri čemer je podlaga za razlikovanje
različno trajanje delovnega razmerja in so zato različni pogoji ustavno
dopustni. Vlada izpostavlja tudi primerjalnopravni vidik imenovanja vodij
predstavništev, kajti večje število držav dopušča možnost, da se na položaj
vodij diplomatskih predstavništev in konzulatov imenujejo osebe, ki niso
poklicni diplomati. Vlada dodaja, da je možnost postavitve drugih oseb na
položaj vodij diplomatskih predstavništev tudi zgodovinsko pogojena. V zvezi z
očitkom predlagatelja, da so druge osebe privilegirane pri nadaljnji zaposlitvi
v MZZ, pa Vlada pojasnjuje, da je ta zaposlitev natančneje določena v
Pravilniku o postopku za imenovanje vodij predstavništev Republike Slovenije v
tujini in zaposlitvi za nedoločen čas (št. ZSE-186/06 z dne 7. 7. 2006 – v
nadaljevanju Pravilnik). Delo teh oseb oceni izbirna komisija, pri čemer
upošteva ocene o uspešnosti dela. Skladno z 8. členom Pravilnika so pogoji za
sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas uspešna ocena o delu, obstoj
ustreznega prostega delovnega mesta, skladnost zaposlitve z letnim kadrovskim
načrtom in zagotovljena finančna sredstva za zaposlitev. Ti pogoji pa so enaki
pogojem za novo zaposlitev v organu državne uprave po prvem odstavku 2. člena
Uredbe o postopku za zasedbo delovnega mesta v organih državne uprave in
pravosodnih organih (Uradni list RS, št. 139/06). Vlada ocenjuje tudi, da z
možnostjo zaposlitve po prej navedenem postopku ni kršeno načelo enakosti,
kljub temu, da se za zaposlitev ne izvede javni natečaj. Gre za izjemo od
načela iz 27. člena ZJU. Postavljeni naj bi bili namreč objektivni kriteriji za
sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas. Ob tem posebej poudarja, da v
tem primeru ne gre za osebe, ki bi se prvič zaposlile, ali za osebe brez
delovnih izkušenj, temveč so to brez izjeme osebe z dolgoletnimi delovnimi
izkušnjami. Njihova strokovna usposobljenost in primernost za delo v MZZ se
ugotavljata z ocenjevanjem v MZZ, z razgovorom, ki ga lahko opravi komisija, in
z drugimi merili. Samo oseba, ki je uspešno ocenjena, izpolnjeni pa morajo biti
tudi drugi pogoji za novo zaposlitev, lahko sklene z MZZ pogodbo o zaposlitvi
za nedoločen čas.
B. – I.
3. Predlagatelj je v času veljavnosti
Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS/94)
vložil zahtevo za oceno ustavnosti 27. člena ZZZ-1. Na podlagi osme alineje
prvega odstavka 23. člena ZUstS/94, je lahko imel položaj predlagatelja v
postopku le reprezentativni sindikat za območje države, če so bile ogrožene
pravice delavcev. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o
Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A) se je ta
ureditev spremenila, tako da lahko v skladu z enajsto alinejo prvega odstavka
23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v
nadaljevanju ZUstS) zahtevo, če so ogrožene pravice delavcev, vloži tudi
reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic.
Skladno s prvim odstavkom 38. člena ZUstS-A se postopki v zadevah, v katerih do
uveljavitve tega zakona Ustavno sodišče še ni odločilo, po njegovi uveljavitvi
nadaljujejo po določbah tega zakona. Iz priložene kopije odločbe Ministrstva za
delo, družino in socialne zadeve št. 020-49/00003/2001 z dne 5. 2. 2003 izhaja,
da je Sindikat slovenskih diplomatov reprezentativni sindikat v dejavnosti
zunanjih zadev v Republiki Sloveniji. Ker je predlagatelj reprezentativni
sindikat v dejavnosti zunanjih zadev za območje države in ker določba, za
katero zahteva oceno ustavnosti, ogroža pravice delavcev v smislu navedene
določbe ZUstS, Sindikat slovenskih diplomatov izpolnjuje procesni predpostavki
za vložitev zahteve.
B. – II.
4. Predlagatelj uvodoma navaja, da v celoti
izpodbija 27. člen ZZZ-1, vendar iz njegovih navedb izhaja, da izpodbija le
tretji, četrti in peti odstavek 27. člena ZZZ-1. Zato je Ustavno sodišče v tem
obsegu opravilo presojo izpodbijane ureditve.
5. Predlagatelj izpodbija četrti in peti
odstavek 27. člena ZZZ-1. Prvi ureja pogoje za imenovanje t. i. druge osebe za
vodjo diplomatskega predstavništva, drugi pa določa izključitev nekaterih
določb ZZZ-1 pri urejanju pravnega položaja te osebe v času vodenja
diplomatskega predstavništva ali konzulata. Predlagatelj izpodbija tudi tretji
odstavek ZZZ-1 v delu, v katerem je izključena uporaba pravil o javnem natečaju
pri zaposlitvi drugih oseb z MZZ po prenehanju vodenja diplomatskega
predstavništva ali konzulata, ter v delu, v katerem določa milejše pogoje za
njihovo nadaljnjo zaposlitev v MZZ. Ker se četrti in peti odstavek 27. člena
ZZZ-1 nanašata na pogoje za imenovanje in na čas, ko druga oseba vodi
diplomatsko predstavništvo, tretji odstavek v izpodbijanem delu pa se nanaša na
čas po prenehanju vodenja diplomatskega predstavništva ali konzulata, je
Ustavno sodišče najprej opravilo presojo četrtega in petega odstavka 27. člena
ZZZ-1.
Presoja četrtega in petega odstavka 27.
člena ZZZ-1
6. Četrti odstavek 27. člena ZZZ-1 določa:
"Za vodjo diplomatskega predstavništva iz drugega odstavka tega člena je
lahko imenovan državljan Republike Slovenije, ki ima univerzitetno izobrazbo in
zna dva tuja jezika, od tega enega svetovnega." Peti odstavek 27. člena
ZZZ-1 določa: "Za vodjo predstavništva iz drugega odstavka se z izjemo
prvih treh odstavkov 39. člena ne uporabljajo določbe od 34. do 43. člena tega
zakona. 42. člen tega zakona se za te osebe uporablja glede določanja delovne
uspešnosti." Predlagatelj zatrjuje njuno neskladje z drugim odstavkom 14.
člena Ustave in s tretjim odstavkom 49. člena Ustave ter s točko c 25. člena
MPDPP, ker je za vodjo diplomatskega predstavništva lahko imenovana tudi oseba,
ki ni diplomat in za imenovanje katere naj bi bili določeni milejši pogoji kot
za diplomate.
7. Drugi odstavek 14. člena Ustave določa,
da so pred zakonom vsi enaki. Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje
enakega obravnavanja je torej ena od temeljnih zahtev, na katero mora paziti
zakonodajalec pri urejanju pravic in obveznosti. Vendar tega načela ni mogoče
pojmovati kot enostavne splošne enakosti vseh. Po ustaljeni ustavnosodni
presoji načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za
različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi
smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne
sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje
mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Zato je treba
pri presoji skladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena Ustave
najprej odgovoriti na vprašanje, ali se pogoji za imenovanje diplomata na
položaj vodje diplomatskega predstavništva dejansko razlikujejo od pogojev za
imenovanje druge osebe na ta isti položaj.
8. Diplomatska predstavništva vodijo
veleposlaniki (prvi odstavek 17. člena ZZZ-1). Vodje diplomatskih
predstavništev in konzulatov ter pooblaščeni ministri so imenovani iz vrst
diplomatov (prvi odstavek 27. člena ZZZ-1). Skladno s prvim odstavkom 34. člena
ZZZ-1 je diplomat javni uslužbenec, ki v delovnem razmerju z ministrstvom za
zunanje zadeve za nedoločen čas opravlja javne naloge na področju zunanjih
zadev. Za vodjo diplomatskega predstavništva ali konzulata pa je skladno z
drugim odstavkom 27. člena ZZZ-1 lahko imenovana tudi druga oseba, ki
izpolnjuje pogoje za imenovanje v naziv. Vodja diplomatskega predstavništva
oziroma konzulata je položajno delovno mesto (tako iz tretjega odstavka 34.
člena ZZZ-1). Iz navedenega izhaja, da je za vodjo diplomatskega predstavništva
lahko imenovan bodisi javni uslužbenec – diplomat iz vrst zaposlenih na MZZ
bodisi druga oseba izven MZZ.
9. Predlagatelj meni, da so pogoji za
imenovanje drugih oseb na položaj vodje diplomatskega predstavništva milejši od
pogojev, ki se zahtevajo za imenovanje diplomatov na ta položaj. Ob tem se
sklicuje zlasti na 35., 36., 39. in 40. člen ZZZ-1. 35. člen določa pogoje za
sklenitev delovnega razmerja, 36. člen razporejanje diplomatov, 39. člen
diplomatske in konzularne nazive ter 40. člen ZZZ-1 pogoje za imenovanje v
naziv. Uporaba teh določb pa je v skladu s petim odstavkom 27. člena ZZZ-1, z
izjemo prvih treh odstavkov 39. člena ZZZ-1, izključena za druge osebe. Glede
na vsebino naštetih določb ni mogoče pritrditi predlagatelju, da so to določbe,
ki bi določale strožje pogoje za imenovanje diplomatov na položaj vodje
diplomatskega predstavništva, kot jih sicer določata izpodbijani določbi za
druge osebe. Te določbe namreč zgolj določajo posebne pogoje za sklenitev
delovnega razmerja diplomata z MZZ ter nekatere delovnopravne značilnosti tega
razmerja in zato neposredno ne urejajo pogojev za zasedbo položaja vodje
diplomatskega predstavništva.
10. Četrti odstavek 27. člena ZZZ-1,
drugače kot prej naštete določbe ZZZ-1, pa na eni strani za druge osebe določa
pogoje za sklenitev delovnega razmerja za določen čas z MZZ (državljanstvo,
izobrazba, znanje jezikov), na drugi strani pa so ti pogoji določeni tudi kot
pogoji za imenovanje na položaj vodje diplomatskega predstavništva. Pogoji za
imenovanje druge osebe za vodjo diplomatskega predstavništva torej sovpadajo s
pogoji za sklenitev delovnega razmerja za določen čas za to položajno delovno
mesto. V skladu z drugim odstavkom 27. člena ZZZ-1 mora druga oseba
izpolnjevati tudi pogoje za imenovanje v naziv. Gre za pogoje, določene v prvem
odstavku 40. člena ZZZ-1 (univerzitetna izobrazba, državni izpit iz javne
uprave, diplomatski izpit in delovne izkušnje v MZZ) ter v drugem odstavku 88.
člena ZJU (državljanstvo, nekaznovanost, da oseba ni v kazenskem postopku).
Vlada sicer navaja, da se za druge osebe, ker niso imenovane v diplomatski
naziv, temveč so z ukazom predsednika republike postavljene za vodje
predstavništva (veleposlanika ali generalnega konzula), formalno ne zahteva
izpolnjevanja pogojev po 40. členu ZZZ-1, razen izpolnjevanje zahtevane dolžine
delovnih izkušenj iz Uredbe. Glede na jasnost besedila drugega odstavka 27.
člena ZZZ-1, po katerem morajo tudi druge osebe izpolnjevati pogoje za
imenovanje v naziv, ni mogoče pritrditi tej razlagi Vlade. Morebitni drugi
pogoji, ki bi se zahtevali za to položajno delovno mesto, pa bi morali biti
določeni v aktu o sistemizaciji MZZ.
11. Iz predstavljene ureditve torej izhaja,
da so pogoji za imenovanje druge osebe na položaj vodje diplomatskega
predstavništva državljanstvo, univerzitetna izobrazba, znanje dveh tujih
jezikov, od tega enega svetovnega, ter pogoji iz prvega odstavka 40. člena
ZZZ-1 in drugega odstavka 88. člena ZJU. ZZZ-1 posebnih določb o pogojih, ki
jih mora izpolnjevati diplomat za imenovanje na položaj vodje diplomatskega
predstavništva, nima. Iz navedenega zato ni mogoče sklepati, da bi bili pogoji
za imenovanje diplomata na položaj vodje diplomatskega predstavništva urejeni
drugače kot za druge osebe. Zato tudi sklicevanje predlagatelja na posebne
pogoje, ki jih mora izpolnjevati oseba, ki želi skleniti delovno razmerje z MZZ
kot javni uslužbenec − diplomat, niso primerljivi s pogoji, ki jih mora
izpolnjevati oseba bodisi kot diplomat bodisi kot druga oseba za imenovanje na
položaj vodje diplomatskega predstavništva. V prvem primeru gre za
izpolnjevanje pogojev za sklenitev delovnega razmerja, v drugem primeru pa za
izpolnjevanje pogojev za zasedbo položajnega delovnega mesta. V temelju gre
torej za različna dejanska stanja. Predlagatelj pa ne zatrjuje, da bi bili
pogoji za imenovanje diplomata na položaj vodje diplomatskega predstavništva
tudi sicer urejeni drugače kot za drugo osebo, kar bi lahko utemeljevalo
neskladnost izpodbijanih določb z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Četrti in
peti odstavek 27. člena ZZZ-1 zato nista v neskladju s to določbo Ustave. Iz
navedenih razlogov tudi nista v neskladju s tretjim odstavkom 49. člena Ustave
in s točko c 25. člena MPDPP.
12. Kot neutemeljen je treba zavrniti
očitek predlagatelja, da določbi odstopata od siceršnje ureditve po ZJU, po kateri
je izbira oseb izven državne uprave šele zadnje sredstvo za zasedbo določenega
delovnega mesta, zaradi česar naj bi bili diplomati diskriminirani.
Zakonodajalec lahko predpisuje pogoje za opravljanje določenega dela, pri tem
ima široko polje proste presoje. V to odločitev bi lahko Ustavno sodišče
poseglo samo v primeru, če bi šlo za očitno nerazumno ureditev. Iz
zakonodajnega gradiva k predlogu ZZZ-1 izhaja odločitev zakonodajalca, da
ohrani možnost vključitve v diplomatsko službo tudi osebam izven MZZ. Gre za
osebe, ki imajo ustrezne delovne izkušnje na področju mednarodnih odnosov v
drugih državnih organih, znanstveno-raziskovalnih ter visokošolskih zavodih in
mednarodnih organizacijah. Čeprav ureditev daje poudarek diplomaciji kot
poklicu, pa obenem omogoča pritegnitev kadrovskih potencialov izven MZZ in se s
tem zagotavlja dovolj široka kadrovska baza, ki je potrebna za uspešno
opravljanje dela na področju zunanjih zadev. Odločitvi zakonodajalca, da je
lahko za vodjo diplomatskega predstavništva imenovana tudi druga oseba, zato ni
mogoče očitati nerazumnosti.
Presoja tretjega odstavka 27. člena
ZZZ-1
13. Predlagatelj izpodbija tretji odstavek
27. člena ZZZ-1 v delu, v katerem določa, da lahko oseba iz drugega odstavka
27. člena ZZZ-1 po razrešitvi s položaja vodje diplomatskega predstavništva ali
konzulata nadaljuje delo v MZZ, če izbirna komisija na podlagi sprejetih
kriterijev po 42. členu ZZZ-1, oceni njeno delo kot uspešno, ter da se za to
osebo ne uporablja 41. člen ZZZ-1. Zatrjuje neskladje z drugim odstavkom 14.
člena Ustave in s tretjim odstavkom 49. člena Ustave ter s točko c 25. člena
MPDPP, ker naj bi bila oseba iz drugega odstavka 27. člena ZZZ-1 v bistveno
boljšem položaju v primerjavi z osebami, ki morajo za sklenitev delovnega
razmerja za nedoločen čas na diplomatskem delovnem mestu kandidirati na javnem
natečaju ter izpolniti druge pogoje za sklenitev delovnega razmerja za
nedoločen čas.
14. Ustavno sodišče je tudi v tem delu
naprej opravilo presojo izpodbijane ureditve z vidika skladnosti z načelom
enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Zato je moralo najprej
odgovoriti na vprašanje, ali gre pri sklepanju delovnega razmerja za nedoločen
čas z osebo, ki šele vstopa med diplomate MZZ na eni strani, in z osebo, ki
pred imenovanjem na položaj vodje diplomatskega predstavništva ni bila diplomat
in po razrešitvi s tega položaja nadaljuje z delom kot diplomat v MZZ na drugi
strani, za enake dejanske položaje, ki zahtevajo enako obravnavanje, ali gre v
obravnavanem primeru za različno obravnavanje različnih dejanskih stanj, ki ne
pomeni neenakopravnega razlikovanja po tej določbi Ustave.
Pogoji za sklenitev delovnega razmerja
za nedoločen čas
15. Oseba, ki se želi zaposliti kot
diplomat v MZZ, mora poleg splošnih pogojev za delo v javnem sektorju
izpolnjevati tudi posebne pogoje iz 35. člena ZZZ-1. Ti so: aktivno
obvladovanje dveh tujih jezikov, od tega enega svetovnega; psihofizična
sposobnost; osebnostna primernost; da osebi ni prenehalo delovno razmerje v
državnem organu iz krivdnih razlogov na njeni strani. Diplomat opravlja javne
naloge na področju zunanjih zadev v nazivu (prvi in drugi odstavek 34. člena
ZZZ-1). Naziv je pogoj za imenovanje na delovno mesto (peti odstavek 39. člena
ZZZ-1). Skladno z drugim odstavkom 84. člena ZJU se naziv pridobi z imenovanjem
po izbiri uradnika na javnem natečaju v skladu z ZJU ali z napredovanjem v
višji naziv, kar pomeni, da taka oseba mora izpolnjevati tudi pogoje za
imenovanje v naziv. Ti so za diplomate določeni v prvem odstavku 40. člena
ZZZ-1 (univerzitetna izobrazba, državni izpit iz javne uprave, diplomatski
izpit, delovne izkušnje v MZZ) ter v drugem odstavku 88. člena ZJU, ki določa,
da so pogoji za imenovanje v naziv tudi državljanstvo Republike Slovenije, da
oseba ni bila pravnomočno obsojena zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se
preganja po uradni dolžnosti, in da ni bila obsojena na nepogojno kazen zapora
v trajanju več kot šest mesecev ter da zoper osebo ni vložena pravnomočna
obtožnica zaradi naklepnega kaznivega dejanja, ki se preganja po uradni
dolžnosti.
16. Vodja diplomatskega predstavništva, ki
je bil imenovan na ta položaj za določen čas, torej oseba iz drugega odstavka
27. člena ZZZ-1, ima po razrešitvi s tega položaja možnost nadaljevati z delom
v MZZ, če izbirna komisija oceni njegovo delo kot uspešno. Vlada navaja, da
postopek odločanja o tem, ali je bila ta oseba uspešna v času vodenja
diplomatskega predstavništva, ureja Pravilnik. Skladno s tretjim odstavkom 8.
člena Pravilnika se s to osebo, če je komisija ocenila njeno delo za uspešno,
sklene pogodba o zaposlitvi za nedoločen čas, pri čemer mora biti v MZZ
sistemizirano prosto delovno mesto, zaposlitev mora biti v skladu s kadrovskim
načrtom ter morajo biti zanjo zagotovljena finančna sredstva. Slednji trije
pogoji so objektivni pogoji za sistemizacijo delovnega mesta. Če teh pogojev
ni, tudi delovnega mesta ni. Zato je samo po sebi umevno, da morajo biti ti
pogoji predhodno izpolnjeni, da se lahko določijo subjektivni pogoji za
sklenitev delovnega razmerja za tako sistemizirano delovno mesto. Ker
predlagatelj napada subjektivne pogoje za sklenitev delovnega razmerja za
nedoločen čas z MZZ, je sklicevanje Vlade na objektivne pogoje za sklenitev
delovnega razmerja (tj. obstoj delovnega mesta) za obravnavano zadevo nepomembno.
17. Kot izhaja iz prejšnje točke
obrazložitve te odločbe, lahko MZZ z osebo iz drugega odstavka 27. člena ZZZ-1
po razrešitvi s položaja vodje diplomatskega predstavništva ali konzulata
sklene pogodbo o zaposlitvi za nedoločen čas. Da lahko ta oseba nadaljuje z
delom v MZZ, če izbirna komisija oceni njeno delo pozitivno, bi lahko navedlo
na sklep, da je to edini pogoj, ki ga mora ta oseba izpolniti za sklenitev
delovnega razmerja za nedoločen čas. Takšen sklep naj bi izhajal tudi iz mnenja
Vlade. Glede pogojev za sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas pa so
določbe ZJU in ZZZ-1 po oceni Ustavnega sodišča jasne (glej 15. točko
obrazložitve te določbe). Iz besedila izpodbijane določbe ne izhaja, niti iz
drugih določb Zakona ne, da bi bili ti pogoji za druge osebe izključeni. Zato
ni mogoče pritrditi predlagatelju, da se za osebo iz drugega odstavka 27. člena
ZZZ-1, ki je bila razrešena s položaja vodje diplomatskega predstavništva ali
konzulata, zahtevajo drugačni oziroma milejši pogoji za sklenitev delovnega
razmerja za nedoločen čas z MZZ, kot se ti zahtevajo za kandidate za diplomate.
Ker tretji odstavek 27. člena ZZZ-1 ne določa različnih pogojev za sklenitev
delovnega razmerja za nedoločen čas za osebe iz drugega odstavka 27. člena
ZZZ-1, ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Iz navedenih
razlogov tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 49. člena Ustave in s točko c
25. člena MPDPP.
Javni natečaj
18. Predlagatelj zatrjuje, da so osebe iz
drugega odstavka 27. člena ZZZ-1 glede na izpodbijano določbo v bistveno
boljšem položaju v primerjavi z osebami, ki morajo za sklenitev delovnega
razmerja na diplomatskem delovnem mestu kandidirati na javnem natečaju. Vlada
pojasnjuje, da so postavljeni objektivni kriteriji za sklenitev delovnega razmerja
za nedoločen čas z osebami iz drugega odstavka 27. člena ZZZ-1 in zato ne gre
za neskladje z načelom enakosti. Navaja, da gre za osebe z dolgoletnimi
izkušnjami, njihova strokovna usposobljenost in primernost za delo v MZZ se
ugotavljata z ocenjevanjem, z razgovorom, ki ga lahko opravi komisija, in z
drugimi merili. Pri presoji, ali gre v tem delu izpodbijane določbe za
neskladje s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14.
člena Ustave, je Ustavno sodišče moralo najprej presoditi, za kakšne položaje
gre.
19. Eno od temeljnih načel zaposlovanja v
državnih organih in lokalnih skupnostih je načelo javnega natečaja. Skladno s
tem načelom se v postopku javnega natečaja za novo zaposlitev kandidati
obravnavajo enakopravno. Izbira med kandidati se opravi na podlagi izkazane
boljše strokovne usposobljenosti. Namen javnega natečaja je torej omogočiti
delodajalcu, da med prijavljenimi kandidati za novo zaposlitev izbere najbolj
strokovno usposobljenega za razpisano uradniško delovno mesto. Javni natečaj za
novo zaposlitev je torej pravilo, razen v primerih, ko je z zakonom določeno
drugače. Izjeme določa ZJU v 70. členu v zvezi s sklenitvijo delovnega razmerja
za določen čas. Načelo javnega natečaja velja tudi za nove zaposlitve
diplomatov z MZZ (glej 41. člen ZZZ-1). Izjema od tega načela je določena v
četrtem stavku tretjega odstavka 27. člena ZZZ-1, ki določa, da se za osebe iz
drugega odstavka 27. člena ZZZ-1 ne uporablja 41. člen ZZZ-1, ki ureja javni
natečaj za kandidate za diplomate.
20. Sklenitve delovnega razmerja za
nedoločen čas z osebami iz drugega odstavka 27. člena ZZZ-1 brez predhodnega
javnega natečaja po oceni Ustavnega sodišča ni mogoče primerjati z novimi
zaposlitvami, za katere se mora izvesti javni natečaj. Res je, da v obravnavnem
primeru pride do sklenitve delovnega razmerja za nedoločen čas za prosto
delovno mesto v MZZ, vendar položaj teh oseb kljub temu ni primerljiv s
položajem oseb, ki morajo za sklenitev delovnega razmerja za nedoločen čas na
diplomatskem delovnem mestu kandidirati na javnem natečaju. Ob sklenitvi
delovnega razmerja za nedoločen čas ima oseba iz drugega odstavka 27. člena
ZZZ-1 najmanj štiri leta delovnih izkušenj na delovnem mestu s posebnimi
pooblastili in odgovornostmi v MZZ. Gre za relativno dolgo obdobje, v katerem
je lahko ta oseba dejansko izkazala svojo strokovno usposobljenost in
primernost za nadaljnje delo v MZZ. Ureditev zato temelji na različnih
položajih, ki so opredeljeni z objektivnimi okoliščinami. V skladu z načelom
enakosti pred zakonom se različna dejanska stanja lahko urejajo različno.
Tretji odstavek 27. člena ZZZ-1 v delu, v katerem izključuje uporabo 41. člena
tega Zakona za druge osebe, zato ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena
Ustave. Posledično tudi ni v neskladju s tretjim odstavkom 49. člena Ustave in
s točko c 25. člena MPDPP.
21. Glede na navedeno je Ustavno sodišče
odločilo, kot izhaja iz izreka te odločbe.
C.
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo
na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur.
p. b. – ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnica in sodniki dr.
Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Franc Grad, mag. Marta Klampfer in mag.
Miroslav Mozetič. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik